|
شماره دادنامه: 140331390000902588 تاریخ دادنامه: 1403/4/19 شماره پرونده ها: 0200456-0201939 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکیان: 1- آقای امید محمدی 2- آقای یاشار یزدانی با وکالت آقای محمدرضا یزدانی طرف شکایت: شورای اسلامی شهر بیرجند موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند «الف» تعرفه شماره 9 دفترچه تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1402 شهرداری بیرجند (با عنوان ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری) گردش کار: آقای امید محمدی به موجب دادخواستی ابطال بند «الف» تعرفه شماره 9 دفترچه تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1402 شهرداری بیرجند (با عنوان ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری) را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که: ” به استحضار می رساند شورای اسلامی شهر بیرجند به موجب تعرفه مورد شکایت، در اخذ وجوه غیر قانونی از شهروندان برخلاف قانون و شتاب زده عمل نموده و بر خلاف قوانین و مقررات (از جمله ماده 4 قانون مدنی) مبادرت به عطف به ماسبق نمودن این نوع عوارض نموده است و همانطور که بدیهی است اصل بر عطف به ماسبق نشدن قوانین و مقررات و قبح عقاب بلابیان است. علاوه بر ماده 4 قانون مدنی به عنوان مستند قاعده، در قسمت اخیر تبصره ماده 14 آیین نامه نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراها سال 1387 مقرر گردیده «وضع عوارض جدید و افزایش عوارض قبلی عطف به ماسبق نمی شود». ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده سال 1387 (ابقا شده در ماده 55 قانون مالیات بر ارزش افزوده 1400) نیز چنین دلالتی دارد: «تصویب مصوبات عوارض قبل از اعلان عمومی قابلیت اجرایی ندارد» مفهوم مخالف این عبارت این است که عوارض بعد از اعلان عمومی قابلیت اجرایی دارد و به موارد قبل تسری ندارد درحالی که در مانحن فیه شهرداری عوارض ارزش افزوده تجاری را به ساخت و ساز قبل تسری داده است. وفق تبصره ماده 77 قانون تشکیلات شوراها (تبصره ماده 85 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخابات شهرداران اصلاحی 1396)، ماده 14 آیین نامه اجرایی نحوه وضع عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر مصوب سال 1375 و تبصره 1 ماده 50 قانون بر ارزش افزوده سال 1387 مقرر شده که شوراهای اسلامی شهر مکلف اند مصوبات مربوط به عوارض را از طریق درج در روزنامه و جراید محلی و روزنامه های کثیرالانتشار یا از هر طریق که جنبه عمومی دارد به آگاهی عموم برسانند. لذا مفهوم این مقررات نیز دلالت بر جریان عوارض جدید برای ساخت و ساز و اقدامات عمرانی جدید دارد و عوارض از تاریخ اعلام قابل وصول است. نظریه مشورتی اداره حقوقی قوه قضاییه به شماره 1072مورخ 30/5/1397 موید مراتب بوده و استناد به قاعده قبح بلابیان دارد همچنین رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 101 مورخ 3/2/1398 نیز به عطف به ماسبق نشدن قوانین و مقررات خاصتاً در خصوص عوارض توجه دارد. به موجب نظریات شورای نگهبان (از جمله نظریه شماره 76/21/583 مورخ10/3/1376) نظریه تفسیری (استفساریه) به گذشته تسری ندارد. اهمیت عطف به ماسبق نشدن به حدی است که نظریات تفسیری نیز از زمان بیان مراد مقنن بوده و تاثیری بر امور ماضیه ندارد و به طریق اولی در مصوبات شورای شهر مانند ارزش افزوده تغییر کاربری نمی توان مصوبات را نسبت به اموری که به گذشته احداث گردیده تسری داد. ضمناً آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله آرای شماره 1282- 7/11/1386 ، 440- 10/5/1396 ، 1255- 9/10/1399 و … موید این امر است.” آقای محمد رضا یزدانی نیز به وکالت از آقای یاشار یزدانی به موجب دادخواستی تقدیمی به طور خلاصه اعلام کرده است: ” به استحضار می رساند شورای اسلامی شهر بیرجند در دفترچه عوارض سال 1402 به موجب بند الف تعرفه شماره 9 با موضوع ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از تعیین کاربری عرصه در اجرای طرح های توسعه شهری بندهای 14 گانه ای را مصوب نموده که تماماً حاکی از عطف به ماسبق نمودن عوارض مورد نظر می باشد؛ لذا تعرفه مذکور مغایر با اصل تسری قوانین به آینده و عدم عطف به ماسبق شدن قوانین، ماده 4 قانون مدنی، فراز انتهایی تبصره ماده 14 آیین نامه نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراها مصوب 1387، ماده 3 سند امنیت قضایی مصوب 1399، ماده 57 قانون شهرداری مصوب 1334، ماده 55 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1400، تبصره 3 ماده 2 قانون درآمد پایدار…، آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره های 101 مورخ 3/2/1398 -1282 مورخ 7/11/1386- [1314- 1315- 1316] مورخ 10/12/1395 و نظریه مشورتی شماره 1072 مورخ 30/5/1397 اداره حقوقی قوه قضاییه است. ضمناً تسری اثر مصوبه گذشته صرفاً از اختیارات قوه مقننه است و مراجع دیگر حتی در مقام وضع مصوبه نیز مجاز به تعیین اثر قهقرایی بر مصوبه نخواهند بود.” متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: ” تعرفه شماره 9: ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری …. الف: عوارض ارزش افزوده ناشی از تعیین کاربری عرصه در اجرای طرح های توسعه شهری بند1: به استناد ضوابط طرح تفصیلی شهر بیرجند کلیه املاک تجاری و کارگاهی (به هر شکل و با هر سابقه و هر شرایطی) می بایست برای یک نوبت نسبت به پرداخت حق تعیین کاربری یا همان ارزش افزوده ناشی از تعیین کاربری اقدام نمایند. بند 2: کلیه اراضی پیشنهادی جهت استفاده تجاری واقع در محدوده طرح های تفکیکی و آماده سازی که بعد از تصویب طرح تفصیلی اولیه (مصوب سال 68) به شهر الحاق گردیده اند در هنگام صدور پروانه ساختمانی تجاری و یا نقل و انتقال (هر کدام که اول صورت پذیرد) مشمول پرداخت ارزش افزوده ناشی از تعیین کاربری (برابر طرح تفصیلی مصوب به جز کاربری های خدماتی و غیر انتفاعی) به میزان 15% ما به التفاوت ارزش روز مسکونی و تجاری عرصه براساس دفترچه ارزش گذاری اراضی مصوب شورای اسلامی شهر بیرجند می گردند. بند3: کلیه املاکی که (بعد از سال 1368 تاکنون) استعلام رسمی از شهرداری مبنی بر تجاری بودن ملک دریافت نموده و حق تعیین کاربری را پرداخت ننموده و بر مبنای آن معامله رسمی در یکی از دفاتر اسناد رسمی صورت پذیرفته به هنگام صدور پروانه یا نقل و انتقال (هر کدام که اول صورت پذیرد) مشمول پرداخت 15% ما به التفاوت ارزش روز عرصه مسکونی و تجاری براساس دفترچه ارزش گذاری مصوب شورای اسلامی شهر بیرجند می گردند. بند 4: کلیه املاک واقع در بازار بیرجند (برابر نقشه پیوست) حدفاصل میدان امام تا سه راه اسدی و بازار چهکندی ها که در طرح تفصیلی با کاربری تجاری مشخص گردیده اند که در حال حاضر دارای استفاده تجاری بوده مشمول پرداخت 20% ما به التفاوت ارزش روز عرصه مسکونی و تجاری براساس دفترچه ارزش گذاری مصوب شورای اسلامی شهر می گردند. کلیه مواردی که قبل از سال 1386 دارای پروانه تخریب و بازسازی بوده و جهت املاک بازسازی شده قبل از تاریخ فوق نقل و انتقال صورت گرفته در صورت تخریب و بازرسی مجدد یا نقل و انتقال (هر کدام که اول صورت پذیرد) مشمول پرداخت اضافه ارزش مورد نظر براساس همین بند خواهند گردید. بند5: آن دسته از اراضی مسکونی و تجاری، در مسیر تعریض یا فاقد تعریض که دارای سوابق شهرداری اعم از سابقه ممیزی قبل از سال 1369 یا سوابق پروانه کسبی یا نقشه های وضع موجود طرح تفصیلی قبلی بیرجند یا وضعیت ساخت و ساز ملک (پی روی پی بودن) و یا هر مدرکی که موید وجود تجاری در مکان مذکور در گذشته باشند در صورت تایید هر کدام به صورت جداگانه توسط شهرداری در صورتی که مدارک مربوطه بعد از سال 1358 و قبل از سال 1369 باشد موضوع به کارشناس رسمی دادگستری جهت (مساحت بعد از تعریض) یک پنجم سرقفلی ارسال و در پاسخ میزان عقب نشینی قید گردد لذا در صورت تخریب و بازسازی، ملک به عنوان کاربری مسکونی شناخته شده و با در نظر گرفتن ضوابط طرح تفصیلی مصوب، مشمول پرداخت حق استفاده از کاربری انتفاعی به میزان 25% ما به التفاوت ارزش روز مسکونی و تجاری براساس دفترچه ارزش گذاری مصوب شورای اسلامی شهر می باشد. اگر سوابق قبل از سال 1359 باشد یا در نقشه های ساختمانی پروانه های صادره قبل از سال 1368 وجود تجاری مشخص گردیده و بر همان اساس پروانه صادر شده باشد، نیازی به ارسال موضوع به کمیسیون ماده صد نداشته لذا در صورت تقاضای تخریب و بازسازی ملک، چنانچه تاکنون نسبت به پرداخت حق استفاده از کاربری انتفاعی اقدام ننموده اند در موقع صدور پروانه ساختمانی تخریب و بازسازی به عنوان کاربری مسکونی شناخته شده و بدون در نظر گرفتن ضوابط طرح تفصیلی مصوب درخصوص استفاده تجاری باتوجه به حقوق مکتسبه ی ایجاد شده، تنها در صورت پرداخت حق استفاده از کاربری انتفاعی به میزان 15% ما به التفاوت ارزش روز مسکونی و تجاری براساس دفترچه ارزش گذاری مصوب شورای اسلامی شهر، در زمان صدور پروانه ساختمانی تخریب و بازسازی امکان واگذاری حق استفاده تجاری در صورتی که مغایر سایر ضوابط طرح تفصیلی نباشد وجود خواهد داشت. تبصره: شهرداری مکلف به اطلاع رسانی طی 3 نوبت آگهی از طریق جراید عمومی جهت تعیین تکلیف املاک مشمول این بند در سال جاری (1402) بوده و مالکین املاکی که مراجعه ننمایند در سال 1403 مکلف به پرداخت عوارض متعلقه به نرخ روز خواهند بود. بند6: آن دسته از واحدهای کسبی که زیرزمین یا طبقات واحد کسبی را به استفاده تجاری تبدیل نموده یا تقاضای تبدیل آن به تجاری را دارند اضافه ارزش بر مبنای 9% (جهت زیرزمین) و 6% (جهت طبقات واحد کسبی که به استفاده تجاری تبدیل می گردند) ارزش روز تجاری براساس دفترچه ارزش گذاری مصوب شورای اسلامی شهر خواهند گردید. کلیه مواردی که قبل از سال 1386 مجوز بازگشایی درب تجاری زیرزمین اخذ نموده و بر همان اساس قبل از سال 1386 پاسخگویی شده باشند مشمول پرداخت هزینه های این بند در زمان تخریب و بازسازی یا نقل و انتقال (هر کدام که اول صورت پذیرد) می باشند. بند7: صاحبان کلیه کارگاه های موجود داخل شهر در کاربری مسکونی که دارای مجوز شهرداری بوده در صورتی که به هر دلیل متقاضی تبدیل استفاده کارگاهی به تجاری برابر ضابطه طرح تفصیلی باشند اعم از مغازه کوچک یا کارگاه بزرگ باید به عنوان حق تعیین نوع کاربری به میزان 15% تفاوت ارزش کارگاهی و تجاری روز آن ملک را بر اساس دفترچه ارزش گذاری مصوب شورای اسلامی شهر به شهرداری پرداخت نمایند. (ارزش کارگاهی معادل 70% تجاری همان ملک در نظر گرفته می شود.) درخصوص اراضی که در کاربری کارگاهی قرار داشته و دارای سند شش دانگ و زیر حد نصاب تفکیک کارگاهی می باشند در صورتی که دارای سابقه تجاری قبل از سال 1369 باشند به متراژ سابقه ممیزی می بایست نسبت به پرداخت هزینه های متعلقه تجاری و حق تعیین نوع کاربری برابر بند (3) اقدام نماید. بند8: استفاده کارگاهی در مناطق و کاربری های مجاز به پرداخت 12% تفاوت ارزش کارشناسی روز مسکونی کارگاهی آن ملک براساس دفترچه ارزش گذاری مصوب شورای اسلامی شهر به عنوان حق تعیین نوع کاربری می باشد. این دسته از املاک چنانچه قصد استفاده تجاری از تمام یا بخشی از ملک خود برابر ضوابط شهرسازی را داشته باشند، می بایست علاوه بر هزینه این بند مطابق بند (7) حق استفاده از کاربری انتفاعی تجاری را پرداخت نمایند. بند9: کلیه اراضی که توسط شهرداری به صورت مزایده یا معوض و با قیمت کارشناس پایه تجاری واگذار شده اند مشمول پرداخت عوارض ارزش افزوده ناشی از تعیین نوع کاربری نمی گردند. بند10: کلیه اراضی که با توافق شهرداری و یا براساس قیمت کارشناسی و منطقه ای مجوز تجاری دریافت نموده اند مشمول پرداخت عوارض ارزش افزده ناشی از تعیین نوع کاربری نمی گردند. بند11: کلیه اراضی جهت استفاده تجاری و کارگاهی در هنگام صدور پروانه ساختمانی و یا نقل و انتقال (هر کدام که اول صورت پذیرد) مشمول پرداخت عوارض ارزش افزوده ناشی از تعیین نوع کاربری برابر مفاد مندرج در این تعرفه می گردند. بند12: کلیه اراضی واگذار شده توسط سایر ارگان ها به صورت تجاری که در طرح های تفکیکی و تفصیلی با کاربری تجاری مشخص گردیده اند در صورتی که در توافقات فی مابین با شهرداری به موضوع هزینه های متعلقه اشاره ای نشده باشد مشمول پرداخت عوارض ارزش افزوده ناشی از تعیین نوع کاربری برابر مفاد مندرج در این تعرفه در هنگام اولین نقل و انتقال و با صدور پروانه ساختمانی تجاری (هر کدام که اول صورت پذیرد) بر مبنای 15% ما به التفاوت ارزش روز عرصه مسکونی و تجاری براساس دفترچه ارزش گذاری مصوب شورای اسلامی شهر می گردند. بند13: کلیه املاک مسکونی واقع در مهرشهر که قبلاً از دهیاری وقت پروانه تجاری اخذ نموده و ارزش افزوده را پرداخت ننموده باشند به هنگام تخریب و بازسازی یا نقل و انتقال هرکدام زودتر انجام گردد، مشمول پرداخت عوارض ارزش افزوده ناشی از تعیین نوع کاربری به میزان 25% ما به التفاوت ارزش روز عرصه مسکونی و تجاری براساس دفترچه ارزش گذاری مصوب شورای اسلامی شهر می گردند. بند 14: مالکین اراضی دارای سند شش دانگ که با نوعیت مزروعی بوده با ارایه رای کمیسیون ماده 12 قانون زمین شهری (اراضی غیر موات) و در گذشته نسبت به پرداخت حق و حقوق شهرداری اقدام ننموده اند و در محدوده شهر دارای کاربری می باشند و قصد اخذ مجوز از شهرداری را دارند ضمن رعایت ماده 12 و14 قانون زمین شهری می بایست ضمن آزاد سازی عرصه در مسیر تعریض برابر مقررات می بایست نسبت به پرداخت عوارض ارزش افزوده ناشی از تعیین نوع کاربری به میزان 25% براساس دفترچه ارزش گذاری مصوب شورای اسلامی شهر اقدام نمایند. تبصره: آن دسته از اراضی و املاکی که مشمول پرداخت ارزش افزوده این بند می گردند و در راستای ماده 101 نیز با شهرداری توافق نموده اند می بایست به پرداخت 10% اختلاف ارزش روز کاربری پایین تر به مرغوب تر اقدام نمایند.” در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر بیرجند به موجب لایحه شماره 807/1402/ش مورخ 1/4/1402 توضیح داده است که: ” حسب عناوین عوارض شهرداری ها (جدول شماره یک) پیوست دستورالعمل اجرایی عناوین عوارض و بهای خدمات و ترتیبات وصول آن ها: در اجرای تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پایدار در صورتی که به درخواست مالک، ملک فاقد کاربری تعیین کاربری شده و یا کاربری قبلی آن تغییر یابد و از این اقدام ارزش افزوده ای برای ملک ایجاد شود، مشمول پرداخت این عنوان عوارض می گردد. میزان این عوارض نباید بیشتر از 40% ارزش افزوده ایجاد شده باشد. هیات عمومی دیوان عدالت اداری ملاحظه و تایید می فرمایند که با وصف مقرره صریح مذکور، ادعای شاکی مبنی بر غیرقانونی بودن اخذ این عوارض از اساس باطل و مردود است با تاکید بر آن که فلسفه تعیین و دریافت این عوارض آن است که مالکینی که از سنوات قبل از املاک مسکونی خود، استفاده تجاری نموده و هزینه های شهرداری از بابت این استفاده تجاری از ملک مسکونی و خدمات دریافتی از این بابت را پرداخت ننموده اند، در این مرحله مکلف به پرداخت این عوارض گردند. استناد و استدلال شاکی مبنی بر آن که این مقرره‌ها با وصف عطف به ماسبق قوانین و مقررات و قاعده قبح عقاب بلابیان، شایسته ابطال هستند، با لحاظ توضیحات مندرج در بندهای پیشین سالبه به انتفای موضوع است زیرا اساساً هدف و غایت قانونگذار در تصویب چنین مقرره ای جلوگیری از دارا شدن بلاجهت مالکین و شهروندانی بوده که تاکنون بدین شکل ناروا و من غیر حق از خدمات شهرداری در جهت استفاده تجاری از املاک مسکونی خود بهره مند بوده ولیکن نسبت به پرداخت عوارض متعلقه هیچ اقدامی نداشته اند. قضات هیات عمومی همچنین تایید خواهند نمود که بر اساس قاعده منع تبعیض ناروا که هم در اسناد بین المللی و هم در رویه قضایی حاکم منعکس گردیده است، این که تعدادی از شهروندان مکلف به پرداخت عوارض موضوع پرونده باشند و لیکن تعداد دیگری از شهروندان علی رغم سابقه بیشتر استفاده تجاری از املاک مسکونی خود و تغییر کاربری ملک بر خلاف طرح تفصیلی و … براساس دفاعیات شاکی این پرونده، معاف از پرداخت این عوارض باشند به هیچ وجه پذیرفته و منطقی به نظر نرسیده و با این اوصاف از این حیث هم استدلال ها و ادعاهای شاکی غیر قابل دفاع و محکوم به رد به نظر می رسد. لازم به تاکید است که اصل عطف به ماسبق نشدن قوانین که غالباً به عنوان اصلی شناخته شده در قوانین جزایی از آن یاد می شود، شامل قوانین تفسیری و قوانین شکلی مشابه آن چه در این پرونده ملاحظه می نماییم نمی شود چه آن که تعلق عوارض پیش گفته و تکلیف یک شهروند استفاده کننده از ملک مسکونی به صورت تجاری در پرداخت این عوارض از همان زمان اقدام به این نوع استفاده و بهره مندی از خدمات مربوط به آن کاربری خاص (تجاری) محقق گردیده و صرفاً در حال حاضر این موضوع کشف و منجر به پرداخت این عوارض پس از مراجعه مالک مذکور می گردد که هیچ مباینتی با اصل عطف به ماسبق شدن قوانین ندارد. کما این که عدم تجویز استفاده از ملکی با یک کاربری خاص (به عنوان مثال مسکونی) تحت کاربری خاص دیگری (به عنوان مثال و در فرض پرونده پیش رو، کاربری تجاری) امری مسلم و بدیهی است که نمی تواند تعیین عوارض برای چنین کاری را مصداق قاعده قبح عقاب بلابیان قرار دهد. علی ایحال نظر بر مراتب مذکور و ضمن تاکید مجدد بر قانون پایدار و دستورالعمل اجرایی تبصره یک ماده 2 این قانون به شرح جدول پیوست، رد شکایت شاکی مورد تقاضاست.” هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 19/4/1403 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و هیات های تخصصی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی هرچند طبق آراء متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری عوارض ارزش افزوده ناشی از طرح های توسعه شهری و تغییر کاربری در مصوبات شوراهای اسلامی شهر مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص نگردیده است لکن براساس ماده 4 قانون مدنی اثر قانون نسبت به آتیه است و قانون نسبت به ما قبل خود اثر ندارد، مگر این که در خود قانون مقررات خاصی نسبت به این موضوع اتّخاذ شده باشد و در آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه شماره 5030 مورخ 28/9/1402 نیز عطف به ماسبق نمودن مصوبات شوراها خلاف قانون تشخیص و ابطال شده است و به موجب تبصره 3 بند (ب) ماده 2 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها مصوب 1/4/1401 شهرداری ها و دهیاری ها موظّفند کلّیه عناوین و نحوه محاسبه عوارض را پس از طی مراحل قانونی، حداکثر تا پایان بهمن ماه برای اجرا در سال بعد به اطلاع عموم برسانند و وزارت کشور مسیول نظارت بر اجرای این تکلیف و معرفی مستنکفان به مراجع قانونی است. با توجه به مراتب فوق و با عنایت به این که براساس بند (الف) تعرفه شماره ۹ از دفترچه تعرفه عوارض سال ۱۴۰۲ شهرداری بیرجند اجرای مصوبه مذکور به گذشته تسری یافته است، بنابراین بند فوق خلاف قانون بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 10/2/1402) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./ مهدی دربین هیات عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضایی دیوان عدالت اداری |
آدرس: تهران بزرگراه شهید ستاری بلوار شهید مخبری نبش خیابان ایران زمین
