شماره دادنامه: 930
تاریخ دادنامه: 15؍5؍1398
شماره پرونده: 96؍1560
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: دیوان محاسبات کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 197480؍55-1395/10/22 مدیرکل خزانه معاونت نظارت مالی و خزانه داری کل کشور (وزارت امور اقتصادی و دارایی)
گردش کار: دیوان محاسبات کشور به موجب شکایت نامه شماره 1860؍20000-10؍11؍1396 اعلام کرده است که:
«حجت الاسلام و المسلمین جناب آقای بهرامی
رییس محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً در خصوص بخشنامه شماره 197480؍55-22؍10؍1395 مدیرکل خزانه معاونت نظارت مالی و خزانه داری کل کشور در خصوص افتتاح حساب غیر دولتی به استحضار می رساند:
1- مطابق بند (الف) ماده 20 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه … مصوب 1395 کلیه دستگاه های موضوع بند (الف) مـاده 12 قانـون پولی و بانکی کشور مصوب 18؍4؍1351 کـه تاکنون حسابهایشان را نزد بـانک مـرکزی متمرکز ننموده اند، موظفند حداکثر ظرف مدت سه ماه پس از ابلاغ این قانون کلیه حسابهای بانکی خود را بر اساس دستورالعملی که به پیشنهاد مشترک وزارت امور اقتصادی و دارایی، سازمان برنامه بودجه کشور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به تصویب شورای پول و اعتبار می رسد، نزد آن بانک متمرکز نمایند. تمامی بانکها و موسسات اعتباری غیربانکی و وزارت امور اقتصادی و دارایی نیز موظف به همکاری با بانک مرکزی در اجرای این ماده می باشند.
2- به موج بند ب ماده 17 قانون برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1395 به منظور افزایش سرعت و کارایی گردش حسابهای درآمدی و هزینه ای دولت، شفاف سازی و ایجاد امکان نظارت بر خط، بر کلیه حسابهای دستگاه های اجرایی و کاهش اثرات منفی عملیات مالی دولت بر نظام بانکی، کلیه حسابهای بانکی اعم از ریالی و ارزی برای وزارتخانه ها، موسسات، شرکتها، سازمانها، دانشگاههای دولتی و اعتبارات دولتـی نهادهـای عمومی غیـر دولتی، صـرفاً از طریق خـزانه داری کل کشور و نـزد بانک مرکزی افتتاح می شود. دستگاه های یاد شده موظفند کلیه دریافتها و پرداختهای خود را فقط از طریق حسابهای افتتاح شده نزد بانک مرکزی انجام دهند.
بنا به احکام قانونی فوق الذکر بخشنامه شماره 197480؍55-22؍10؍1395 مدیرکل خزانه معاونت نظارت مالی و خزانه داری کل کشور مبنی بر استفاده از فرایندهایی همچون پرداخت تنخواه گردان توسط ذیحساب به صورت مستقیم یا استفاده از کارت اعتباری یا افتتاح حساب غیر دولتی جهت انجام تکالیف حاکمیتی بر خلاف صریح قوانین فوق الذکر و مواد 27، 31، 36 و 71 قانون محاسبات عمومی بوده و موجب فراهم نمودن تصرف در وجوه و اموال عمومی می باشد. بنا به مراتب پیش گفته و مستند به مواد 12، 13 و 86 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 درخواست ابطال بخشنامه صدرالذکر از زمان تصویب مورد استدعاست.»
متن بخشنامه مورد اعتراض به شرح زیر است:
«اداره کل امور اقتصادی و دارایی استان …. خزانه معین
ذیحسابی و اداره کل امور مالی
اداره کل امور مالی
ذیحسابی
امور مالی
سلام علیکم
در راستای اجرای مفاد بخشنامه های شماره 175883؍55-17؍9؍1394 اداره کل خزانه و 138264؍56-11؍7؍1390 وزیر امور اقتصادی و دارایی موضوع شرایط افتتاح ونگهداری حساب تنخواه گردان پرداخت عاملین ذیحساب و عدم افتتاح حساب برای کارپردازان و افسران عامل، به اطلاع می رساند، جهت کنترل و نظارت بر فعالیت های مالی کارپردازان و سهولت در انجام عملیات مـالی دستگاه هـای اجرایی، روسای دستگاه هـای اجرایی می توانند با استفاده از فرایندهایی چون پرداخت مستقیم توسط ذیحساب یا استفاده از کارت اعتباری و یا افتتاح حساب غیردولتی مشترک با تشخیص مقامات ذی صلاح دستگاه اجرایی مربوطه و مسیولیت تضامنی، نسبت به انجام تکایف حاکمیتی اقدام نمایند.- مدیرکل خزانه»
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت امور اقتصادی و دارایی به موجب لایحه شماره 85399؍91-30؍4؍1397 نامه شماره 51048؍55-20؍3؍1397 معاونت نظارت مالی و خزانه داری کل کشور را ارسال کرده است که متن آن به قرار زیر است:
«جناب آقای دکتر جلیلی
معاون محترم امور حقوقی و مجلس
با سلام
احتراماً بازگشت به نامه شماره 41160؍91-5؍3؍1397 در خصوص «دادخواست دیوان محاسبات کشور به هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر درخواست ابطال بخشنامه شماره 197480؍55-22؍10؍1395 اداره کل خزانه» به استحضار می رساند:
بر اساس مفاد ماده 76 قانون محاسبات عمومی کشور، اهلیت هرگونه افتتاح حساب دولتی نزد خزانه داری کل کشور به عهده ذیحساب بوده و اداره کل خزانه نیز با توجه به درخواست ذیحساب دستگاه اجرایی اقدام به افتتاح حساب دولتی می نماید. همچنین مطابق ماده 27 قانون یاد شده، « تنخواه گردان پرداخت عبارت است از وجهی که از محل تنخواه گردان حسابداری از طرف ذیحساب با تایید وزیر یا رییس موسسه و یا مقامات مجاز از طرف آنها برای انجام برخی از هزینه ها در اختیار واحدها و یا مامورینی که به موجب این قانون و آیین نامه های اجرایی آن مجاز به دریافت تنخواه گردان هستند قرار می گیرد تا به تدریج که هزینه های مربوط انجام می شود اسناد هزینه تحویل و مجدداً وجه دریافت دارند». همچنین مطابق مفاد ماده 35 قانون فوق « کارپرداز ماموری است که از بین مستخدمین رسمی واجد صلاحیت دستگاه ذیربط به این سمت منصوب می شود و نسبت به خرید و تدارک کالاها و خدمات مورد نیاز طبق دستور مقامات مجاز با رعایت مقررات اقدام می نماید.» از طرفی در ماده 11 قانون برگزاری مناقصات مصوب 1383 مسیولیت کارپرداز بدین صورت تعریف شده است، « در معاملات کوچک، کارپرداز یا مامور خرید باید با توجه به کم و کیف موضوع معامله (کالا، خدمت یا حقوق) درباره بهای آن تحقیق نماید و با رعایت صرفه و صلاح و اخذ فاکتور مشخص و به تشخیص و مسیولیت خود، معامله را با تامین کیفیت به کمترین بهای ممکن انجام دهد.»
مضاف بر این مطابق مفاد ماده 54 قانون محاسبات عمومی کشور و آیین نامه مربوطه آن (نحوه واگذاری و میزان مـوارد استفـاده از انـواع تنخواه گردانها) و بـر اساس بخشنامه شمـاره 138264؍56-11؍7؍1390 وزیر (وقت) امور اقتصادی و دارایی، کارپردازان یا ماموران خرید می توانند تا سقف نصاب معاملات جزیی نسبت به دریافت و پرداخت اسناد هزینه خود به تشخیص و مسیولیت خود با تایید بالاترین مقام دستگاه اجرایی اقدام نمایند. با این توصیف کارپردازان و افسران عامل دستگاه های اجرایی می توانند تا سقف نصاب معاملات کوچک (جزیی) طبق مصوبـه شمـاره 18039؍ت55344هـ-22؍2؍1397 هیات وزیـران بـر اساس مستنـدات نسبت بـه دریافت وجـوه نقدی تا سقف 000؍000؍250 ریال در سال 1397 و پرداخت اسناد هزینه از قبیل قبوض آب، برق، گاز و هزینه های ضروری به تشخیص و مسیولیت خود با تایید مقام همتراز خود (رییس اداره تدارکات) و یا سایر مقامات اجرایی اقدام نمایند. بنابراین در بخشنامه شماره 197480؍55-22؍10؍1395 به منظور کنترل و نظارت بر فعالیتهای مالی کارپردازان پیشنهاد گردید، روسای دستگاه های اجرایی با استفاده از مکانیزم های کنترلی از جمله حساب مشترک، پرداخت مستقیم توسط ذیحساب یا کارت اعتباری و همچنین افتتاح حساب غیر دولتی، با تشخیص مقامات دستگاه مربوطه نسبت به کنترل وجوه کارسازی شده اقدام نموده و ضرورتی برای افتتاح حساب با مجوز خزانه برای انجام تکالیف خود ندارند. شایان ذکر است عاملین ذیحسابی دستگاه های اجرایی که مطابق ماده 36 قانون اخیرالذکر برای انجام قسمتی از وظایف و مسیولیتهای ذیحساب موضوع ماده 31 قانون مذکور منصوب می گردند، از لحاظ وظایف و مسیولیت قانونی با کارپردازان و یا افسران عامل کاملاً متفاوت می باشند.
نهایتاً اینکه با توجه به مفاد ماده 94 قانون محاسبات عمومی کشور که اشعار می دارد: «وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلف است با رعایت قوانین و مقررات نسبت به ایجاد وحدت رویه در مورد اعمال نظارت قبل از خرج اقدام نماید» و بر اساس مفاد دستورالعمل بند ب ماده 17 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه جمهوری اسلامی ایران و بند (الف) ماده 20 قانون احکام دایمی برنامه های توسه کشور مبنی بر انتقال حسابهای بانکی دستگاه های اجرایی به بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و همچنین در راستای اجرای طرح حساب واحد خزانه (TSA) و کاهش حسابهای مازاد و غیر ضروری، تمامی دستگاه های اجرایی ملزم اند مطابق بخشنامه شماره 106954؍55-10؍6؍1394 حسابهای بانکی خود را تعدیل نمایند، همچنین در خصوص حسابهای تنخواه گردان پرداخت عاملین ذیحسابی نیز ذیحسابان مکلف اند مطابق بخشنامه شماره 175883؍55-17؍9؍1394 نسبت به مدیریت این نوع حسابها اقدام نموده و در جهت کاهش حسابهای خود تمهیدات لازم را اتخاذ نمایند. ضمن اینکه بخشنامه اخیرالذکر طی نامه شماره 83؍50000-13؍4؍1395 توسط معاون (وقت) فنی و حسابرسی امور اقتصادی و زیربنایی دیوان محاسبات کشور مورد تایید واقع گردیده است. علی ایحال این معاونت آماده همکاری و ارایه مستندات لازم برای پیشبرد اهداف تعیین شده در مفاد مواد قانونی و بخشنامه های اشاره شده و همچنین در ارتباط با افزایش شفافیت و انضباط مالی می باشد.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 15؍5؍1398 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
براساس بند «ب» ماده 17 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مقرر شده: «به منظور افزایش سرعت و کارایی گردش حسابهای درآمدی و هزینه ای دولت، شفاف سازی و ایجاد امکان نظارت برخط، بر کلّیه حسابهای دستگاه های اجرایی و کاهش اثرات منفی عملیات مالی دولت بر نظام بانکی، کلّیه حسابهای بانکی اعم از ریالی و ارزی برای وزارتخانه ها، موسسات، شرکتها، سازمان ها، دانشگاه های دولتی و اعتبارات دولتی نهادهای عمومی غیردولتی، صرفاً از طریق خزانه داری کل کشور و نزد بانک مرکزی افتتاح می شود. دستگاه های یادشده موظّفند کلّیه دریافت ها و پرداخت های خود را فقط از طریق حسابهای افتتاح شده نزد بانک مرکزی انجام دهند.» همچنین به موجب بند «الف» ماده 20 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور مقرر شده است: «کلّیه دستگاههای موضوع بند(الف) ماده (۱۲) قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال ۱۸؍۴؍۱۳۵۱ که تاکنون حسابهایشانرا نزد بانک مرکزی متمرکز ننموده اند، موظّفند حداکثر ظرف مدت سه ماه پس از ابلاغ این قانون کلّیه حسابهای بانکی خود را براساس دستورالعملی که به پیشنهاد مشترک وزارت امور اقتصادی و دارایی، سازمان برنامه و بودجه کشور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به تصویب شورای پول و اعتبار می رسد، نزد آن بانک متمرکز نمایند.» در همین راستا، «دستورالعمل بند (ب) ماده 17 قانون برنامه پنجساله ششم توسعـه اقتصـادی، اجتمـاعی و فـرهنگی جمهوری اسـلامی ایران و بند (الف) مـاده 20 قانـون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور» در جلسه مورخ 25؍7؍1396 شورای پول و اعتبار به تصویب رسیده و براساس ماده 3 آن مقرر شده است که: «تمامی حسابهای دولتی اعم از ارزی و ریالی برای دستگاه های اجرایی مشمول باید از طریق خزانه و نزد بانک مرکزی افتتاح و نگهداری شود.» و بر مبنای تبصره این ماده، صرفاً موسسات اعتباری و شرکتهای بیمه دولتی تا زمانی که از شمول مواد 39 و 76 قانون محاسبات عمومی مستثنی باشند، الزامی به رعایت مفاد حکم فوق ندارند. بنا بر مراتب بخشنامه مورد شکایت که بر مبنای آن به روسای دستگاه های اجرایی اجازه داده شده است تا با استفاده از فرایندهایی چون پرداخت مستقیم توسط ذیحساب یا استفاده از کارت اعتباری و یا افتتاح حساب غیردولتی مشترک نسبت به انجام تکالیف حاکمیتی خود اقدام نمایند، مغایر با قوانین فوق الذکر و خارج از حدود اختیارات وضع شده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود. با اعمال ماده 13 قانون یاد شده و تسری ابطال بخشنامه به زمان تصویب آن موافقت نشد.
محمدکاظم بهرامی-رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
