شماره دادنامه: 3067-3066
تاریخ دادنامه: 1/11/1398
شماره پرونده: 9703662 و 9703661
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقایان 1- منصور ملک لو 2- الیاس اروانه جونقانی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال 1- مصوبه شماره 1644/80-1397/05/30 هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار 2- بخشنامه شماره 144261/97-1397/07/22 سازمان ثبت اسناد و املاک کشور
گردش کار: شاکیان به موجب دادخواستهای جداگانه ابطال مقرره های مذکور در ستون موضوع شکایت و خواسته را خواستار شده و به خلاصه و به شرح زیر اعلام کرده اند که:
«1- مستنداً به نظریه شماره 241888/97م/36415-28/7/1397 معاون حقوقی رییس جمهور که در پاسخ به استعلام سرپرست وزارت امور اقتصادی و دارایی راجع به لزوم استعلام از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی برای ثبت تغییرات شرکت های تعاونی اعلام شده است:
الف- هر چند در بند (4) ماده (51) قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران صرفاً لزوم اخذ تایید از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی برای تشکیل شرکت تعاونی مورد حکم قرار گرفته است، مع هذا با توجه به ماده (148) قانون شرکت های تعاونی مصوب 1350 حکم صریحی برای لغو ماده (21) قانون شرکت های تعاونی داده نشده است.
ب- در صورتی که صرفاً بند (2) ماده (51) قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران نیز ملاک قرار گیرد، تغییرات بعدی شرکت های تعاونی چنانچه شرایطی که برای تاسیس شرکت لازم بوده ( از جمله طرح پیشنهادی ) را منتفی نماید موجب خواهد شد که شرکت خارج از شرایط قانونی ادامه فعالیت دهد. لذا اخذ مجوز از وزارت تعاون در مورد تغییرات بعدی از جهت اطمینان از رعایت شرایط تاسیس ضروری است.
ج- مطابق مواد 36 و 39 آیین نامه اجرایی قانون فوق، بررسی مدارک تغییر مواد اساسنامه و نیز تشکیل اتاق های تعاون، اساسنامه ها، نام اعضای مجمع نمایندگان، اعضای اتاق ها، هیات مدیره و … تغییرات آنها جهت تطبیق با مقررات و ثبت در روزنامه رسمی جزء وظایف وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی اعلام شده است.
2- وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی، طی نامه شماره 53344/و/م-13/8/1397، لغو بخشنامه معترض عنه را بنا به نظریه معاون حقوقی رییس جمهور درخواست نموده است.
3- مصوبه معترض عنه با مفاد تبصره (3) ماده (3) قانون اصلاح مواد (1) و (6) و (7) قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی موضوع ماده 57 قانون رفع موانع تولید مصوب 1/2/1394 مبنی بر لازم الاجرا بودن مصوبات هیات وزیران مغایر است. با توجه به حکم قانونی فوق و از آنجا که مصوبه مورد شکایت متضمن لغو ضمنی حکم غیر منسوخ مقرر در ماده (21) قانون شرکت های تعاونی مصوب 1350 دایر بر ضرورت بررسی تغییرات تشکل های مزبور از لحاظ انطباق با مقررات قانونی در وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی بوده و خارج از حدود صلاحیت و اختیارات هیات مندرج در تبصره یاد شده اتخاذ گردیده است لذا مصوبه یاد شده از لحاظ قانونی بلا اعتبار و غیر قابل اجرا است.
4- همچنین مطابق مفاد همان تبصره، نماینده دستگاه ذیربط از اعضای هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار است از این رو جلسه مورخ 29/5/1397 که منتج به تصمیم گیری هیات شده، بدون حضور نماینده وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی برگزار شده و تصمیم متخذه نیز خارج از موارد دستور جلسه بوده و حسب تصمیم مورخ 25/5/1397 هیات، مقرر بوده تا نظریه معاونت حقـوقی رییس جمهور در خصوص موضـوع اخـذ و سپس مبادرت به تصمیم گیری شود که متاسفانه چنین چیزی اتفاق نیفتاده است.
5- تصمیم هیـات مقررات زدایـی در بردارنده حـذف نقش حـاکمیتی وزارت تعاون در فـرآیند ثبت تغییرات تعاونی ها بوده و مغایر با مواد 65 و 66 قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران در خصوص اعمال نظارت دولت در اجرای قوانین و مقررات مربوط به بخش تعاونی از جمله مقررات غیر منسوخ قانون شرکت های تعاونی و همچنین حمایت و پشتیبانی از این بخش در چارچوب وظایف و اختیارات مصرح قانونی است.
6- علاوه بر جهات یاد شده، در بند (ج) ماده 124 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران تصریح شده است که وزارت تعاون وظایف حاکمیتی بخش تعاونی و اتاق تعاون مرکزی جمهوری اسلامی ایران و دیگر تشکلهای تعاونی وظایف تصدی گری بخش تعاون را بر عهده خواهند داشت و ممنوعیت وزارت تعاون از هرگونه دخالت در امور اجرایی، مدیریت مجامع و انتخابات اتاق های تعاون نافی وظایف قانونی نظارت نخواهد بود. بنابراین هرگونه مصوبه مغایر با وظایف و اختیارت نظارتی وزارت تعاون از جمله مصوبه هیات مقرات زدایی یا محدود کننده آن فاقد وجاهت قانونی است.
7-تبصره 3 ماده 36 قانون بخش تعـاونی، نحوه تشکیل مجمع عمومی تعـاونی ها را بیان داشته و مـواد (46) و (47) آیین نامه نحوه تشکیل مجامع عمومی تکالیف وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را در نحوه برگزاری مجمع عمومی را تببین نموده است ضمن آن که مطابق ماده 48 همان آیین نامه تصمیماتی همچون: انتخاب هیات مدیره، بازرس یا بازرسان، افزایش یا کاهش سرمایه، تصویب ترازنامه و صورت های مالی و غیره متضمن بررسی کارشناسی وزارت تعاون از جهت مطابقت با موازین قانونی است.
8- ماده 21 قانون شرکت های تعاونی بنا به دلایل زیر دارای اعتبار است:
الف- در قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب 1370 نه تنها مقررات قانون شرکت های تعاونی مصوب 1350 به طور صریح لغو نشده است بلکه مقررات عام مندرج در فصل یازدهم در زمینه نظارت دولت در اجرای قوانین و مقررات مربوطه به بخش تعاونی و مسیولیت های حاکمیتی وزارت مبین مسیولیت اجرای مقررات ناشی از آن قانون از جمله ماده 21 توسط وزارت تعاون است.
ب- بر اساس قانون استفساریه در خصوص تاثیر ماده (173) قانون مالیات های مستقیم بر ماده (111) قانون شرکتهای تعاونی، مجلس شورای اسلامی در پاسخ به استفساریه مذکور به صراحت اعلام نموده است که با توجه به ماده (148) قانون شرکت های تعاونی مصوب 1350، ماده 173 قانون مالیات های مستقیم ناسخ ماده (111) قانون شرکت های تعاونی نمی باشد و این به معنای معتبر بودن و عدم نسخ کلی مقررات قانون شرکت های تعاونی از جمله ماده 21 آن قانون است.
ج- بند (8) ماده (1) قانون اجرای سیاست های کلی اصل (44) قانون اساسی با تعریف شرکت تعاونی، به اعتبار مقررات قانون شرکت های تعاونی و عدم نسخ آن صحه گذارده است.
با عنایت به مراتب فوق ابطال مصوبه و بخشنامه معترض عنه از محضر ریاست دیوان عدالت اداری مورد استدعاست.»
متن مقرره های مورد اعتراض به شرح زیر است:
الف- مصوبه شماره 1644/80-30/5/1397 هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار:
«مصوبه جلسه بیست و دوم مورخ 29/5/1397 در خصوص مجوز وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی برای ثبت تاسیس و تغییرات شرکت های تعاونی با عنایت به بررسی های صورت گرفته در خصوص موضوع مذکور، اعضای هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار به شرح ذیل اتخاذ تصمیم می نمایند:
1- مصوبه شماره 10746/204334/63/م هیات نظارت بر مقررات زدایی مورخ 2/11/1389 در موضوع اخذ مجوز از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی برای ثبت تاسیس لازم الاجراست.
2- در رابطه با ثبت تغییرات شرکت های تعاونی، اتحادیه ها و اتاق های تعاون نیازی به اخذ مجوز از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی نیست.»
ب- بخشنامه شماره 144261/97-22/7/1397 سازمان ثبت اسناد و املاک کشور: «در اجرای تکالیف مقرر در ماده 57 قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و به استناد مصوبه شماره 1644/80-30/5/1397 جلسه بیست و دوم مورخ 29/5/1397 هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار، ادارات ثبت شرکت ها صرفاً در خصوص درخواست ثبت تاسیس شرکت های تعاونی، اتحادیه ها و اتاق های تعاون، ملزم به اخذ مجوز از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی خواهند بود و در رابطه با درخواست ثبت تغییرات ضرورتی به اخذ مجوز از وزارت مذکور نیست. بنابراین لازم است متصدیان با رعایت مراتب نسبت به انجام وظایف قانونی اقدام نمایند. نظارت بر حسن اجرای این بخشنامه بر عهده مدیر کل ثبت شرکت ها و موسسات غیر تجاری و مدیران ثبت اسناد و املاک استانها می باشد.»
در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست دفتر حقوقی وزارت امور اقتصادی و دارایی به موجب لایحه شماره 26000/91-17/2/1398، نامه شماره 15775/80-4/2/1398 معاون امور اقتصادی وزارت متبوع را ارسال کرده است که متن آن به قرار زیر است: «1- در خصوص ادعای مطرح شده در بند 1 دادخواست مبنی بر لزوم اجرای ماده 21 قانون شرکتهای تعاونی مصوب 1350 لازم به توضیح است که به لحاظ قانونی مطابق بند 4 ماده 51 قانون بخش تعاونی مصوب 1370، اخذ مجوز از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تنها به هنگام تشکیل تعاونی ضروری است واین قانون هیچ دلالتی بر لزوم اخذ مجوز به هنگام ثبت تغییرات تعاونی ندارد و آیین نامه تنظیم شده قانون بخش تعاون مصوب سال 1392 خلاف مصوبه قبلی هیات (موضوع مصوبه شماره 10746/204334/63/م-2/11/1389 و احکام قانون است و برخلاف ادعای مطرح شده این موضوع مورد توجه نمایندگان مجلس شورای اسلامی که از اعضای هیات مقررات زدایی هستند بوده و در هنگام تصویب مصوبه معترض عنه بر آن صحه گذاشته شده است. در خصوص جزء (5-1) بند 1 دادخواست مبنی بر استناد شاکی به مکاتبه محرمانه شماره 24188/97/م/36415-28/7/1397 معاون حقوقی رییس جمهور، اولاً: نحوه دسترسی شاکی به مکاتبات محرمانه مشخص نیست. ثانیاً: مطابق نظر اعضای هیات مقررات زدایی در جلسه هیات مقرر شد که نظر معاونت حقوقی رییس جمهور به عنوان نظر مشورتی اخذ شود و نماینده معاونت حقوقی رییس جمهور در جلسه حاضر و با تصمیم اعضا مبنی بر حذف مجوز یاد شده موافق بوده است. ثالثاً: هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار با ترکیب فراقوه ای خود که در قانون ذکر شده است، موظف به پیروی از نظرات معاونت حقوقی رییس جمهور نیست.
2- در خصوص ادعای مطرح شده در بند 2 دادخواست مبنی بر دلایل غیر قانونی بودن تصمیم هیات مقررات زدایی، لازم به توضیح است که موضوع حذف مجوزها و ایجاد فرآیند بازرسی نوبه ای به موجب تبصره 5 ماده 57 قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر مصوب 1394 در صلاحیت این هیات است و این مطلب در ماده 62 قانون برنامه پنجم توسعه که هم اکنون نیز جز مستندات قانونی هیات است مورد تاکید قرار گرفته و بر همین اساس مصوبه مورد بحث هیات مقررات زدایی (موضوع مصوبه شماره 1644/80-30/5/1397) در راستای تکمیل مصوبه قبلی هیات (موضوع مصوبه شماره 10746/204334/63/م-2/11/1389 بوده و تناقضی با آن ندارد. در خصوص جزء (2-2) بند 2 دادخواست ادعای شاکی مبنی بر عدم حضور نماینده وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، لازم به توضیح است، با عنایت به حضور نمایندگان وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در جلسه مورخ 21/3/1397 هیات مقررات زدایی و نیز در جلسه مورخ 9/3/1397 کمیته تخصصی هیات مذکور، نظرات و مـواضع آن وزارت در جلسـات مزبور بـه تفصیل بیان شده و مـورد توجه و بحث اعضـای هیات از جمله نمایندگان منتخب مجلس شورای اسلامی و نمایندگان دستگاه های نظارتی ( و اعضاء متناظر آنها در کمیته تخصصی) قرار گرفت، اما تصمیم نهایی در چارچوب اختیارات قانونی هیات یاد شده متفاوت با نظر وزارت تعاون بود و لذا ادعای شاکی مبنی بر عدم حضور نماینده وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی ادعای واهی است. همچنین در پاسخ به ادعای شاکی مبنی بر عدم تایید مصوبه توسط وزیر امور اقتصادی و دارایی نیز لازم به توضیح است که در مستندات ارایه شده از سوی شاکی در جدول ذیل مصوبه توسط وزیر امور اقتصادی و دارایی در قسمت بالای جدول اسامی اعضای هیات مقررات زدایی قابل رویت است لذا مشخص نیست که شاکی با چه ادله ایی با وجود امضای رییس هیات در متن مصوبه چنین ادعایی را مطرح نموده است. در خصوص جزء (2-3) بند 2 دادخواست ادعای شاکی مبنی بر عدم ارتباط وظایف هیات مقررات زدایی با حوزه نظارتی دستگاه ها و همچنین حذف نقش حاکمیتی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، لازم به توضیح است که حذف تاییدیه ثبت تغییرات تعاونی ها به معنای نفی وظایف نظارتی دستگاه های اجرایی از جمله وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی نیست. بلکه بهتر است به جای ایجاد گلوگاه صدور مجوز، نظارت مستمر بر عملکرد تعاونیها از سوی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی انجام پذیرد و موضوع حذف مجوزها و ایجاد فرآیند بازرسی نوبه ای به موجب تبصره 5 ماده 57 قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر مصوب سال 1394 در صلاحیت این هیات است ( و این موضوع در ماده 62 قانون برنامه پنجم توسعه که هم اکنون نیز جزء مستندات قانونی هیات است مورد تاکید قرار گرفته است.) همچنین تجربه سالهای اخیر نشان داده است که صدور مجوز از سوی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی برای ثبت تغییرات تعاونیها به هیچ عنوان تضمین کننده پیشگیری از تخلف در شرکتهای تعاونی نیست و این موضوع خود دلیل دیگری بر ضرورت نظارت مستمر است. که در این خصوص پیش از این جلسه ای در دبیرخانه هیات یاد شده سازمان مذکور متقاعد شد که دغدغه های نظارتی از طریق یک ساز و کار نظارت مستمر قابل رفع است و نیاز به اخذ مجوز ثبت تغییرات نیست و وظیفه نظارتی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی از طریق چک لیست نظارتی با همکاری اداره ثبت شرکتها قابل انجام است. متعاقباً کلیات این موضوع در جلسه مورخ 1/12/1397 کمیته تخصصی هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار مورد توافق طرفین ذینفع قرار گرفت و هم اکنون وزارت مذکور حسب مکاتبات اخیر در حال تنظیم چک لیست مورد نظر خود برای ارایه به اداره کل ثبت شرکتها و موسسات غیر تجاری است. لذا با عنایت به مراتب فوق مصوبه جلسه مورخ 29/5/1397 هیات مقررات زدایی (ثبت شده به شماره 1644/80-30/5/1397) بر اساس وظایف و اختیارات قانونی هیات مزبور صادر شده است و مقتضی است مفاد آن از سوی دستگاه های ذیربط اجرا شود. در خصوص رفع دغدغه های نظارتی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی نیز ساز وکارهای مشخصی در حال ایجاد است.» علیرغم ارسال نسخه دوم شکایت برای سازمان ثبت اسناد و املاک کشور تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی از سازمان ثبت اسناد و املاک کشور واصل نشده است.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1/11/1398 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
به موجب ماده 21 قانون شرکتهای تعاونی مصوب سال 1350 مقرر شده است: اساسنامه و نام اعضای موسس و هیات مـدیره و بازرس یا بازرسـان و مدیرعـامل و همچنین هرگونـه تغییرات بعـدی در شرکتها و اتحادیه های تعاونی با رعایت تشریفات مقرر در این قانون و تایید نماینده وزارت تعاون و امور روستاها در اداره ثبت مـرکز اصلی شرکت یـا اتحادیه به ثبت می رسد. در مـاده 148 از همان قانون، کلیه قوانین و مقررات مغایر با این قانون ملغی اعلام شده و مقرر گردیده در قوانین بعدی نیز نسخ یا اصلاح مواد و مقررات این قانون باید صریحاً قید شود. نظر به اینکه در قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1370، حکم ماده 21 قانون شرکتهای تعاونی مصوب سال 1350 مبنی بر لزوم تایید وزارت تعاون در تغییرات شرکتهای تعاونی نسخ نشده است، بنابراین حکم مقرر در بند 2 مصوبه شماره 16440/80-30/5/1397 هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار مبنی بر اینکه « در رابطه با ثبت تغییرات شرکتهای تعاونی، اتحادیه ها و اتاقهای تعاون نیازی به اخذ مجوز از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی نیست» هم مغایر مقررات فوق الذکر است و هم اینکه اساساً تصویب چنین مصوبه ای از شیون هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار خارج است زیرا مطابق تبصره 3 ماده 3 قانون اصلاح مواد 7-6-1 قانون اجرای سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی موضوع ماده 57 قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب سال 1393، هیات مذکور می بایست شرایط و مراحل صدور مجوزهای کسب و کار در مقررات، بخشنامه ها و آیین نامه ها و مانند اینها را تسهیل و تسریع نماید و در جایی که خود قانونگذار تعیین تکلیف کرده، هیات مذکور صلاحیت وضع مقرره ندارد. با توجه به مراتب بند 2 مصوبه مورد اعتراض از هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار و نیز بخشنامه شماره 144261/97-22/7/1397 رییس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به علت مغایرت با قانون و خارج بودن از حدود اختیارات به شرح استدلال پیش گفته مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.
محمدکاظم بهرامی-رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
