رای شماره 213 تا 221 مورخ 1397/07/25 هیات تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری (عدم ابطال نامه های شماره 1654657 – 1617097 – 1653986 – 1672348 – 1718054 سازمان امور اداری و استخدامی کشور با موضوع استفاده از یک مقطع تحصیلی بالاتر برای رزمندگان)
بسـمـه تـعـالـی
هیأت تخصصی استخدامی
شماره پـرونـده های: هـ ع/ 97/854، 97/1441، 97/1709، 97/1708، 97/1475، 97/823، 97/35، 97/800، 97/1368 دادنامه: 221- 9709970906010213 تاریخ: 25/7/97
شاکی: آقایان محمدرضا عاقلی و سایرین
طرف شکایت: سازمان امور اداری و استخدامی کشور – مدیریت مشاغل و نظام پرداخت
موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره 1654657-3/11/96 خطاب به وزارت صنعت، معدن و تجارت، نامه شماره 1617097 مورخ 16/10/96 خطاب به وزارت نیرو، نامه شماره 1653986 مورخ 3/11/96 خطاب به سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، نامه شماره 1672348 مورخ 11/11/96 خطاب به وزارت جهاد کشاورزی، نامه شماره 1718054 مورخ 6/12/96 خطاب به سازمان مدیریت و برنامه ریزی استان آذربایجان غربی همگی صادره از سوی مدیر کل مدیریت مشاغل و نظام پرداخت سازمان امور اداری و استخدامی کشور با متن مشابه در مورد استفاده از یک مقطع تحصیلی بالاتر برای رزمندگان بالاتر از شش ماه خدمت
متن مقرره مورد شکایت: «بازگشت به نامه شماره….. مورخ…. در خصوص نحوه اجرای مفاد جزء (6) بند (ث) ماده (88) قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران اعلام می دارد: طبق قوانین و مقررات مربوط در حال حاظر صرفاً جانبازان، آزادگان و فرزندان معظم شهداء مجاز به بهره مندی از امتیازات اداری و استخدامی یک مقطع تحصیلی بالاتر می باشند. بدیهی است عبارت «حقوق و مزایای اجتماعی» به معنی «حقوق و مزایای اداری و استخدامی» نبوده و شمول آن به مزایای اداری و استخدامی مستلزم تصریح قانون گذار می باشد.»
* قانونی که ادعای مغایرت با آن شده است: قانون برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (1396- 1400 )
ماده 88 ) بند ث: دولت مکلف است طبق بودجه سنواتی به منظور حمایت و تجلیل از رشادت‌های رزمندگان هشت سال دفاع مقدس که حداقل شش‌ماه سابقه حضور در جبهه دارند و جانبازان زیر بیست و پنج درصد (25%) جانبازی و آزادگان با کمتر از شش‌ماه سابقه اسارت و همسران و فرزندان آنان تسهیلات رفاهی، معیشتی، بهداشتی، درمانی و فرهنگی به شرح زیر ارائه نماید:
ث- دولت مکلف است طبق بودجه سنواتی به‌منظور حمایت و تجلیل از رشادت‌های رزمندگان هشت سال دفاع مقدس که حداقل شش‌ماه سابقه حضور در جبهه دارند و جانبازان زیر بیست و پنج درصد (25%) جانبازی و آزادگان با کمتر از شش‌ماه سابقه اسارت و همسران و فرزندان آنان تسهیلات رفاهی، معیشتی، بهداشتی، درمانی و فرهنگی به شرح زیر ارائه نماید. 1-تأمین و پرداخت یا معافیت حداقل سی‌درصد(30%) هزینه شهریه تحصیل در دانشگاه آزاد اسلامی، دوره‌های شبانه دانشگاههای دولتی، دانشگاه پیام نور و سایر دانشگاههای مورد تأیید وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی وفق بودجه سنواتی2-بهرهمندی رایگان از خدمات مراکز فرهنگی عمومی و ناوگان حمل و نقل شهری 3-معافیت از پرداخت سی‌درصد (30%) هزینه از طریق هر یک از شرکتهای دولتی و خصوصی هواپیمایی، ریلی و دریایی در سفرهای داخلی و عتبات عالیات برای یکبار در سال 4-شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و سازمان اوقاف و امور خیریه مکلفند به‌منظور ارج نهادن به والدین، همسران و فرزندان شهدا و آزادگان و همسران و فرزندان آنان، جانبازان و همسران و فرزندان جانبازان بیست‌و پنج‌درصد (25%) و بالاتر و رزمندگان با سابقه حضور شش‌ماه و بالاتر در جبهه را با رعایت مفاد وقفنامه در امامزادگانی که دفن اموات در آنها مجاز می‌باشد و آرامستان‌ها بدون أخذ هزینه اقدام نمایند. 5-بهرهمندی از انشعاب رایگان آب، فاضلاب، برق و گاز برای یک بار در یک واحد مسکونی6-بهرهمندی از امتیازات یک مقطع تحصیلی بالاتر مطابق قوانین مربوطه و برای رزمندگان با حداقل شش‌ماه حضور داوطلبانه در دفاع مقدس در حقوق و مزایای اجتماعی.
شکات اعلام داشته اند: اولاً بر اساس مفاد جزء (6) بند (ث) ماده 88 قانون برنامه پنج ساله ششم، رزمندگان با سابقه 6 ماه حضور در جبهه مشمول استفاده از یک مقطع تحصیلی بالاتر گردیده اند. این در حالی است که مدیریت مشاغل و نظام پرداخت سازمان امور اداری و استخدامی کشور به موجب نامه های معترض عنه طی تفسیر از قانون اعلام نموده: « حقوق و مزایای اجتماعی » به معنی « حقوق و مزایای اداری و استخدامی » نبوده و نتیجتاً رزمندگان مشمول یک مقطع تحصیلی بالاترنمی شوند.ثانیاً معاونت حقوقی رئیس جمهور طی نامه شماره 41739/32937 مورخ10/7/96 مستند به مذاکرات مجلس شورای اسلامی اعلام نموده که کلیه رزمندگان با سابقه بیش از 6 ماه حضور در جبهه، مشمول قانون فوق الذکر می باشند. با توجه به صراحت قانون و نظر به اینکه تنها مرجع تفسیر قانون مجلس شورای اسلامی است، فلذا نظر اعلامی از سوی مدیریت مشاغل و نظام پرداخت سازمان اداری و استخدامی مغایر قانون بوده و درخواست ابطال آن می شود.
* رئیس امور حقوقی و قوانین سازمان امور اداری و استخدامی کشور طی لایحه تقدیمی در پاسخ اعلام کرده است:1- در حکم مندرج در جزء (6) بند (ث) ماده (88) قانون برنامه ششم که مقرر می دارد: « بهره مندی از امتیازات یک مقطع تحصیلی بالاتر مطابق قوانین مربوطه و برای رزمندگان با حداقل شش ماه حضور داوطلبانه در دفاع مقدس در حقوق و مزایای اجتماعی »، قانونگذار بهره مندی از امتیاز مذکور را مطابق قوانین تجویز نموده و قانونی که اجازه احتساب یک مقطع تحصیلی برای رزمندگان همانند جانبازان، آزادگان و فرزندان معظم شهداء را داده باشد وجود ندارد.2- عبارت « و برای رزمندگان با حداقل شش ماه حضور داوطلبانه در دفاع مقدس در حقوق و مزایای اجتماعی » در جزء قانونی یاد شده نشانگر آن است که این حکم قانونی این دسته از ایثارگران را با حرف (و) از ابتدای جمله جدا نموده است و مشخصاً با به کارگیری (و) انفصال قصد جدا کردن رزمندگان را از سایر ایثارگران جهت برخورداری از یک مقطع تحصیلی داشته است.3- با توجه به اینکه « مزایای اجتماعی » هم به لحاظ مفهوم و ماهیت و هم از حیث قرائن و شواهد قانونی با «حقوق و مزایای استخدامی » متفاوت است، بنابراین رزمندگان در شمول بهره مندی از امتیازات یک مقطع تحصیلی بالاترمطابق قوانین مربوطه قرار نگرفته وصرفاً از حقوق و مزایای اجتماعی بهره مند می شوند.4- مطابق مفاد دادنامه شماره 472 مورخ 13/7/95 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، این گونه نظرات (مفاد نامه معترض عنه) متضمن وضع قاعده آمره الزام آور نبوده و از مصادیق نظامات و مقررات قابل طـرح در هیأت عمومی نمی باشد. با توجه به مراتب فوق رد شکایت ایشان مورد استدعاست.
پرونده در جلسه مورخ 15/7/1397 هیأت تخصصی استخدامی مطرح گردید و پس از استماع گزارش عضو محترم هیأت جناب آقای هدایتی، موضوع مورد بحث و بررسی قرار گرفت و اعضاء به اتفاق آراء مفاد نامه های مورد شکایت را قابل ابطال ندانستند، بنابراین به استناد بند «ب» ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به شرح زیر مبادرت به صدور رأی می شود.
رأی هیات تخصصی
اولاً: با توجه به این که نامه های مورد شکایت از سوی سازمان اداری و استخدامی خطاب به دستگاه های اجرایی صادر شده و ایجاد قاعده عام الشمول و رویه اداری نموده است، لذا مشمول ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری محسوب و رسیدگی به آن قابل طرح در هیات عمومی دیوان می باشد و ایراد سازمان اداری و استخدامی در این خصوص مسموع نیست. ثانیاً: باید توجه داشت احکام مقرر در قانون برنامه ششم خط مشی پنج ساله کشور را تعیین می نماید و در صورت وجود بار مالی ضروری است با رعایت برآورد منابع و مصارف دولت در طول برنامه مبتنی بر قوانین سالانه بودجه ای کشور به مرحله اجرا درآید. در این ارتباط بند 2 ماده 7 قانون برنامه ششم سقف اعتبارات هزینه‌ای بودجه عمومی دولت در سال های اجرای قانون برنامه را مطابق ارقام جدول شماره(4) این قانون تعیین نموده و جابه‌جایی و افزایش منابع و مصارف در این جدول را حداکثر تا پانزده درصد (15%) در قالب لوایح بودجه سنواتی مجاز دانسته است و مقرر داشته ایجاد و تحمیل هرگونه بار مالی مازاد بر ارقام مندرج در قوانین بودجه سنواتی توسط دستگاه های اجرائی در موارد مختلف ممنوع است و….کلیه تصویب‌نامه‌ها، بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌ها، تغییرات تشکیلات، تغییر ضرایب، جداول حقوقی و طبقه بندی مشاغل و افزایش مبنای حقوقی، اعطای مجوز هر نوع استخدام و به‌کارگیری نیرو و همچنین مصوبات هیأتهای امنا که متضمن بار مالی باشد، در صورتی قابل طرح و تصویب و اجراء است که بار مالی ناشی از آن قبلاً محاسبه و در قانون بودجه کل کشور تأمین شده باشد وکلیه دستگاههای اجرائی موظف شده اند موارد مدنظر خود را پس از ابلاغ بخشنامه بودجه در قالب پیشنهادهای بودجه سنواتی به سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور ارسال کنند تا اعتبارات مورد نیاز در قالب بودجه سنواتی پیش‌بینی شود و در صورت عدم پذیرش پیشنهاد توسط سازمان و عدم پیش‌بینی اعتبار، اقدام مراجع و دستگاه های اجرائی بر خلاف این امر در حکم تعهد زائد بر اعتبار محسوب و مشمول مجازات مقرر در ماده 598 قانون مجازات اسلامی می باشد.از این حیث و با عنایت به اینکه در صدر بند ث ماده 88 قانون برنامه ششم نیز صراحتاً تکلیف دولت به ارائه امتیازات و تسهیلات مذکور در این بند طبق بودجه سنواتی مقرر شده است، فلذا تا زمانی که در قوانین بودجه سنواتی اعتبار مالی مورد نیاز جهت ارائه امتیازات و تسهیلات مورد نظر پیش بینی و به تصویب نرسیده باشد و ترتیبات مقرر در بند 2 ماده 7 قانون برنامه ششم در مورد آن طی نشود،امتیازات مذکور قابل مطالبه نمی باشد. به عبارت دیگر اعطای امتیازات مذکور از سوی قانونگذار مشروط به پیش بینی آن در بودجه سنواتی بوده و تا قبل از آن موجد حق مکتسب نمی باشد. توجه به این امر از آن جهت حائز اهمیت است که در روال قانون نگاری چنانچه پیشنهادی از سوی نمایندگان مجلس شورای اسلامی به لایحه دولت افزوده شود که دارای بار مالی باشد به موجب اصل 75 قانون اساسی قابل طرح و تصویب نمی باشد و مورد ایراد شورای نگهبان قرار خواهد گرفت و به همین منظور احکام دارای بارمالی که با پیشنهاد نمایندگان به لایحه برنامه ششم افزوده شده است از جمله برخی از احکام بخش ایثارگران، با قید طبق بودجه سنواتی به تصویب رسیده است. ثالثاً: حکم مقرر در جزء 6 بند ث ماده 88 قانون برنامه ششم توسعه دو قسمت دارد. بخش اول که مشمولین بند ث ماده مذکور را در بهرهمندی از امتیازات یک مقطع تحصیلی بالاتر مقید به «مطابق قوانین مربوطه» کرده است. از جمله قوانین مربوطه در این زمینه تبصره ماده 21 قانون حمایت از آزادگان می باشد که مقرر داشته: « مدرک تحصیلی آزادگان از نظر استخدامی معادل یک مقطع تحصیلی بالاتر تلقی می شود» و ماده 18 قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانباران انقلاب اسلامی می باشد که مقرر داشته: « کلیه دستگاههای مشمول این قانون مکلفند نسبت به احتساب یک مقطع تحصیلی بالاتر از نظر امتیازات شغلی و سایر امتیازات مقرر در قوانین و مقررات مربوط برای جانبازان اقدام و حقوق و مزایای آنان را مطابقت نمایند.» که این حکم به موجب بند الف ماده 44 قانون برنامه پنجم و بند ز ماده 88 قانون برنامه ششم به فرزندان شاهد نیز تسری پیدا نموده است. مضافاً حکم مقرر در بند« ر » ماده 87 قانون برنامه ششم توسعه نیز موید این امر است که منظور از « قوانین و مقررات مربوط به بهره مندی از امتیاز یک مقطع تحصیلی بالاتر برای ایثارگران»، قوانین ذکر شده فوق می باشد. بنابر این از میان افراد ذکر شده در صدر بند «ث» ماده 88 مذکور جانبازان زیر 25 درصد جانبازی و آزادگان زیر شش ماه سابقه اسارت مشمول این بخش از بند 6 می باشند. بخش دوم که با حرف (و) از قسمت اول جدا شده و استثناء خورده است بهرهمندی از امتیازات یک مقطع تحصیلی بالاتر برای رزمندگان با حداقل شش ماه سابقه حضور داوطلبانه در دفاع مقدس را در «حقوق و مزایای اجتماعی » مقرر داشته که به نظر منصرف از امتیازات شغلی استخدامی سایر ایثارگان می باشد که در قوانین مربوطه مقرر شده است. به عبارت دیگر از حکم مقرر در جزء 6 بند ث ماده 88 قانون برنامه ششم توسعه با لحاظ سایر قوانین مربوطه استنتاج می شود: 1- جانبازان، آزادگان و فرزندان شهداء از امتیاز یک مقطع تحصیلی به صورت عام برخوردارند،2- رزمندگان با حداقل شش‌ماه حضور داوطلبانه در دفاع مقدس فقط از امتیاز یک مقطع تحصیلی بالاتر در زمینه حقوق و مزایای اجتماعی و موضوعاتی از قبیل آنچه در ماده 26 قانون مجازات اسلامی به آن اشاره شده است برخوردار هستند و3- سایر مشمولین بند «ث» ماده 88 مذکور از جمله رزمندگان هشت سال دفاع مقدس که حضور آنان غیر داوطلبانه بوده است و همسران و فرزندان ایثارگران به غیر از فرزندان شهدا از چنین امتیازی برخوردار نمی باشند. رابعاً: قوانین ارفاقی خلاف اصل برابری افراد جامعه بوده و جنبه استثناء دارد، بنابر این باید به صورت مضیق تفسیر شود و شمول آن نیاز به تصریح قانونگذار دارد و این نظرکه بهره مندی از امتیازات یک مقطع تحصیلی در حقوق و مزایای استخدامی همه مشمولین صدر بند «ث» مذکور از جمله رزمندگان را در بر می گیرد نه تنها تفسیری موسع و خلاف قاعده است بلکه خلاف قواعد تفسیری می باشد چراکه به موجب آن یا باید بخش دوم حکم مقرر در جزء 6 بند « ث » را نادیده گرفت که این موضوع برخلاف مقدمات حکمت است یا با لحاظ آن در یک ترجیح بلا مرجح از بین ایثارگران فقط رزمندگان دارای حداقل شش ماه خدمت داوطلبانه در دفاع مقدس را بهره‌مند از امتیازات یک مقطع تحصیلی بالاتر در حقوق و مزایای اجتماعی دانست و به تبع سایر ایثارگان را از امتیاز مذکور محروم تلقی نمود که چنین تفسیری افاده اراده قانونگذار را نمی نماید و مداقه در روند قانون نگاری و مشروح مذاکرات مجلس در این زمینه قرینه ای بر این امر می باشد. ضمناً استناد برخی شکات به نامه شماره 41739/32937 مورخ10/7/ 96 سرپرست امور هماهنگی و رفع اختلافات معاونت حقوقی ریاست جمهوری صرف نظر از اینکه موثر در موضوع نبوده و فاقد استدلال قانونی معتبری می باشد، متعاقباً نیز طی بخشنامه 56925/34133 مورخ 3/5/97 صادره از سوی معاون حقوقی رئیس جمهور نقض و نظر سازمان اداری و استخدامی مورد تایید قرارگرفته و به کلیه دستگاه های اجرایی ابلاغ شده است. علیهذا با عنایت به مراتب فوق، مقرره مذکور در نامه های مورد شکایت مغایرتی با قانون نداشته و قابل ابطال تشخیص داده نمی شود. این رأی مستند به بند «ب» ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری صادر و ظرف بیست روز پس از صدور،از سوی ده تن از قضات یا رئیس محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض می باشد.
رضا فضل زرندی- رئیس هیات تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری
