کلاسه پرونده : 71.62
دادنامه شماره : 69
تاریخ رسیدگی : 1 مرداد 1363
مرجع رسیدگی : هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی : اتحادیه صنف آموزشگاههای فنی و رانندگی مرکز
طرف شکایت : وزارت کشور – اداره راهنمایی و رانندگی
موضوع شکایت : مصوبه مورخ 1358/9/21 شورای انقلاب و آیین‌نامه اجرایی آموزشگاههای تعلیم رانندگی مصوب 62/1/21 هیات وزیران
مقدمه: خلاصه دادخواست شاکی که در تاریخ 1362.7.5 به ثبت رسیده این است که آیین‌نامه اجرایی آموزشگاههای تعلیم رانندگی مصوب62.1.21 هیات وزیران در موارد زیر با قانون نظام امور صنفی مصوب 1359.4.13 شورای انقلاب جمهوری اسلامی ایران مغایرت دارد:
1 – طبق بند 2 ماده 23 قانون نظام صنفی تعیین حدود صنفی از وظایف و اختیارات اتحادیه صنفی است ولی مطابق آیین‌نامه اجرایی مورد شکایت(مواد 8 و 9) تعیین حدود صنفی تحت عنوان کسب موافقت کتبی مقامات انتظامی و راهنمایی و رانندگی و شهرداری برای ایجاد آموزشگاه در محل‌مورد نظر را به عهده اداره راهنمایی و رانندگی دانسته که:
اولاً – اختیار تعیین حدود صنفی از اتحادیه صنفی گرفته شده.
ثانیاً – برخلاف قانون حقوق مکتسبه اتحادیه صنفی نادیده گرفته شده است.
2 – طبق بند 2 ماده 25 قانون نظام امور صنفی صدور پروانه کسب آموزشگاه تعلیم رانندگی که در قانون نظام صنفی از آن به عنوان پروانه کسب یاد شده‌از وظایف و اختیارات اتحادیه صنفی است لیکن در آیین‌نامه مورد بحث در مواد 8 و 9 این اختیار به عهده اداره راهنمایی و رانندگی گذاشته شده است.
3 – مطابق بند 3 ماده 25 قانون نظام امور صنفی اقدامات مربوطه به ابطال پروانه و تعطیل موقت محل کسب به پیشنهاد اتحادیه صنفی می‌باشد در‌حالی که در آیین‌نامه اجرایی مورد شکایت این مهم به عهده مرجع صادرکننده یعنی اداره راهنمایی و رانندگی قرار گرفته است.
4 – به موجب بند یک ماده 25 قانون مذکور تهیه و تنظیم ضوابط لازم برای صدور پروانه صنفی و پیشنهاد انواع پروانه‌ها برای مشاغل و تغییرات لازم‌در هر یک از آنها بایستی از طریق اتحادیه صنفی به منظور تسلیم به کمیته امور صنفی و نهایتاً تصویب هیات عالی نظارت باشد در حالی که این امر در‌آیین‌نامه اجرایی نادیده گرفته شده و کلیه ضوابط لازم در مورد این اتحادیه به پیشنهاد اداره راهنمایی و رانندگی از طریق وزارت کشور به تصویب هیات‌وزیران رسیده است.
5 – واگذاری آموزشگاه رانندگی در آیین‌نامه موکول به موافقت اداره راهنمایی و رانندگی گردیده در حالی که این امر از حقوق مسلم اتحادیه صنفی است‌و تقاضای ابطال آیین‌نامه اجرایی مزبور را به لحاظ مخالفت با لایحه قانونی نظام امور صنفی مصوب 59.4.13 کرده است اداره کل امور حقوقی و‌مجلس وزارت کشور در پاسخ اعلام داشته‌اند که مستندات ارایه شده بند 2 ماده 23 و بندهای 1 و 2 و 3 ماده 25 قانون نظام صنفی مصوب 59.4.13شورای انقلاب جمهوری اسلامی ایران کلاً در مورد صنوفی است که مشمول قانون مذکور می‌گردند در صورتی که به استناد تصویب نامه مصوب1358.1.28 شورای انقلاب اختیار صدور اجازه نامه تاسیس آموزشگاههای رانندگی (که به استناد ماده 13 قانون کارآموزی مصوب سال 1349 به‌وزارت کار و امور اجتماعی واگذار شده بود) به اداره راهنمایی و رانندگی محول شده و با عنایت به تبصره یک ماده 2 قانون نظام صنفی مصوب59.4.13 که عیناً نقل می‌شود: "صنوفی که دارای قانون و مقررات خاص هستند از قبیل پزشکان و وکلای دادگستری و روزنامه‌نگاران و صاحبان دفاتر‌اسناد رسمی از شمول این قانون مستثنی می‌باشند بنابراین اتحادیه‌های منظور برابر مقررات قانونی اخیرالذکر دارای قانون و مقررات خاص بوده(تصویب نامه مورخ 1358.9.29 شورای انقلاب) و از شمول قانون نظام صنفی و تبعات آن مستثنی می‌باشند و هیات دولت به استناد اسناد و مدارک‌اشاره شده و با تمسک به اصل 138 قانون اساسی تهیه آیین‌نامه اجرایی مربوط را به پیشنهاد اداره راهنمایی و رانندگی تصویب نموده است و‌درخواست رد ادعا را کرده است" و متعاقباً فتوکپی پاسخ اداره راهنمایی و رانندگی را در خصوص شکایت مطروحه ارسال داشته‌اند که خلاصه مفاد آن‌این است که با توجه به بستگی جدایی ناپذیر آموزشگاههای تعلیم رانندگی به امر ترافیک و از آنجا که آزمایشات رانندگی نیز از وظایف راهنمایی و‌رانندگی می‌باشد و در جهت تطبیق وضع آموزشگاهها با موازین اسلامی وزارت کشور پس از بررسیهای همه جانبه و دقیق و جمع نظرات خبرگان امر‌پیشنهاد مورخ 58.8.29 را به شورای انقلاب تقدیم نموده که برابر ماده 13 قانون کارآموزی مصوب سال 1349 به تصویب شورای انقلاب رسیده است‌بر اساس مصوبه فوق و با هماهنگی نمایندگان وزارت دادگستری و دفتر حقوقی و پارلمانی وزارت کشور و راهنمایی و رانندگی کشور و تهران و اداره‌حقوقی شهربانی آیین‌نامه اجرایی تدوین و هیات دولت در جلسه مورخ 62.1.21 آن را با اصلاحاتی در 18 ماده تصویب نمودند و آموزشگاههای‌تعلیم رانندگی مانند سایر موسسات آموزشی مشمول قانون نظام صنفی نشده و مستثنی گردیده‌اند و هیات عالی نظارت که بالاترین مقام صنفی کشور‌می‌باشد و برابر ماده 65 همان قانون حق تصویب هر نوع اصلاحاتی در قانون نظام صنفی را دارد مصوبه هیات دولت را لازم‌الاجرا دانسته است و با این‌کیفیت شکایت را مردود اعلام داشته‌اند. سپس آقای محمود خواجه مسعودی وکیل دادگستری به وکالت از طرف شاکی لایحه‌ای فرستاده و با اشاره به‌تاریخ تشکیل و ثبت اتحادیه مذکور اشعار داشته است که در تاریخ 1358.9.21 شورای انقلاب به موجب مصوبه‌ای به صورت الحاقی عبارتی به‌آیین‌نامه قانون کارآموزی مصوب سال 1349 صدور اجازه تاسیس آموزشگاههای فنی و رانندگی را به اداره راهنمایی واگذار کرده و بعد از 3 سال در‌تاریخ 1362.1.21 هیات دولت آیین‌نامه‌ای بر مبنای مصوبه تصویب نموده که اداره راهنمایی و رانندگی در حال حاضر مصمم به اجرای آن است.آیین‌نامه موصوف که ابطال آن مورد درخواست است بنا به جهات زیر غیر قانونی است:
1 – نگاهی اجمالی به مواد و مفاد قانون کارآموزی مصوب سال 1349 و آیین‌نامه مربوط به آن به وضوح این حقیقت را آشکار می‌سازد که قانون و‌آیین‌نامه مزبور شامل موسسات کارآموزی با هدف فراگیری و افزایش مهارت در رشته‌های مختلف صنایع است و تسری و شمول دادن قانون مزبور به‌امر رانندگی و آموزش آن که نه صنعتی است و نه ارتباطی با صنعت دارد یک اقدام کاملاً غیر منطقی و غیر اصولی و مخالف با روح قانون مزبور و فلسفه‌وضع آن است اشتباهی که از طرف شورای انقلاب در تصویب عبارت الحاقی به ماده 2 قانون کارآموزی صورت گرفته معلول بی‌ترتیبی بوده که طبیعتاً‌بعد از انقلاب تا مدتی کوتاه در امور وجود داشته است، در سال 59 قانون نظام امور صنفی از تصویب شورای انقلاب گذشت و صریحاً در قانون مزبور‌قید گردیده که "آن قسمت از قوانین و مقرراتی که مغایر با مقررات این قانون است ملغی است." بدیهی است با تصویب قانون مزبور کلیه صنوف رسمی‌و قانونی موجود منجمله صنف آموزشگاههای فنی و رانندگی مشمول قانون مذکور گشته و مصوبه مورخ 58.9.21 شورای انقلاب به جهات مختلف‌از جمله از جهت واگذاری صدور اجازه تاسیس آموزشگاههای فنی و رانندگی به اداره راهنمایی و رانندگی (در قانون نظام صنفی صدور اجازه تاسیس‌واحد صنفی در صلاحیت اتحادیه صنف مربوطه است) مغایر با قانون مزبور خود به خود ملغی شده است مع‌التاسف در تاریخ 62.10.21 هیات دولت‌بی‌توجه به اصول حقوقی و قانونی بر مبنای منسوخه مورخ 58.9.21 شورای انقلاب اقدام به تصویب آیین‌نامه‌ای کرده که نه قانونی است و نه از نظر‌اصولی و منطقی با روح قوانین مربوط موجود (قانون نظام امور صنفی و قانون کارآموزی) سازگار است.
2 – آیین‌نامه اساساً طریق پیاده نمودن قانون در عمل است آیین‌نامه مصوب 1362.1.21 در جهت اجرای چه قانونی تصویب شده است مصوبه58.9.21 شورای انقلاب خود مصوبه‌ای آیین‌نامه‌ای است بنابراین تصویب آیین‌نامه جهت اجرای آیین‌نامه از نظر قانونی و اصولی محل ایراد و اشکال‌است.
3 – آیا تضییع حقوق مکتسبه و ثابتیه یک صنف که سالها تحت شرایط و ضوابط خاص اراده خدمت نموده و رسماً و قانوناً دارای موجودیت و‌شخصیت حقوقی است با تصویب آیین‌نامه‌ای که به هیچ صورت و شکلی با ضوابط عمومی حاکم بر اصناف سازگار نیست قانوناً و شرعاً صحیح است؟
4 – مطابق اصول 126 و 138 قانون اساسی تصویب نامه و آیین‌نامه مصوب هیات وزیران نباید مخالف با متن و روح قوانین باشد با توجه به آنچه فوقاً‌عنوان گردیده آیا آیین‌نامه مصوب مورخ 62.1.21 هیات دولت مخالف با متن و روح قوانین نیست؟ توجه به مواد قانون کارآموزی و مواد و مفاد قانون‌نظام صنفی این حقیقت را ثابت می‌نماید که هم مصوبه مورخ 1358.9.21 شورای انقلاب و هم آیین‌نامه مصوب هیات دولت با متن و روح قوانین یاد‌شده مخالفت دارد.
5 – اساساً نفس الحاق عبارت "صدور و اجازه تاسیس آموزشگاههای رانندگی به اداره راهنمایی و رانندگی کشور و تهران واگذار می‌شود." به ماده 2آیین‌نامه قانون موسسات کارآموزی که تشکیل آنها منوط به اجازه‌نامه وزارت کار و امور اجتماعی است خود دلیل بر این است که آموزشگاه فنی و‌رانندگی موسسه کارآموزی نبوده و طبیعتاً مشمول قانون کارآموزی و آیین‌نامه مربوط به آن نمی‌توانسته باشد چه اگر چنین بود احتیاج به الحاق عبارت‌مصوبه شورای انقلاب به ماده 2 آیین‌نامه قانون کارآموزی نبود.
6 – مغایرت و تعارض آیین‌نامه مورد درخواست ابطال با قوانین و نظامات موجود به قدری بین و اجرای آن در عمل به اندازه‌ای دشوار بوده که اداره‌پلیس تهران طی نامه‌ای در پاسخ به نامه‌های اداره راهنمایی و رانندگی تهران صریحاً اعلام داشته که از انجام خواسته اداره راهنمایی و رانندگی تا ایجاد‌هماهنگی و اصلاح آیین‌نامه اجرایی متعذر و در مورد آموزشگاههای رانندگی طبق گذشته عمل خواهد نمود و در خاتمه خواستار ابطال مصوبه شورای‌انقلاب و مصوبه هیات دولت شده است.
جلسه هیات عمومی در تاریخ 1363.5.1 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مرکب از روساء شعب دیوان به ریاست حضرت آیت‌الله غلامرضا رضوانی تشکیل شد و پس‌از بررسی محتویات پرونده و مداقه در قوانین و مصوبات مورد ادعا تبادل نظر و مشاوره نموده و با اعلام پایان رسیدگی در مورد مصوبه شورای انقلاب‌به اکثریت و در خصوص آیین‌نامه اجرایی آموزشگاههای تعلیم رانندگی مصوب 1362.1.21 هیات وزیران به اتفاق آراء به شرح زیر مبادرت به صدور‌رای می‌نماید:
رای هیات عمومی
اولاً – مطابق اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی و بند پ از شق یک ماده 11 و ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری مصوب بهمن ماه 1360رسیدگی به شکایات از آیین‌نامه‌ها و تصویب‌نامه‌های دولتی از حیث مخالفت مدلول آنها با قوانین و یا خروج از حدود اختیارات قوه مجریه به هیات‌عمومی دیوان راجع است نظر به این که مصوبه مورخ 1358/9/21 شورای انقلاب با عنایت به موقعیت و مقام آن شورا در انشاء و وضع مقررات و‌لوایح قانونی از مصادیق آیین‌نامه‌ها و تصویب‌نامه‌های هیات دولت محسوب نمی‌شود بنابراین شکایت نسبت به آن قابل طرح و استماع در دیوان‌نمی‌باشد.
ثانیاً – با توجه به قانون کارآموزی مصوب سال 1349 و مصوبه مورخ 58/9/21 شورای انقلاب و آیین‌نامه مربوط، آموزشگاه های تعلیم رانندگی دارای‌مقررات خاص بوده و به صراحت تبصره یک ماده 2 قانون نظام صنفی مصوب 1359/4/13 از شمول قانون اخیرالذکر مستثنی می‌باشند لذا شکایت‌نسبت به مواد عنوان شده از آیین‌نامه اجرایی آموزشگاه های تعلیم رانندگی مصوب 62/1/21 هیات وزیران به ادعای مخالف مدلول آن با قانون نظام‌صنفی قانون کارآموزی به جهات یاد شده و به لحاظ عدم احراز مغایرت مواد مذکور با قوانین مزبور وجاهت قانونی ندارد و رد می‌شود.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری
