شماره دادنامه: 140231390001325295

تاریخ دادنامه: 24/5/1402

شماره پرونده: 0106061

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای سجاد کریمی پاشاکی

طرف شکایت: هیات  وزیران

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشی از ماده 5 آیین نامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار موضوع مصوبه شماره 130730/ت54153هـ-1397/10/4 هیات وزیران 

     گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بخشی از ماده 5 آیین نامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار موضوع مصوبه شماره 130730/ت54153هـ-1397/10/4 هیات وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

  " در فراز پایانی ماده 5 آیین نامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار، طرف شکایت برای خانواده شهردار تکلیف مشخص نموده و آن را تابع سکونت شهردار دانسته است این در حالی است که در ماده 82 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران اشعار یافته: «شرایط احراز تصدی سمت شهردار طبق آیین نامه ای خواهد بود که بنا به پیشنهاد وزارت کشور و تصویب هیات دولت خواهد رسید» و در این ماده قانونی حکمی مبنی بر ایجاد تکلیف برای خانواده شهردار یا افراد تحت تکفل وی مبنی بر سکونت یا اقامت وجود ندارد. لذا طرف شکایت خارج از حدود اختیارات و تکالیف قانونی خود نسبت به ایجاد تکلیف برای خانواده شهردار در فراز پایانی ماده 5 آیین نامه موضوع شکایت اقدام کرده است. از سوی دیگر به دلایل مختلف از جمله شرط ضمن عقد نکاح، زوجه می تواند محل سکونت دیگری برای خود تعیین کرده باشد (که به این سبب تکلیفی برای زوجه شهردار نمی توان متصور شد)، یا اینکه شناور بودن تعریف خانواده که دربرگیرنده زوجه و فرزند و پدر و مادر و افراد واجب النفقه خواهد بود که بنا به مقرره معترض عنه این دسته از افراد را نیز حسب مورد مشمول حکم اجبار در سکونت محل خدمت شهردار می نماید این در حالی است که همان طور که گفته شد مقنن صرفاً تکلیف تعیین شرایط احراز شهردار را بر عهده طرف شکایت قرار داده و نه خانواده وی را؛ بنابراین شخصی که به عنوان شهردار انتخاب می شود می بایست در محل خدمت خود سکونت یابد و این حکم منصرف از الزام بر شمولیت خانواده وی می باشد. با عنایت به موارد مطروحه عبارت « و خانواده وی» مصرح در فراز پایانی ماده 5 آیین نامه شرایط احراز شهردار، مخالف ماده 82 قانون مارالبیان و خارج از حدود اختیارات و تکالیف قانونی طرف شکایت می باشد. " 

 متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

 آیین نامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار

  "………..

 ماده 5- شهردار باید از تاریخ اشتغال به کار تا زمانی که در این سمت انجام وظیفه می نماید در داخل محدوده آن شهر سکونت و اقامت داشته باشد. نحوه احراز سکونت شهردار و خانواده وی توسط وزارت کشور ابلاغ می شود.

     ………..- معاون اول رییس جمهور " 

  در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رییس جمهور) به موجب لایحه شماره 19206/50074-10/2/1402 توضیح داده است که:

 " ماده 5 آیین نامه معترض عنه با این رویکرد که شهردار به عنوان مدیر شهر و مسیول اداره امور شهرداری باید به طور مداوم و موثر در شهر حضور داشته باشد، مقرر داشته است: «شهردار باید از تاریخ اشتغال به کار در سمت شهردار تا زمانی که در این سمت انجام وظیفه می نماید در داخل محدوده شهر سکونت و اقامت داشته باشد نحوه احراز سکونت شهردار و خانواده وی توسط وزارت کشور ابلاغ می شود.» با این  وصف رویکرد در وضع مقرره فوق این بوده که شهر موضوع تصدی شهردار، به تمام معنا، مرکز علایق شهردار باشد و عدم سکونت خانواده وی در محل، موجب کاهش انگیزه و توجه کافی او به مسیولیت خطیرش در رابطه با مدیریت شهر نشود. در ماده 82 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مقرر شده که «شرایط احراز تصدی سمت شهردار طبق آیین نامه ای خواهد بود که بنا به پیشنهاد وزارت کشور، به تصویب هیات دولت خواهد رسید.» در ماده مذکور به «شرایط احراز تصدی سمت شهردار» اشاره شده و نه ویژگی های شخصی شهردار، لذا عبارت مزبور می تواند متضمن این امر باشد که دولت می تواند برای فردی که مقرر است که در سمت شهردار قرار گیرد، هرگونه شرایطی را اعم از اینکه ناظر بر خود وی و یا خانواده وی باشد،  وضع نماید و البته عبارت مورد اشاره تکلیفی برای خانواده شهردار ایجاد نمی نماید، بلکه اساساً مقرر می دارد که شورای شهر در معرفی شخصی که به سمت شهردار تعیین می کند، باید این شرایط را لحاظ کند و در نتیجه فردی که از شرط سکونت  و اقامت خود و خانواده در محدوده یک شهر برخوردار نباشد، اصولاً به عنوان شهردار معرفی و تعیین نمی شود تا اینکه متضمن تکلیف و زحمتی برای اعضای خانواده وی باشد.

 اقدام هیات وزیران در تصویب مصوبه مورد شکایت در چارچوب ماده 82 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران و با رعایت تشریفات مقرر در این ماده صورت گرفته و مغایر قانون یا خارج از حدود اختیارات نبوده و بر همین اساس وزارت کشور نیز طی بخشنامه شماره 56628-25/3/1398 مبادرت به صدور «دستورالعمل نحوه احراز سکونت شهردار موضوع ماده 5 آیین نامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار» نموده و در ماده 4 آن مقرر داشته است: «شهردار و خانواده وی (همسر و فرزندان تحت تکفل وی) می بایست در داخل محدوده شهر سکونت و اقامت نمایند.» بر این اساس اولاً: در تعریف از خانواده در دستورالعمل مربوطه سعی شده تا برخلاف ادعای شاکی دایر بر «شناور بودن تعریف خانواده»، تفسیری حداقلی و در راستای هدف مورد نظر دولت از وضع مقرره معترض عنه ارایه گردد و ثانیاً: در تبصره ماده مذکور استثنایاتی برحکم مقرر در این ماده مقرر شده است که در چنین مواردی افراد خانواده شهردار می توانند با «داشتن گواهی مستند و موجه از سکونت و اقامت در داخل محدوده شهر» مستثنی شوند، استثنایاتی از جمله: «تحصیل به دلیل نبودن امکانات آموزشی در شهر مربوط، اشتغال در دستگاه های اجرایی که امکان ماموریت یا انتقال وجود نداشته باشد، بیماری و آراء دادگاه». همچنان که در تبصره مذکور مقرر شده مصادیق مورد اشاره جنبه تمثیلی دارند و حصری نیستند و لذا موضوع مورد اشاره در دادخواست شاکی مبنی بر امکان تفاوت محل سکونت زوجه و زوج در چارچوب مواد 1114و 1115 قانون مدنی و از جمله در قالب شرط ضمن عقد نکاح و همچنین حتی در فرضی که مبتنی بر رای دادگاه هم نباشد می تواند حسب تشخیص شورای شهر و مراجع صدور حکم شهرداران از موجبات استثناء قلمداد شود، هرچند این نکته را هم نباید از نظر دور داشت که اولاً: استثناء نادر موضوع مواد 1114 و 1115 قانون مدنی موجب زوال حکم مبتنی بر وضعیت غالب یعنی سکونت زوجه در کنار زوج نمی شود و ثانیاً: در ماده 1114 مقرر شده که «زن باید در منزلی که شوهر تعیین می کند سکنی نماید مگر آن که اختیار تعیین منزل به زن داده شده باشد» و در ماده 1115 نیز مقرر شده که «اگر بودن زن با شوهر در یک منزل متضمن خوف ضرر بدنی و یا مالی یا شرافتی برای زن باشد زن می تواند مسکن علی حده اختیار کند و در صورت ثبوت مظنه ضرر مزبور محکمه حکم بازگشت به منزل شوهر نخواهد داد و مادام که زن در بازگشتن به منزل مزبور معذور است نفقه بر عهده شوهر خواهد بود.» لذا مواد مزبور هر چند ناظر به تعیین منزل از سوی زوجه یا اختیار مسکن علی حده توسط وی است اما لزوماً افاده سکونت و اقامت زوجه در شهری متفاوت با مسکن زوج را نمی نماید." 

 هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 24/5/1402 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

اولاً براساس ماده 82 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی : «شرایط احراز تصدی سمت شهردار طبق آیین‌نامه‌ای خواهد بود که بنا به پیشنهاد وزارت کشور به تصویب هیات دولت خواهد رسید» و وضع مقرره مورد شکایت برمبنای صلاحیت مذکور صورت گرفته است. ثانیاً قسمت مورد شکایت از ماده 5 آیین‌نامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار مصوب سال 1397 متضمن الزام همه اعضای خانواده شهردار به سکونت تمام مدت و تحت هر شرایطی در محدوده شهر محل خدمت وی نیست و در عین حال خود فرد نیز در بدو امر و با طرح پیشنهاد تصدی سمت شهردار مخیر است که درخصوص این موضوع تصمیم بگیرد و بر همین اساس قسمت مورد شکایت از ماده 5 آیین‌نامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار موضوع مصوبه شماره 130730/ت54153هـ-1397/10/4 هیات وزیران که براساس آن مقرر شده است شهردار باید از تاریخ اشتغال به کار تا زمانی که در این سمت انجام وظیفه می‌نماید، در داخل محدوده آن شهر سکونت و اقامت داشته باشد، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار نیست و ابطال نشد. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 10/2/1402) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./

                                                            حکمتعلی مظفری

                                                          رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری