بـسـمـه تـعـالـی
هیات تخصصی اراضی شهرسازی ، منابع طبیعی و محیط زیست
* شماره پــرونـــده : هـ ت/ ۰۳۰۰۰۴۸ شماره دادنامه سیلور: ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۲۸۳۲۶۶۱ تاریخ: ۱۴۰۳/۱۱/۲۷
* شاکی : آقای عباسعلی جعفری زفره
*طرف شکایت : وزارت کشور
*مـوضـوع شـکایت و خواسته : ابطال بخشنامه شماره ۳/۱/۸۴۳۷۳/س مورخ ۱۳۸۷/۷/۲ وزیر کشور و فرم های شماره ۱، ۳ و ۱۵ پیوست آن
* شاکی دادخواستی به طرفیت وزارت کشور به خواسته ابطال بخشنامه شماره ۳/۱/۸۴۳۷۳/س مورخ ۱۳۸۷/۷/۲ وزیر کشور و فرم های شماره ۱، ۳ و ۱۵ پیوست آن به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می باشد:
” بخشنامه شماره ۳/۱/۸۴۳۷۳/س مورخ ۱۳۸۷/۷/۲ وزیر کشور
استانداران محترم سراسر کشور
سلام علیکم
نظر به ضرورت و اهمیت ایجاد یکنواختی در فرآیند صدور پروانه ساختمان در محدوده روستاهای کشور مستند به بند ۱۱ الحاقی به ماده ۶۹ قانون اصلاح قانون تشکیلات ، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران موضوع ماده ۳۶ اصلاح موادی از قانون مذکور، مصوب ۱۳۸۶/۸/۲۷، در خصوص تبیین وظایف دهیاری در زمینه تشکیل
پرونده و صدور پروانه ساختمان برای ایجاد بناها و تأسیسات واقع در محدوده قانونی روستا پس از هماهنگی با بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و اخذ نظرات فنی نهاد مذکور در چهرچوب ضوابط و مقررات طرحهای هادی مصوب روستا، بدینوسیله به پیوست مجموعه فرمهای مربوط به تشکیل پرونده برای صدور پروانه ساختمان و فرمهای صدور مجوز احداث بنا، تأسیسات و گواهی پایان کار (پروانه ساختمان) در محدوده روستاهای دارای دهیاری، ابلاغ می گردد.
مقتضی است در اجرای ماده ۹۷ قانون صدرالذکر، دستور فرمایید مراتب به کلیه دهیاری ها و مراجع ذیربط ابلاغ و بر حسن اجرای آن نظارت گردد و گزارش اقدامات انجام گرفته در این زمینه را به سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور اعلام نمایند. بدیهی است کلیه بخشنامه ها، گردشکارها و فرمهای ابلاغی قبلی در این خصوص لغو وفرمهای ارسالی پیوست، ملاک عمل دهیاری ها و کلیه دستگاههای ذیربط، قرار خواهد گرفت .- وزیر کشور
*فرم شماره ۱- استعلام در خصوص ضوابط ساخت و ساز قبل از تشکیل پرونده جهت صدور مجوز احداث بنا توسط دهیاری در صورت وجود طرح هادی مصوب:
بنیاد مسکن انقلاب اسلامی شهرستان…………
سلام علیکم
احتراماً مستند به بند ۱۱ ماده ۶۹ قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران و مصوب ۱۳۷۵ و اصلاحات بعدی آن بدینوسیله به پیوست تصویر درخواست شماره……………..مورخ…………..آقای/خانم…………….فرزند…………………..به شماره شناسنامه …………صادره از……….دارای کارت ملی به شماره……………..مالک/وکیل قانونی مالک دارای برگه وکالت شماره………….در خصوص صدور پروانه ساختمان/تعمیر بنای یکباب ساختمان/ یک قطعه زمین دارای پلاک ثبتی……………..به مساحت………….واقع در محدوده روستای …….بخش………………..شهرستان……………..به آدرس……………………………………………………ارسال می گردد.
خواهشمند است ضمن بازدید ملک براساس ضوابط طرح هادی مصوب روستا در خصوص ضوابط ساخت و ساز ملک مذکور اعم از کاربری، واقع در محدوده روستا بودن، بر و کف، ضوابط تراکم و نحوه و میزان سطح اشتغال مندرج در کروکی پیوست، حداکثر ظرف یک ماه کتباً اعلام نظر فرمایید. بدیهی است عدم اعلام نظر ظرف مدت مذکور به منزله تایید محتوای کروکی پیوست از سوی آن بنیاد تلقی می گردد.
ضمناً حدود اربعه موجود ملک مذکور به شرح ذیل می باشد:
شمالاً به طول…………..متر به……………….
جنوباً به طول…………..متر به……………….
غرباً به طول…………..متر به……………….
شرقاً به طول…………..متر به……………….
ضمایم: کپی کارت ملی و شناسنامه مالک و کپی برگ وکالت و شناسنامه وکیل قانونی مالک.
*فرم شماره ۳ – گواهی مالکیت زمین (در مناطقی که مشمول ثبت عمومی و اجباری توسط سازمان ثبت اسناد و املاک نشده باشد):
نام و نام خانوادگی مالک یا متصرف………………..فرزند………………. به شماره شناسنامه ……………..و به شماره ملی……………….متولد سال……………ساکن روستای…………………….دهستان……………….بخش…………………..شماره تقاضای صدور پروانه ثبت شده در دهیاری…………….. .
تاریخ تقاضا…………….
مشخصات ملک و مساحت زمین…………………….متر مربع.
حدود اربعه ملک:
شمالاً به طول…………..متر به……………….جنوباً به طول………………………..متر به………………………..
غرباً به طول…………..متر به………………. شرقاً به طول………………………..متر به………………………..
اینجانبان اعضای شورای اسلامی روستا با توجه به شواهد موجود تصرف مالکانه آقای…………….را تایید می نماییم.
بدیخهی است این تایید هیچ گونه مسیولیتی را برای اعضای شورای اسلامی روستا ایجاد نمی نماید و کلیه مسیولیتها در صورت وجود هر گونه تعارضی در این زمینه بر عهده شخص مالک می باشد.
۱-………………………….امضا
۲-…………………………امضا
۳-…………………………امضا
*فرم شماره ۱۵- گزارش تخلف به مراجع انتظامی:
به فرماندهی محترم کلانتری شماره……….
از بخشداری:…………………………شهرستان…………………
موضوع: تخلف ساختمانی
سلام علیکم
احتراماً به پیوست اخطاریه شماره………………مورخ……………………….دهیاری محترم روستای…………………و گزارش دهیاری مذکور مبنی بر عدم رعایت ضوابط مربوط به احداث بنا مطابق با ضوابط ساخت و ساز محل و یا ضوابط پروانه ساختمانی صادره به شماره…………………مورخ………………………و عدم رفع تخلفات صورت گرفته در مهلت مقرر، توسط آقای/خانم………..فرزند……………………….مالک ملک مربوطه، به آدرس…………………………………………..ارسال می گردد.
نظر به اهمیت رعایت ضوابط ساختمانی مذکور و مستند به ماده ۳ قانون تعارف حریم و محدوده شهر و روستا و شهرک و نحوه تعیین آن ها مصوب ۱۳۸۴/۱۰/۱۴ و بند ۱ ماده ۸ آیین نامه مربوط به استفاده از اراضی احداث بنا و تاسیسات در خارج از محدوده قانون و حریم شهرها( مصوب ۱۲ اردیبهشت ماه ۱۳۵۵ هیات وزیران) و بند ۳-۷ دستورالعمل صدور پروانه ساختمانی در خارج از محدوده قانونی و حریم شهرها مصوب ۱۳۵۵ وزرای مسکن و شهرسازی و کشور، لطفاً دستور فرمایید در اسرع وقت ضمن ممانعت از ادامه کار ساختمان صدرالذکر، نسبت به اخذ تعهد کتبی از مشارالیه مبنی بر عدم ادامه کار و انعکاس آن به این بخشداری اقدام لازم معمول نمایند.- نام و نام خانوادگی بخشدار- امضا”
*دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت :
شاکی به موجب دادخواستی اعلام کرده است که وزارت کشور به منظور ایجاد وحدت رویه در فرایند صدور پروانه ساختمانی در محدوده روستاهای دارای دهیاری بخشنامه مورد شکایت را به استانداری‌های سراسر کشور ابلاغ نموده و فرم‌هایی را تحت عنوان فرمهای ۱۶ گانه برای تشکیل و صدور پروانه تهیه و ابلاغ نموده و همه فرمهای قبلی را ملغی نموده است که به دلیل مغایر بودن فرم های شماره ۱ و ۳ و۱۵ با قانون و مصوبه شورای عالی اداری(سی و چهارمین مصوبه)، تقاضای ابطال بخشنامه فوق را دارم.
فرم شماره یک ( استعلام در خصوص ضوابط ساخت و ساز به دلایل زیر مغایر قانون و خارج از صلاحیت وزیر می باشد )
الف ) شورای عالی اداری در سی و چهارمین جلسه مورخه ۱۳ آبان ۱۳۷۱ بنا به پیشنهاد سازمان امور اداری و استخدامی کشور جهت بهبود سیستم ها ، روش ها و گردش کار ادارت ، با جهت گیری بالا بردن کارایی دستگاه های اجرایی در خصوص هماهنگ نمودن صدور پروانه ، گواهی عدم خلاف و گواهی پایان ساخت را تصویب نموده که حداکثر ظرف مدت ۷ روز پس از دریافت مدارک لازم شامل دریافت پروانه ، نقشه محل وقوع ملک ، فتوکپی مدرک مالکیت رسمی و ….. از محل بازدید و گزارش وضعیت موجود ملک را جهت درج در پرونده تنظیم و با تعیین ضوابط شهرسازی حاکم بر ملک ( نوع کاربری ، میزان تراکم مجاز ، تعداد طبقات ، حدود تعریض و غیره ) آمادگی تحویل نقشه های معماری محاسباتی را به متقاضی ابلاغ کند در غیر اینصورت لازم است علت عدم آمادگی ، تحویل نقشه ها را کتبا به ذینفع ابلاغ نماید.
در حالی که در فرم شماره یک ابلاغی وزیر محترم کشور مهلت یک ماهه را برای پاسخگویی به استعلام تعیین نموده ؛ که مغایر ماده ۵۹ قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقاء نظام مالی کشور مصوب ۱ اردیبهشت ۱۳۹۴ و تبصره ماده ۲ مصوبه شورای عالی شورای عالی اداری مصوب ۱۳ آبان ۱۳۷۱ و تبصره ماده ۲ آیین نامه ایجاد بستر یکپارچه ارایه خدمات مرتبط با اخذ مجوز ساخت و ساز در کل کشور وآیین نامه تسهیل فرایندهای مربوطه مصوب ۸ بهمن ۱۳۹۹ هیات وزیران و قانون تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار می باشد
ب) تفسیر قوانین عادی به استناد اصل هفتاد و سوم قانون اساسی به عهده مجلس شورای اسلامی است این درحالی است که وزیر محترم کشور در اجرای بند ۱۱ ماده ۷۸ قانون تشکیلات وظایف واختیارات شوراهای اسلامی کشور مصوب ۱۳۷۵ در مقام تفسیر موسع از ماده قانونی مذکور برآمده ؛ که در آیین نامه اجرایی تشکیلات ، انتخابات داخلی و امور مالی شوراهای اسلامی روستا و نحوه انتخاب دهیار مصوب ۱۱ فروردین ۱۳۷۸ هیات وزیران و اصلاحات بعدی در ماده مذکور هیچگونه توضیح و تفسیری بیان نشده و نیز وظیفه و صلاحیتی به وزیر کشور در راستای تهیه آیین نامه یا دستورالعمل در آیین نامه اجرایی داده نشده است
ج) با عنایت به مواد ۳ و ۷ قانون تعاریف محدوده ، حریم ، شهر ، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها مصوب۱۳۸۴/۱۰/۱۴ هر روستا دارای طرح هادی مصوب بوده که در اجرای ماده ۷ همین قانون توسط فرماندار به دهیاری ابلاغ می گردد و همه ضوابط ساخت و ساز از جمله نحوه و میزان سطح اشغال ، کاربری ها ، واقع در محدوده بودن و تراکم را برای افق ده ساله برای مراجع صدور پروانه مشخص می نماید و ضرورتی برای استعلام مجدد این ضوابط بر اساس فرم شماره ۱ ابلاغی وزیر و تحمیل هزینه مالی(برای سال ۱۴۰۲ مبلغ ۲,۳۴۳.۵۰۰ریال) برای متقاضیان و طولانی نمودن روال صدور پروانه ندارد.
در خصوص فرم شماره ۳ گواهی مالکیت زمین نیز مغایرت‌های قانونی به شرح زیر وجود دارد
الف) به استناد ماده ۶۲ قانون احکام دایمی توسعه کشور که اشعارمی دارد کلیه معاملات راجع به اموال غیرمنقول ثبت شده مانند بیع صلح اجاره و نیز وعده یا تعهد به انجام این گونه معاملات باید به طور رسمی در دفاتر اسناد رسمی تنظیم شود اسناد عادی که در خصوص معاملات راجع به اموال غیرمنقول تنظیم شوند مگر اسنادی که بر اساس تشخیص دادگاه دارای اعتبار شرعی است و در برابر اشخاص ثالث غیر قابل استناد بوده و قابلیت معارضه با اسناد رسمی را ندارند
ب) به استناد رای شماره ۱۶۴۷ مورخه ۷ بهمن ماه ۱۳۹۹ هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ممنوعیت صدور پروانه‌های ساختمانی برای اراضی قولنامه‌ای ابلاغی۷ تیر ماه ۱۴۰۰ به وزارت محترم کشورامکان صدورپروانه برای اراضی قولنامه ایی وجود ندارد و بر اساس قانون تشکیلات وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی کشور به طور اخص ماده ۷۸ قانون مذکور صلاحیت و اختیاری برای شوراها در خصوص تاییدیا تصدیق مالکیت افراد تعیین نشده است و این موضوع خارج از حدود و اختیارات شوراهای اسلامی می‌باشد
ج) بر اساس بخشنامه شماره ۱۴۵۴۱ مورخه ۱۳۹۰/۰۲/۰۵ مشاور محترم وزیر کشور و سرپرست دفتر امور حقوقی در خصوص اراضی فاقد سند رسمی به استناد ماده ۴۸ قانون ثبت اسناد و املاک کشور اسناد مالکیت غیر رسمی در ادارات و محاکم منجمله شهرداری‌ها فاقد اعتبار می‌باشد مگر اینکه صحت و اعتبار آنها توسط محاکم قضایی تصدیق شده باشد
بنابراین به موجب قسمت اخیر اصل یک صدم قانون اساسی حدود و اختیارات شوراهای اسلامی کشور را قانون معین می‌کند و در قانون تشکیلات وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی کشور صلاحیتی برای گواهی مالکیت برای شوراهای اسلامی تعریف نشده است بنابراین فرم مذکور در صلاحیت شورای اسلامی نبوده و وزیر محترم کشور صلاحیتی در ارجاع این امر به شوراهای اسلامی ندارد.
۳-در خصوص فرم شماره ۱۵ گزارش تخلف به مراجع انتظامی که نیروی انتظامی را مکلف به ممانعت از ادامه کار ساختمان و اخذ تعهد کتبی از مالک نموده مغایر قانون و خارج از صلاحیت نیروی انتظامی می‌باشد زیرا
الف) به استناد ماده ۳ قانون تعاریف محدوده و حریم شهر روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها مصوب ۱۳۸۴ نظارت بر احداث هرگونه ساخت و ساز در داخل محدوده روستاها به عهده دهیاری است
ب) به استناد تبصره ماده ۱۴ آیین نامه اجرایی ماده ۱۹۴ قانون برنامه ۵ ساله توسعه جمهوری اسلامی ایران دهیاریها موظفند از ساخت و سازهای خلاف یا فاقد پروانه جلوگیری نمایند
بنابراین چون ساخت و ساز در قوانین موضوعه جمهوری اسلامی ایران جرم انگاری نشده است و نیروی انتظامی صرفاً در جرایم مشهود و در چهارچوب قانون و زیر نظر دادستان موظف به اجرای وظایف ذاتی خود است بنابراین فرم شما ۱۵ نیز به دلیل تعریف وظایف خارج از صلاحیت قانونی برای نیروی انتظامی مغایر قانون می‌باشد .
لذا با عنایت به موارد فوق و صراحت بند ۱۰ و ۱۱ ماده ۷۸ قانون شوراها و بند ۳۳ ماده ۱۰ اساسنامه و تشکیلات سازمان دهیاریها و آیین نامه اجرایی نحوه ایجاد بستر یکپارچه ارایه خدمات مرتبط با اخذ مجوز ساخت و ساز در کل کشور و تسهیل فرایندهای مربوطه مصوب ۸ بهمن ماه ۱۳۹۹ هیات وزیران و رای وحدت رویه شماره ۹۴۸ و ۹۴۹ مورخه ۵ اسفند ۱۳۹۲ هیات عمومی دیوان ؛ دهیاری وظیفه ذاتی در صدور پروانه ساختمانی و پایان کار دارد و نمی تواند انجام این وظیفه را به تعهدی از سوی مالک متقاضی صدور پروانه و ایفای تعهد مذکور منوط و مشروط کند ، همچنین شورای عالی اداری بعنوان مرجع صلاحیت دار در سی و چهارمین جلسه خود در سال ۱۳۷۱ اقدام به ابلاغ فرم های نحوه صدور پروانه ساختمان نموده و وزیر کشور صلاحیتی برای ملغی نمودن مصوبات شورای عالی اداری ندارد . بنابر این ابطال بخشنامه شماره شماره ۸۴۳۷۳/۱/۳ س به تاریخ ۱۳۸۷/۰۷/۰۲ به دلیل مغایرت قانونی و خروج از صلاحیت مقام صادر کننده مورد استدعا است .
*خلاصه مدافعات طرف شکایت :
علیرغم ابلاغ و تبادل لوایح صورت گرفته، تا زمان تنظیم گرسیدگی به پرونده پاسخی واصل نشده است.
پرونده شماره هـ ت/۰۳۰۰۰۴۸ مبنی بر درخواست ابطال بخشنامه شماره ۳/۱/۸۴۳۷۳/س مورخ ۱۳۸۷/۷/۲ وزیر کشور و فرم های شماره ۱، ۳ و ۱۵ پیوست آن در جلسه مورخ ۱۴۰۳/۱۰/۲۳ هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست مورد رسیدگی قرارگرفت و اعضای محترم به اتفاق به شرح ذیل اعلام نظر نمودند:
رای هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
به موجب رای شماره ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۷۷۵ مورخ ۱۴۰۱/۱۲/۹ هیات عمومی دیوان عدالت اداری تصریح گردیده: «اولاً براساس ماده ۱۹ اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی مصوب ۱۷؍۹؍۱۳۶۶ مجلس شورای اسلامی و اصلاحی مصوب ۳۱؍۳؍۱۳۹۰: «آیین‌نامه‌های اجرایی این قانون توسط شورای مرکزی تهیه و به تصویب وزیر راه و شهرسازی خواهد رسید» و بر همین اساس وضع مقرره مورد شکایت که به تایید وزیر راه و شهرسازی نیز رسیده، در صلاحیت واضع آن است. ثانیاً به موجب ماده ۲۲ قانون ثبت اسناد و املاک مصوب ۲۶؍۱۲؍۱۳۱۰: «همین که ملکی مطابق قانون در دفتر املاک به ثبت رسید، دولت فقط کسی را که ملک به اسم او ثبت شده و یا کسی را که ملک مزبور به او منتقل گردیده و این انتقال نیز در دفتر املاک به ثبت رسیده یا اینکه ملک مزبور از مالک رسمی ارثاً به او رسیده باشد، مالک خواهد شناخت.» نظر به اینکه حکم مقرر در ماده ۲۲ قانون ثبت اسناد و املاک ناظر بر املاکی است که دارای سابقه ثبتی هستند و با توجه به حکم مقرر در همین ماده، مرجع وضع آیین‌نامه اجرایی ارایه خدمات فنی موضوع بند ۵ از ماده ۱۵ قانون اساسنامه بنیاد مسکن در بند (ب) از ماده ۳ آیین‌نامه مذکور مقرر کرده است که تصویر اسناد معتبر مالکیت و اصل آن برای تشکیل پرونده به منظور دریافت خدمات فنی لازم است، بنابراین حکم مقرر در بند (د) از ماده ۳ آیین‌نامه یادشده در خصوص املاکی است که دارای سابقه ثبتی نیستند و به همین دلیل این بند با ماده ۲۲ قانون ثبت اسناد و املاک مغایرتی ندارد و تایید مزبور هم صرفاً توثیق و شهادتی برای ارایه خدمات فنی مندرج در ماده ۲ مصوبه مورد اعتراض است و به منظور تثبیت مالکیت اشخاص نبوده و مداخله در صلاحیت قوه قضاییه و دفاتر ثبت اسناد و املاک محسوب نمی‌شود. بنا به مراتب فوق، بند (د) ماده ۳ آیین‌نامه اجرایی ارایه خدمات فنی موضوع بند ۵ از ماده ۱۵ قانون اساسنامه بنیاد مسکن خارج از حدود اختیار و خلاف قانون نبوده و ابطال نشد.»، لذا بر اساس رای مذکور بنیاد مسکن انقلاب اسلامی نسبت به مالکین اراضی ای که دارای سابقه ثبتی نیستند و مالکیت و قولنامه آنها توسط دهیاری یا بخشداری محل و یا شورای اسلامی روستا تایید شده مجاز به ارایه خدمات فنی دانسته شده است.
بنابه مراتب مذکور و با عنایت به اینکه قوانین و مقررات مورد استناد شاکی مربوط به صدور پروانه ساخت در محدوده شهر و توسط شهرداری هاست و ارتباطی به صدور پروانه ساخت در محدوده روستاها و توسط دهیاری ندارد و به موجب رای مذکور نیز بنیاد مسکن انقلاب اسلامی نسبت به مالکین اراضی ای که دارای سابقه ثبتی نیستند و مالکیت و قولنامه آنها توسط دهیاری یا بخشداری محل و یا شورای اسلامی روستا تایید شده مجاز به ارایه خدمات فنی دانسته شده است و بخشنامه مورد اعتراض و فرم های پیوست آن نیز به جهت ضرورت و اهمیت ایجاد یکنواختی در فرآیند صدور پروانه ساخت در محدوده روستاهای کشور صادر گردیده، لذا بخشنامه شماره ۳/۱/۸۴۳۷۳/س مورخ ۱۳۸۷/۷/۲ وزیر کشور و فرم های شماره ۱، ۳ و ۱۵ پیوست آن، مغایرتی با مواد قانونی مورد استناد شاکی نداشته و خارج از حدود صلاحیت مرجع وضع آن نبوده و قابل ابطال نمی باشد. این رای به استناد بند (ب) ماده ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب ۱۴۰۲ ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رییس محترم دیوان عدالت اداری یا ۱۰ نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. همچنین این رای به استناد ماده ۹۳ قانون مذکور پس از قطعیت در رسیدگی و تصمیم گیری های آتی مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل خواهد بود.
شهریار قلعه – رییس هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری
