بسمه تعالی
کلاسه پرونده : 65.62
شماره دادنامه : 90
تاریخ : 11 اسفند 1365
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: اتحادیه صنف مسافربری تهران
طرف شکایت: شهرداری تهران
موضوع شکایت و خواسته: ابطال آیین‌نامه‌های شهرداری که به استناد لایحه قانونی احداث ترمینال‌های مسافربری، و ممنوعیت تردد اتومبیل‌های‌مسافربری بین شهری در داخل شهر تهران مصوب 59/2/16 تصویب گردیده
گردش کار: شکات به شرح دادخواست تسلیمی خود به دیوان که بدواً به شعبه ششم ارجاع گردیده بود اعلام داشته‌اند: شورای انقلاب برای حل مشکل‌ترافیک تهران و تمرکز امور حمل و نقل مسافران در تاریخ 59.2.16 قانون تصویب کرد که حمل و نقل مسافر از گاراژها و مراکز پراکنده داخل تهران، در‌خارج از شهر تمرکز یابد. تدوین و تنظیم آیین‌نامه‌های اجرایی این قانون به عهده شهرداری تهران واگذار گردید، النهایه آیین‌نامه‌های تنظیمی اجرایی‌نادرست مزبور علاوه بر این که موجب تعطیل شرکتهای مسافربری گردیده، باعث تضییع حقوق صنفی آنان شده است. آیین‌نامه‌های مذکور عبارتند از‌آیین‌نامه تشکیل شرکتهای تعاونی مسافربری و آیین‌نامه شرایط واگذاری و بهره‌برداری از ترمینال و آیین‌نامه حدود اختیارات و وظایف شهرداری، که‌اعتراضات و اشکالات چندی بر کل آنها وارد است، از جمله الف: ایرادات و اشکالات مورد نظر بر مصوبه شورای انقلاب
1 – ماده سوم قانون مذکور عمل شرکتهای تعاونی را عرضه خدمات دانسته، عرضه خدمات هم مطابق، نص صریح قانون اساسی (اصل 44) در‌صلاحیت بخش خصوصی تعیین گردیده. تعاونیها در قانون صرفاً عبارتند از تعاونی‌های تولید و توزیع و واحدی به نام تعاونی کار یا خدمات در قانون‌پیش‌بینی و ذکر نشده است، بنابراین اصولاً خدمات را در تعاونی قرار دادن مخالف نص صریح قانون اساسی جمهوری اسلامی است.
2 – در نحوه بهره‌برداری از شرکتها و توصیف رابطه حقوقی میان شهرداری و شرکتهای تعاونی جمع میان نمایندگی و رابطه استیجاری غیر عملی و‌مخالف ضوابط حقوقی است. از این رو ماده 2 قانون مزبور مغایر با ضوابط قانونی و حقوقی و به شرح مدونه نارسا و تا اندازه‌ای مخدوش و مبهم است.
ب: ایرادات و اشکالات به آیین‌نامه‌های مورد نظر:
1 – در تبدیل حمل و نقل مکان مسافربری نباید حقوق کسب و پیشه افراد را نادیده گرفت. به عبارت دیگر مصوبه شورای انقلاب تغییر مکان شغل بوده‌نه حذف افراد صاحب مشاغل. بنابراین این آیین‌نامه‌های شهرداری نمی‌تواند برخلاف اصول 46 و 7 قانون اساسی حقوق مدیریت و حاصل کسب و‌پیشه و حقوق صنفی مشروع بیش از 60 شرکت و مدیران آن را حذف و پایمال کند. از این رو مفاد آیین‌نامه‌های مذکور، مغایر با اصول اشعاری قانون‌اساسی است.
2 – به طور کلی در آیین‌نامه‌های شهرداری تکلیف خسارات ناشی از تعطیل ضربتی این شرکتها به هیچ وجه پیش‌بینی و تعیین نگردیده است.
در خاتمه متذکر می‌گردد: علاوه بر تدوین آیین‌نامه‌های خلاف حق و قانون از ناحیه شهرداری که به شرح فوق موجب تضییع حقوق مکتسبه اینجانبان‌گردیده، اخیراً شهرداری از هر گونه فعالیت شرکتهای مسافربری و مالکین از محل سابق ولو به عنوان باربری و هر گونه فعالیت دیگر جلوگیری به عمل‌آورده است. در تاریخ 62.6.17 پرونده امر در صلاحیت هیات عمومی دیوان تشخیص و به این هیات ارجاع گردید. سپس در خصوص آیین‌نامه اجرایی‌قانون ترمینالها مصوبه شهرداری تهران و ماده یک آیین‌نامه تشکیل شرکتهای تعاونی مسافربری از جهت خلاف شرع بودن آن، موضوع به فقهای‌محترم شورای نگهبان اعلام و با شهرداری تهران تبادل لایحه انجام که شهرداری در مقام پاسخ به شرح لایحه شماره 18.3368-65.1.30، چنین‌اعلام نموده است: برخلاف تصور شاکیان اصل 44 قانون اساسی جمهوری اسلامی، عرضه خدمات را در صلاحیت بخش خصوصی ندانسته، بلکه به‌صراحت اصل 44، قانون اساسی فعالیت بخش خصوصی مکمل فعالیتهای بخش دولتی و تعاونی می‌باشد. و استنباط این که تعاونی ها فعالیتشان‌مختص به تولید و توزیع می‌باشد و سرویس خدمات در صلاحیت تعاونی نمی‌باشد، استنباطی نادرست و خلاف واقع است.
شهرداری تهران، مشارکتی از باب استیجار یا بهره‌برداری، با شرکتهای تعاونی مسافربری ندارد، بلکه از باب اجرای قانون تفویض نمایندگی را خارج از‌شمول ضوابط قانون موجر و مستاجر تلقی کرده است. برخلاف ادعای شاکیان نه فقط حقوق مدیریتی و حاصل کسب و پیشه و حقوق صنفی آنان‌سلب نشده است، بلکه در خود قانون و آیین‌نامه‌های مربوط به این امر لزوم رعایت آن تصریح شده است. و قانونگذار اولویت استفاده از غرفه‌های‌ترمینال‌های مسافربری را به شرکتهای سابق داده است. منتهی با شکل فعالیت جدید.
برخلاف ادعای شاکیان، شهرداری تهران از فعالیتهای کسبی (غیر حمل و نقل مسافربری)، آنان در مکانهای سابق جلوگیری نمی‌نماید، مگر به دلیل‌نداشتن جواز کسب، و عدم رعایت مقررات ترافیکی و شهرسازی بوده است.
بر اساس بند یک ماده 199 قانون تجارت چون شرکتهای مسافربری موضوع فعالیت خود را از دست داده‌اند، لذا بایستی منحل گردند و فعالیت آنان در‌حال حاضر با توجه به قانون تجارت و ماده 4 و ماده 6 قانون احداث ترمینالها خلاف نص صریح قوانین جاری می‌باشند. فقهای محترم شورای نگهبان‌نیز در پاسخ هیات عمومی دیوان، در خصوص اعلام نظر نسبت به موارد مذکور به شرح نامه شماره 6181-65.3.22 چنین اظهار نظر نموده است: بر‌حسب نظر اکثریت فقهای شورای نگهبان از این لحاظ که محرومیت صنف مسافربری از ادامه شغل در محل‌های مناسب دیگر از آیین‌نامه‌های مورد‌سیوال استظهار می‌شود و نیز اتخاذ تصمیماتی، که موجب سلب حق این صنف شود، با موازین شرعی مغایر است.
در ادامه رسیدگی مجدد از محضر فقهای محترم شورای نگهبان درخواست شد همانگونه که در مورد مصوبات مجلس شورای اسلامی عمل می‌فرمایند‌هر یک از مواد آیین‌نامه اجرایی تبصره ذیل ماده دوم لایحه قانونی احداث ترمینال‌های مسافربری و نیز آیین‌نامه تشکیل شرکتهای تعاونی مسافربری‌موضوع لایحه قانونی مزبور را جزیاً یا کلاً مخالف موازین شرع انور می‌دانند. تقریح فرمایند تا هیات عمومی دیوان بر وفق تکلیف قانونی خود نسبت به‌ابطال موارد مذکور اقدام نماید.
با انعکاس موارد فوق به محضر محترم فقهای شورای نگهبان، شورای مذکور به دلیل کثرت مشاغل خواستار گردیدند هر کدام از مواد که از لحاظ شرعی‌مورد شبهه است، با ذکر جهت آن مرقوم، تا پاسخ مقتضی داده شود. پرونده با این کیفیت مطرح و اتخاذ تصمیم گردید که از اعضاء هیات مدیره، اتحادیه‌مسافربری جهت تقریح موارد شبهه دعوت به عمل آید، که طی مراجعه نامبردگان، لایحه‌ای در این باب تقدیم که ماحصل آن چنین است: منظور‌قانونگذار از ذکر جمله "شرکتهای مسافربری که طبق شرایط خاص تشکیل می‌شود"، مجمل می‌باشد، و به طور قطع و یقین عقل قبول نمی‌کند که‌قانونگذار در نظر داشته شرکت‌هایی تشکیل شود که از شمول و حصر و اقسام شرکتهای تجارتی، موضوع ماده 20 قانون تجارت خارج باشد.
در مواد 1 – 2 – 3 – 4 – 5 آیین‌نامه نیز کلاً در خصوص شرکتهای تعاونی مسافربری و نحوه تشکیل آنها و شرایط مقرر درباره این شرکتها اشاره‌گردیده که در نتیجه اجرای آن، اولاً حقوق مشروع و قانونی کسب و پیشه و امتیازات شغلی بیش از 60 موسسه مسافربری تضییع و نادیده گرفته شده‌است.
بنا به مراتب معروضه، چون با تدوین و تصویب و اجرای آیین‌نامه تشکیل شرکتهای تعاونی مسافربری مصوب 59.4.12 شهرداری تهران، بدون‌مجوز قانونی شرکتها و موسسات مسافربری تعطیل و عملاً اصول بیست و دوم و بیست و هشتم قانون اساسی نقض شده است و تشکیل شرکت‌های‌تعاون مسافربری نیز به شرح فوق، مغایر با قانون و موازین شرعی می‌باشد، و با توجه به این که آیین‌نامه مذکور فقط برای یک سال به صورت آزمایشی‌تصویب گردیده، و با انقضای مهلت مقرر قدرت اجرایی خود را از دست داده است ابطال آن مورد تقاضا است. همچنین در خصوص آیین‌نامه اجرایی‌تبصره ذیل ماده دوم قانون احداث ترمینال‌های مسافربری مصوب 59.4.12 شهرداری به دلایل زیر:
1- تعیین اجاره بها به نظر کارشناس رسمی دادگستری که با انتخاب شهرداری تعیین می‌گردد، واگذار شده است. 2- تشخیص میزان خسارت که به‌تاسیسات و ساختمان و لوازم ترمینال وارد می‌گردد، بدون رسیدگی و اثبات آن به عهده کارشناس منتخب شهرداری واگذار گردیده، و نظریه کارشناس‌غیر قابل اعتراض عنوان شده است. 3- قرارداد اجاره به مدت یک سال تنظیم می‌شود و در صورت موافقت شهرداری صرفاً قابل تمدید خواهد بود. 4-در تعیین اجاره بها که برای هر دو سال یک بار قابل تجدید نظر شناخته شده، به نظریه کارشناس رسمی دادگستری منتخب شهرداری، موضوع بند 1موکول و قطعی تلقی گردیده است. مغایر با قوانین موجد حق و یک جانبه و به نفع شهرداری می‌باشد. که چون آیین‌نامه مذکور با روح اصل سوم قانون‌اساسی جمهوری اسلامی و موازین شرعی مغایر است، ابطال آن نیز مورد استدعاست.
با ارسال لایحه فوق‌الاشعار از فقهای محترم شورای نگهبان درخواست گردید، با توجه به نکات منعکس در لایحه اتحادیه صنف مسافربری تهران‌نسبت به مواردی که غیر شرعی تشخیص می‌فرمایند اعلام نظر، تا هیات عمومی دیوان نسبت به ابطال آن طبق ماده 25 قانون دیوان اقدام نماید.
جلسه هیات عمومی : با وصول پاسخ فقهای محترم شورای نگهبان به شرح نامه شماره 7505-65.11.16، سرانجام هیات عمومی دیوان عدالت اداری، به ریاست‌حجه الاسلام حاج شیخ محمدعلی فیض و روسای شعب تشکیل و پس از بحث و بررسی و ملاحظه سوابق و انجام مشاوره، با اکثریت آراء به شرح‌ذیل مبادرت به صدور رای می‌نماید:
رای هیات عمومی
اولاً – نظر به این که فقهای محترم شورای نگهبان ضمن نامه شماره 7505- 65/11/16 مواد 1 و 2 آیین‌نامه تشکیل شرکتهای تعاونی مسافربری مصوب 59/4/12 را به این شرح «حصر مستفاد از ماده 1 و 2 آیین‌نامه که اشتغال به شغل مسافربری را منحصراً از طریق شرکتهای تعاونی مسافربری‌دارندگان وسایل و کارکنان را (که با رعایت کامل ضوابط شهرداری، در ارتباط با نظم امور حمل و نقل و حفظ نفوس و اموال مدیریت و نظارت بر‌ترمینال‌های جلوگیری از ترافیک زاید بر متعارف و امور دیگر) که حاضر به اشتغال به شغل مسافربری، هستند محروم می‌نماید. با موازین شرعی مغایر‌است.» مخالف موازین شرع تشخیص داده‌اند، لذا مواد مزبور از جهات مورد نظر فقهای محترم شورای نگهبان، ابطال می‌گردد.
ثانیاً – تبصره یک ماده 3 آیین‌نامه اجرایی تبصره ذیل ماده دوم قانون احداث ترمینال های مسافربری مصوب 59/4/12 وزارت کشور، از جهت این که‌تعیین میزان خسارات وارده، به غرفه‌های مسافربری را منحصراً بدون تراضی طرف قرار داده به تشخیص کارشناس رسمی منتخب شهرداری، واگذار‌کرده، و نظریه مذکور را غیر قابل اعتراض دانسته است، مخالف قوانین موجد حق تشخیص و ابطال می‌نماید.
ثالثاً – سایر موارد اعلام شده، از طرف شکات با توجه به مقررات لایحه قانون احداث ترمینال‌های مسافربری و ممنوعیت تردد اتومبیل‌های مسافربری‌بین شهری در داخل شهر تهران مصوب 59/2/9 شورای انقلاب اسلامی، مغایرتی با لایحه قانونی مزبور و سایر قوانین مورد استناد ندارد.
هیات عمومی دیوان عالی عدالت اداری
