بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 1056
تاریخ دادنامه: 5؍6؍1398
شماره پرونده: 97؍2813
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: شرکت کاردانه با وکالت خانم صدیقه فهیمی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال دستور اداری شماره 8538؍94؍5020-1394/10/12 معاون فنی و درآمد سازمان تامین اجتماعی
گردش کار: خانم صدیقه فهیمی به وکالت از شرکت کاردانه به موجب دادخواستی ابطال دستور اداری شماره 8538؍94؍5020- 12؍10؍1394 معاون فنی و درآمد سازمان تامین اجتماعی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است:
«احتراماً این جانب صدیقه فهیمی به وکالت از شرکت کاردانه اظهار می نمایم هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تصمیم مورخ 10؍6؍1394 (دادنامه های شماره های 724 الی 726 و 779) دستور اداری شماره 52488؍90؍5020 -24؍11؍1390 معاونت فنی و درآمد سازمان تامین اجتماعی را ابطال نمود. در تصمیم ابطال شده مقرر شده بود: «کارگاه های دارای پروانه بهره برداری و یا جواز تاسیس از وزارت صنعت، معدن و تجارت در زمره کارخانه بوده و از شمول معافیت خارج می باشد» معاونت بلافاصله پس از تصمیم یاد شده، دستور دیگری در تاریخ 12؍10؍1394 به شماره 8538؍94؍5020 اظهار نمود و در 5 بند به خصوص بند پنجم دوبار به تقسیم کارخانه و کارگاه پرداخته است. در حالی که تبصره یک آیین دادرسی قانون معافیت از پرداخت سهم بیمه کار فرمایانی که حداکثر 5 نفر کارگر دارند (مصوب 1361) فهرست فعالیتهای مشمول معافیت را مشخص نموده که موکل طبق این فهرست مشمول معافیت می شود. لازم به ذکر است سازمان دوباره در تصمیم جدید خود بار دیگر به تفسیر قوانین موضوعه پرداخته در حالی که به موجب بند 5 قانون معافیت تعیین نوع کارگاه های تولیدی، صنعتی و … حقی بر عهده هیات وزیران قرار داده شده (در سازمان تامین اجتماعی) و هیات وزیران نیز در تصویب نامه های شماره 16002 مورخ 12؍3؍1362 و 106254؍ت23هـ – 12؍2؍1392 فهرست فعالیتهای تولیدی مشمول معافیت را احصا کرده است. لازم به یادآوری است تقسیم کلیه قوانین عادی بر عهده قوه مقننه بوده و سازمان تامین اجتماعی اختیاری جهت تفسیر قوانین ندارد درحالی که در تصمیم موضوع دعوا به تفسیر و تعیین مصادیق کارخانه پرداخته و حتی در بند 5 خود با ذکر عبارت (و …) در تعیین مصادیق و معیارهای کارخانه دست خود را جهت تعیین مصادیق بازگذاشته است. در واقع سازمان مزبور تصمیم مشابه تصمیم قبلی و در راستای استنکاف از تصمیم به حق دیوان اقدام نموده است. با عنایت به اینکه تفسیر کلیه قوانین عادی بر عهده قوه مقننه بوده و سازمان تامین اجتماعی نباید دخالتی در تفسیر و تعیین مصادیق و معیارها داشته باشد و در قانون مبدا و الحاقیه های بعدی نیز چنین اختیاری برای وی در نظر گرفته نشده است وفق شق آخر بند ت ماده 8 قانون دیوان عدالت اداری درخواست ابطال تصمیم را دارم.»
متن مقرره مورد اعتراض به قرار زیر است:
ادارات کل استان
با سلام
نظر به اینکه طبق تبصره 3 ماده واحده قانون معافیت از پرداخت حق بیمه سهم کارفرما تا میزان 5 نفر کارگر مصوب 6؍12؍1361 مجلس شورای اسلامی و اصلاحات بعدی آن کارخانجات، معادن، پیمانکاران و شرکتهای خارجی از شمول این قانون مستثنی می باشند. از طرفی به استناد دادنامه شماره 724 الی 726 و 779-10؍6؍1392 هیات عمومی دیوان عدالت اداری موضوع نامه شماره 52488؍90؍5020-24؍11؍1390 اداره کل درآمد حق بیمه مورد ایراد واقع و ابطال گردیده است. لذا جهت اجرای دقیق مفاد دادنامه یاد شده و ایجاد وحدت رویه در اعمال معافیت حق بیمه سهم کارفرمایی جهت کارگاه های تولیدی، فنی و صنعتی و جلوگیری از ایجاد هرگونه بار مالی خارج از قوانین و مقررات به دولت و چگونگی شناسایی کارخانجات موضوع تبصره 3 ماده واحده قانون یاد شده توجه واحدهای اجرایی تابعه را به نکات ذیل جلب می نماید.
1- کارخانجات واحدهایی هستند که در چارچوب مقررات و با توجه به مجوزهای صادره از سوی مراجع ذیصلاح رسمی ایجاد و دارای جواز تاسیس و پروانه بهره برداری بوده و در آن نوع محصول، میزان و ظرفیت تولید مشخص شده است.
2- ایجاد کارخانه با توجه به جواز تاسیس منوط به طراحی کارگاه و محصول می باشد. ضمن آن که محصولات تولیدی دارای یک سری ویژگیهای عمومی و فنی مشابه می باشند که با ظرفیت اسمی تعریف شده در پروانه تاسیس به میزان انبوه تولید واقعی می گردند و فرآیند ورودی مواد تا خروجی سیستم به عنوان محصول تولیدی به چهار روش ذیل صورت می پذیرد:
یک نوع ماشین- یک نوع محصول
چند نوع ماشین- یک نوع محصول
یک نوع ماشین- چند نوع محصول
چند نوع ماشین- چند نوع محصول
3- طراحی جریان مواد از ویژگیهای حاکم بر تولیدات کارخانه می باشد که طی آن مواد وارد سیستم تولید شده و پس از طی فرایند و حرکت در سطح و اعمال تغییرات تبدیل به محصول تولیدی آن کارخانه می گردد.
4- با توجه به اینکه فعالیت کارخانه منجر به تولید و خروجی سیستم به عنوان محصول می گردد، لذا این محصول یا به صورت مستقیم قابل استفاده توسط مصرف کنده بوده و یا جزء مواد اصلی جهت تولید و تبدیل یا تکمیل سایر محصولات نهایی توسط کارخانجات و یا صنایع دیگر می باشد.
5- صرف نظر از جواز تاسیس یا پروانه بهره برداری و یا اینکه کارگاه در شهرک صنعتی و یا نواحی صنعتی واقع شده است یا خیر (موضوع دادنامه یادشده)، شعب می بایست با در نظر گرفتن نوع فعالیت، تعداد پرسنل، فرایند تولید، محل استقرار، مجوزهای صادره و …. در صورت احراز کارخانه بودن محل، از اعمال معافیت حق بیمه سهم کارفرمایی تا میزان 5 نفر کارگر خودداری نمایند.»
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل دفتر حقوقی و دعاوی سازمان تامین اجتماعی به موجب لایحه شماره 1385؍98؍7100- 12؍3؍1398 توضیح داده است که:
«مبانی قانونی بخشنامه صادره و جهات رد دادخواست و دعوی
1- ایرادات وارده بر دادخواست به خصوص عدم رعایت موارد مذکور در مواد 18 و 80 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری
2- مواد 36، 39، 30 و 40 قانون تامین اجتماعی مبنی بر صلاحیت عام این سازمان در وصول حق بیمه و شناسایی کارفرما و دادنامه های شماره 90-10؍3؍1389 و 600-2؍4؍1393 هیات عمومی دیوان عدالت اداری و دادنامه شماره 720 هیات عمومی دیوان عالی کشور که احراز شرایط لازم بیمه پردازی و انطباق قانون با مصادیق آن و سایر موارد مذکور در قانون تامین اجتماعی را از صلاحیت های سازمان شناخته است.
3- آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری به خصوص دادنامه شماره 67-2؍3؍1378
4- سایر موارد به شرح ذیل
ب- مشروح ایرادات وارد بر دادخواست مطروحه
1- فقد رعایت اصول اولیه در طرح دعوی توسط وکیل شاکی دعوای خود را علیه معاونت فنی و درآمد این سازمان مطرح نموده است غافل از اینکه در حال حاضر این سازمان فاقد معاونت فنی و درآمد می باشد، ضمن اینکه به هر حال معاونت بیمه ای این سازمان که بخشنامه مبحوث عنه در حوزه آن اصدار یافته است، بخشی از تشکیلات اداری سازمان تامین اجتماعی محسوب شده و فاقد شخصیت حقوقی مستقلی است که بر مبنای آن اقدام به طرح دعوی علیه آن شود، بلکه بخشی از شخصیت حقوقی سازمان می باشد، لذا دعوا به کیفیت مطروحه غیر قابل استماع است.
2- عدم ضم دلیل سمت، به رغم اینکه به موجب نص صریح ماده 18 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری باید دلیل سمت خود (وکالتنامه ممضی به امضاء از سوی مدیر عامل شرکت) همچنین روزنامه متضمن آخرین تغییرات شرکت موکل را ضمیمه نماید، هیچ یک از مدارک مذکور را ضمیمه نکرده است.
3- مغایرت دادخواست مطروحه با نص صریح ماده 80 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری که تصریح به حکم شرعی یا مواد قانونی که ادعای مغایرت مصوبه با آن شده همچنین دلایل و جهات اعتراض از حیث مغایرت مصوبه با شرع یا قانون اساسی یا سایر قوانین یا خروج از اختیارات مرجع تصویب کننده را ضروری دانسته است در حالی که شاکی مشخص نکرده است که دستور اداری این سازمان با کدام یک از قوانین و مقررات حاکم مغایرت دارد ضمن اینکه دستور اداری این سازمان کاملاً منطبق با اختیارات و صلاحیت های وی اصدار یافته است.
4- موردی بودن شکایت: با توجه به اینکه شاکی مدعی است که توسط سازمان مشمول قانون معافیت شناخته نشده است بنابراین موضوع شکایت وی موردی است از این رو رسیدگی به آن در صلاحیت هیات عمومی نمی شود. در حقیقت شاکی ابتدا شکایت خود را در شعبه مطرح کرده است لیکن چون پاسخی که مطلوب نظر وی باشد دریافت ننموده اقدام به درخواست ابطال دستور اداری مربوط را نموده است.
ج- شرح تفصیلی دلایل ماهوی رد دعوی
1- صدور بخشنامه و دستور اداری از اختیارات کلیه تشکیلات اداری است. بخشنامه به مفهوم عام تصمیمات قانونی مقامات اداری است که در راستای حاکمیت اصل سلسله مراتب اداری خطاب به اداره و ماموران اداری صادر و ناظر بر اجرای قوانین و مصوبات دولتی است. در نظام حقوقی ما به معمول قوانین و آیین نامه ها و ترتیب اجرای آنها به وسیله بخشنامه به ادارات ابلاغ می شود، مطابق با مفهوم مذکور این قسم از ضوابط حاوی تعلیمات و ارشادات اداری و داخلی محسوب شده و در جهت انجام وظایف و اموری است که قانون بر عهده سازمان گذارده است. دستور اداری مبحوث عنه نیز بر همین مبنا اصدار یافته است و حاوی جزییاتی است که واحدهای تحت امر در اجرای قانون مربوط به معافیت کارگاه های زیر پنج نفر کارگر از پرداخت حق بیمه سهم کارفرما باید مد نظر قرار دهند و فقط تبیین قانون و شیوه اجرای آن بوده متضمن قواعد آمره ای که دامنه اجرایی قانون را تضییق یا توسعه دهد نمی باشد که ابطال گردد. حقیقت امر این است که شکایت شاکی از قانون و به این سبب است که از دایره شمول آن خارج شناخته شده است.
2- این حکم صریح قانون است که دایره شمول قانون را محدود به برخی از انواع کارگاه های تولیدی، صنعتی و فنی دانسته که حداکثر پنج نفر کارگر داشته و از کارخانجات نبوده یا در عداد معادن و پیمانکاران قرار نداشته باشند (تبصره های یک و سه) بر این مبنا دستور اداری سازمان فقط در مقام بیان حکم مقنن بوده است. به سخن دیگر موضوع دستور اداری که شاکی درخواست ابطال آن را مطرح کرده است، تبیین تبصره 3 قانون ماده واحده در خصوص مواردی است که از شمول قانون مستثنی شده اند؛ یعنی کارخانجات، معادن، پیمانکاران و شرکت های خارجی می باشد.
3- فقط تعیین نوع کارگاه های مشمول با هیات وزیران است. صرف نظر از آن، بر خلاف ادعای شاکی، با توجه به اینکه تبصره 5 ماده واحده قانون تعیین نوع کارگاه های صنعتی، تولیدی و فنی که مشمول قانون می شوند را بر عهده هیات وزیران قرار داده (هر چند به موجب بند ب از ماده 2 قانون اصلاح قانون تامین اجتماعی مصوب 25؍1؍1387 ملغی همچنین در ضمن دادنامه شماره 418-18؍6؍1386 هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز پیش از این ماده 1 آن ابطال گردیده)، این سازمان اقدامی در جهت تعیین نوع کارگاه ها مذکور و اعمال اختیار اعطایی به هیات وزیران راسا، نکرده است. ضمن اینکه به هر حال این موضوع نافی صلاحیت قانونی این سازمان در بررسی مدارک کارفرمایانی که خود را در زمره مشمولان قانون می دانند یا تشخیص مصادیق یا انطباق آن با قانون نمی شود. مضاف بر آنکه در مورد فهرست مذکور نیز تبصره 1 ماده 1 آیین نامه اجرایی آن مقرر داشته که شناسایی و تعیین سایر فعالیت هایی علاوه بر فهرست منتشره توسط هیات وزیران توسط وزرای کار و امور اجتماعی و رییس سازمان بهزیستی (بهزیستی و تامین اجتماعی) تهیه می شود که تلویحا شناسایی صلاحیت این سازمان در مورد تعیین نوع کارگاه های صنعتی، تولیدی و فنی نیز می باشد.
4- تامین هزینه اجرای قانون از بودجه عمومی تکلیف این سازمان در احراز موارد استثناء از شمول قانون و مصادیق آن می افزاید. با استنباط از مفاد قانون،ضمن اینکه هدف تشویق کارگاه های صنعتی، تولیدی و فنی بوده نه کارخانجات، پیمانکاران یا معادن….. (موارد مستثنی شده از قانون در تبصره 3 ماده واحده قانون) یا کارگاه هایی که فعالیت غیر تولیدی، صنعتی و فنی دارند، مقرر شده هزینه اجرای این قانون یعنی حق بیمه متعلقه از محل بودجه عمومی تامین شود که تکلیف این سازمان را در شناسایی مشمولان بیشتر می نماید. لازم به ذکر است که بر طبق قانون نظام صنفی به خصوص مواد 2 و 12 آن که ضمن تعریف واحد صنفی که فعالیت های صنفی را اعم از تولید، تبدیل، خرید و فروش یا توزیع و خدمات فنی تعریف و افراد صنفی را موظف می نماید که قبل از تاسیس هر نوع واحد صنفی یا اشتغال به هر فعالیتی اقدام به کسب مجوز نمایند، بنابراین از نظر قانونی مجوز تاسیس و فعالیت اهمیت تعیین کننده ای دارد. مضاف بر آن که جهت شناسایی مصادیق قانون که مقرر است از بودجه عمومی هزینه شود و موارد استثنا از آن اقدام غیر قانونی تلقی نمی شود.
5- به هر حال وصول حق بیمه و به تبع آن شناسایی کارفرمای متعهد از تکالیف قانونی و ماموریت اصلی این سازمان همراه با صلاحیت اعمال قدرت عمومی ( صدور اجراییه و اجرای آن) است. با توجه به اینکه مطابق با مواد 39، 36، 30 و 40 قانون تامین اجتماعی کارفرما مسیول کسر حق بیمه سهم کارگر و پرداخت سهم خود و کارگر در ظرف مهلت مقرر در قانون به این سازمان است و در صورت خودداری از انجام این تکلیف مکلف به وصول حق بیمه از کارفرما (با صدور اجراییه وفق ماده 50 قانون بدون لزوم مراجعه به مراجع قضایی) و ارایه خدمات به بیمه شده حتی با وجود عدم پرداخت حق بیمه می باشد، بنابراین به طور کلی قانون تامین اجتماعی صلاحیت عامی برای این سازمان شناخته و وی را مکلف ساخته که در اجرای قانون تامین اجتماعی نسبت به شناسایی کارفرما و وصول حق بیمه از وی اقدام نماید، در کنار این صلاحیت عام، قانون معافیت کارفرما از پرداخت حق بیمه سهم خود در کارگاه هایی که حداکثر پنج کارگر دارد، پرداخت حق بیمه موضوع قانون را از وظایف دولت شناخته که باید در قوانین بودجه سنواتی پیش بینی نماید ولی صلاحیت عام سازمان را در شناسایی کارفرما و مشمولان پرداخت یا معافیت از پرداخت ننموده است و این وظیفه سازمان همچنان به قوت خود باقی است.
6- رویه هیات عمومی نیز حاکی از تایید اقدامات این سازمان در مورد موضوع است. دادنامه شماره 67 مورخ 2؍3؍78 هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص دادخواست ابطال بخشنامه شماره 140 این سازمان مبنی بر اینکه قانون ماده واحده کلیه کارگاه های تولیدی، صعنتی و فنی را مشمول معافیت نموده و بخشنامه مذکور برخلاف این موضوع اصدار یافته، با استناد به اینکه بخشنامه یاد شده متضمن وضع قاعده آمره خاصی نیست، حکم به رد دادخواست صادر کرده است، 67-8؍8؍1368 هیات وزیران بخشنامه این سازمان در خصوص موضوع را تایید نموده است همچنین مفاد دادنامه شماره 720 هیات عمومی دیوان عالی کشور و دادنامه شماره 90 و 600 هیات عمومی دیوان عدالت اداری در مورد صلاحیت ها و اختیارات این سازمان در وصول حق بیمه به وضوح موید این مهم است که به هر حال این سازمان، تکلیف به شناسایی کارفرمایان، کارگران و سایر مشمولان قانون تامین اجتماعی، احراز شرایط قانونی مقرر برای برخورداری از مزایای موضوع قانون و غیره را دارد و قانونی مانند قانون معافیت بر میزان تکالیف این سازمان می افزاید نه از آن کاسته شده و ملزم است هر شخصی که مدعی شمول قانون نسبت به خود است را بپذیرد.
7- با توجه به اینکه آگهی آخرین تغییرات شرکت منتشره در روزنامه رسمی مورخ 7؍4؍1391 حاکی از این است که شـرکت کاردانه (شاکی) شرکت سهامی خـاص می باشد و نظر بـه اینکه صـدر مـاده واحـده قانون به صراحت کارگاه های تولیدی، صنعتی و فنی را مشمول معافیت دانسته است، مضاف بر آنکه تبصره سوم آن نیز پیمانکاران را از شمول قانون مستثنی نموده است، لذا از آنجا که شرکت ها حتی اگر فعالیت صنعتی، تولیدی و فنی داشته باشند نیز، در قالب پیمان مبادرت به این کار می نمایند، بنابراین شرکت شاکی پیمانکار محسوب شده و لذا حتی با فرض ابطال بخشنامه مبحوث عنه اساساً در زمره مشمول قانون قرار نمی گیرد.
8- افزون بر آن، مطابق نص صریح قانون کارگاه های صنعتی، تولیدی و فنی که نوع آنها را هیات وزیران تعیین می کند مشمول این قانون می شود که مطابق با موضوع شرکت؛ مندرج در ماده 3 اساسنامه آن که بسیار وسیع و گسترده بوده و از فعالیت های مربوط به تولید، خرید و فروش کلیه ادوات کشاورزی و قطعات صنعتی تا واردات و صادرات انواع ماشین آلات و ابزار آلات و ادوات و دستگاه ها و مواد اولیه و هر گونه کالای تجاری مجاز از داخل و خارج و همچنین انجام هر گونه عملیاتی که در رابطه با شرکت مستقیم یا غیر مستقیم باشد را در بر می گیرد، به طور قطع شرکت شاکی نمی تواند در زمره کارگاه های موضوع قانون محسوب شود.
9- شاکی سازمان را از تفسیر قانون منع، ولی خود برخلاف آن عمل کرده است. در خاتمه باید اشاره شود که شاکی مدعی شده است که تفسیر قانون از صلاحیت های مجلس شورای اسلامی و نه این سازمان است در حالی که این خود وی است که دست به تفسیر قانون زده و شرکت را در زمره مشمولان آن شناخته است.
با توجه به شرح معنونه و دلایل مطروحه؛ ایرادات متعددی بر دادخواست وارد و دلایل عدیده ای به شرح فوق بر ردد دعوی و انطباق دستور اداری این سازمان با قوانین و مقررات حاکم وجود دارد لذا با استناد به تمامی موارد مذکور رد دادخواست و دعوی مورد استدعا است.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 5؍6؍1398 با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
بر اساس تبصره 5 ماده واحده قانون معافیت از پرداخت سهم بیمه کارفرمایان که حداکثر 5 نفر کارگر دارند مصوب سال 1361 تعیین نوع کارگاه های تولیدی، صنعتی و فنی بر عهده هیات وزیران محول شده و آن هیات نیز در تصویب نامه های شماره 16002-12؍3؍1362 و 106254؍ت23هـ-12؍2؍1369 فهرست فعالیتهای تولیدی، صنعتی و فنی مشمول معافیت حق بیمه سهم کارفرما را احصاء کرده است، لیکن سازمان تامین اجتماعی در بندهای 1 الی 5 بخشنامه مورد شکایت شاخص ها و معیارهایی را برای تعیین مفهوم کـارخانه مقرر کـرده است و ایـن امـر از حدود اختیارات آن سازمان خارج می باشد، بنابراین به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 بندهای 1 الی 5 بخشنامـه شمـاره 8538؍94؍5020-12؍10؍1394 معـاون فنی و درآمـد سازمـان تامین اجتماعـی ابطال می شود.
مرتضی علی اشراقی-معاون قضایی دیوان عدالت اداری
