شماره دادنامه: 140331390000249830
تاریخ دادنامه: 1403/2/4
شماره پرونده: 0001501- 9901876
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: 1- بانک کشاورزی (مدیریت شعب استان گیلان) 2- سجاد کریمی پاشاکی
طرف شکایت: شورای اسلامی شهر رودسر، شورای اسلامی شهر بندرانزلی، شهرداری شهر بندرانزلی
موضوع شکایت و خواسته: 1- ابطال بند 1 از تعرفه شماره (28-2) عوارض و بهای خدمات شهرداری رودسر سال 1398 مصوب شورای اسلامی شهر رودسر
2- ابطال بند 1 از ماده 36 عوارض و بهای خدمات شهرداری بندرانزلی سال 1398 مصوب شورای اسلامی شهر بندرانزلی
گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست های جداگانه ابطال تعرفه شماره (28-2) از دفترچه عوارض و بهای خدمات شهرداری رودسر سال 1398 مصوب شورای اسلامی شهر رودسر و ماده 36 تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری بندرانزلی سال 1398 مصوب شورای اسلامی شهر بندرانزلی را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اجمالاً به طور خلاصه اعلام کرده اند که:
” عوارض از منابع درآمدی دولت و مؤسسات عمومی است که یا به واسطه وضع مستقیم قانون نوع و میزان آن تعیین شده و یا اینکه مع الواسطه با تشخیص مراجع ذیربط مشخص می گردد و از خصوصیات آن می توان به معوض بودن آن در قبال ارائه خدمات مشخص اشاره کرد که از شروط صحت وضع آن می باشد به عبارتی، مراجعی که مع الواسطه وظیفه وضع عوارض دارند، نمی توانند بدون ارائه خدمات معین، الزام به دریافت عوارض کنند. از سوی دیگر پرداخت کنندگان عوارض محق بر آگاهی از نوع خدمات خواهند بود و بدیهی است که مرجع صدور عوارض می بایست معوض دریافت عوارض را نیز اطلاع رسانی نماید. علاوه بر موارد مطروحه اعلام عمومی تعرفه عوارض، از دیگر شروط تحقق آن محسوب می گردد. به عبارتی مراجع ذیصلاح قانونی مکلفند تعرفه یا دفترچه تعرفه عوارض مصوب خود را به نحو شایسته منتشر و اطلاع رسانی عمومی نمایند. دلیل این امر نیز آن است که مردم نسبت به خدماتی که می بایست در قبال آن عوارض بپردازند، آگاه گردند. همچنین دیگر اوصاف عوارض، عطف به ماسبق نشدن آن است. بنابراین مقنن به منظور رفع حوایج متقابل شهرداری و اشخاص حقیقی و حقوقی مستقر در شهرها، در قبال ارائه خدمات توسط شهرداری ها، امکان وضع عوارض را برای شوراهای اسلامی شهر، پیش بینی کرد، اما این اختیار محدود به رعایت قوانین، حدود اختیارات و تکالیف و امکان قانونی وضع عوارض شده است که مقنن در ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده و ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه به منظور تامین درآمد پایدار شهرداری ها اشاره نموده است.
همانطور که مشخص است این عوارض از حاصل ضرب مساحت اعیانی شعبه و ارزش منطقه ای حاصل می شود. به عبارتی این عوارض ناشی از اعیانی بانک احتساب و وصول می گردد و به هیچ عنوان خدمات قابل ارائه، در این عنوان عوارض و فرمول آن جایگاهی ندارد. از آنجایی که بر اساس آراء قبلی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، وضع عوارض بر درآمدهای مشمول مالیات، غیر قانونی عنوان شده و از سوی دیگر وضع عوارض بر املاک یا دارایی های غیر منقول نیز خلاف قاعده تسلیط و بند 8 ماده 12 قانون مالیات بر ارزش افزوده است چرا که در اختیار داشتن املاک، به صرف مالکیت به خودی خود، دلیلی بر وضع و اخذ عوارض نیست. فلذا مشخص است که وضع این عوارض بدون ارائه هیچ خدمت و صرفاً بر مبنای داشتن مالکیت، وضع و اخذ می شود.
هدف مقنن از وضع ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده، تجویز وضع هر نوع عوارض حتی بدون لحاظ ایجاب و امکان و اقتضاء ذاتی آن نیست. به عبارتی، نمی توان بخاطر داشتن مکانی برای کسب و تجارت، برای آن عوارض پیش بینی کرد. زیرا علاوه بر دلایل گفته شده، بانک های دولتی به موجب قانون شکل گرفته اند و وفق بند 8 ماده 12 قانون مالیات بر ارزش افزوده در خصوص اموال غیر منقول و نیز بند 11 ماده 12 این قانون در خصوص خدمات بانکی و اعتباری بانک ها، تعیین تکلیف را بر معافیت تصریح داشته است. بنا بر این قانون نمی توان برای استقرار شعب بانک، باجه و عابر بانک که ناظر بر اموال غیر منقول (بند 8 ماده 12 قانون ارزش افزوده) است و نیز کسب و پیشه و تجارت که ناشی از درآمد (بند 11 ماده12 قانون ارزش افزوده ) است، عوارض تعیین نمود. همچنین بند (ج) ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه (تبدیل عوارض موضوع درآمد شهرداری ها از عوارض بر املاک به عوارض ناشی از مصرف و خدمات) نیز دلیل موجهی بر عدم امکان وضع چنین عوارضی که معطوف به مکان است، می باشد.
اخذ عوارض به موجودیت بخشی از یک اعیانی مثل سالن بانک ها و یا عابر بانک فاقد مبنای قانونی است. از آنجایی که اخذ وجه تحت عنوان عوارض می بایست مبنای قانونی داشته باشد از سوی دیگر با ورود به ماهیت موضوع دریافت عوارض از اعیانی بانک ها که در آن خدمات بانکی ارائه می شود و نیز وضع عوارض بر خودپرداز بانک ها، چون که سالن حضور شهروندان در بانک ها به منظور آسایش و ایمنی ایشان بوده و على القاعده در معنای کسب و پیشه و تجارت در این سالن نمی باشد، قابل وضع عوارض نیست.
با عنایت به موارد مطروحه و دلایل مشروحه، نظر به اینکه به سه جهت 1- فقدان مبانی شرعی و قانونی کسب و پیشه و تجارت و عوارض شغلی و استقرار عابر بانک و 2- فقدان ارائه خدمات برای اخذ این عوارض و نیز 3- غیر همسویی با سیاست های کلان کشور، وضع و دریافت این دسته از عوارض در حکم اکل مال به الباطل است، لذا اولاً مقرره های معترض عنه، حکم به دریافت عوارضی داده اند که فاقد مبانی قانونی و شرعی است و ثانیاً دریافت عوارض بدون عوض و استفاده از ابزارهای قانونی جهت وصول آن از جمله آراء کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری، خود مصداق اکل مال به باطل و تحصیل مال نامشروع می باشد که پرداخت آن توسط بانک دولتی موجد اضرار به بیت المال نیز خواهد شد. از این رو ابطال مصوبه از تاریخ تصویب را استدعا دارد.”
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر می باشد:
” 1- تعرفه پیشنهادی عوارض و بهای خدمات شهرداری رودسر سال 1398
تعرفه شماره(28-2) عوارض بر استقرار محل فعالیت بانک ها و موسسات مالی در محدوده و حریم شهر(شهرداری رودسر)
به دلیل ارائه خدمات شهرداری به شهروندان و اماکن از جمله بانک ها و مؤسسات مالی، اعتباری و قرض الحسنه های واقع در محدوده شهر و صرف هزینه خدمات در این زمینه، عوارضی بر مکان های استقرار بانک ها و ….. به شرح زیر وصول خواهد گردید.
1- عوارض حق افتتاح شعب بانک ها و مؤسسات مالی و اعتباری و قرض الحسنه و تعاونی های اعتبار
5* ارزش منطقه ای*مساحت اعیان
2- تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری بندرانزلی سال 1398
موضوع تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده
به استناد بند 1 صورتجلسه مورخ 1397/11/9 شورای اسلامی شهر بندرانزلی
ماده 36: عوارض بر استقرار محل فعالیت بانک ها و مؤسسات مالی در محدوده و حریم شهر
به دلیل ارائه خدمات شهرداری به شهروندان و اماکن از جمله بانک ها و مؤسسات مالی، اعتباری و قرض الحسنه های واقع در محدوده شهر و صرف هزینه خدمات در این زمینه، عوارضی بر مکان های استقرار بانک ها و … به شرح زیر وصول خواهد گردید.
1- عوارض حق افتتاح شعب بانک ها و مؤسسات مالی و اعتباری و قرض الحسنه و تعاونی های اعتبار
5 برابر عوارض سالیانه.”
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر بندر انزلی به موجب لایحه شماره 968 مورخ 1399/9/4 توضیح داده است که:
” 1- در دستورالعمل تدوین بودجه سال 1399 ابلاغی از سازمان شهرداری ها و دهیاری ها به شهرداری های سراسر کشور، ردیف درآمدی و همچنین ردیف بودجه با کد 110403 با عنوان عوارض سالیانه بانک ها و مؤسسات اعتباری لحاظ گردیده است.
2- در اسفند ماه سال 1396 اعتراض یکی از شعب بانک سپه (طی رأی شماره 58 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال ردیف 10 و تبصره های آن از تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری یزد در سال های 1389، 1390، 1392 و 1393 مصوب شورای اسلامی شهر یزد) رد گردید و لذا این ردیف درآمدی در دفترچه تعرفه عوارض و بهای خدمات سال های 1398 و 1399 شهرداری بندر انزلی دیده شده و تأیید گردیده است.
3- شهرداری بندر انزلی به منظور تأمین بخشی از هزینه های خدمات عمومی شهر از استفاده کنندگان آن و برقراری عدالت اجتماعی، از ابتدای سال 1398 عوارض فعالیت بانک ها و مؤسسات مالی و اعتباری را از همه بانک ها، مؤسسات مالی و اعتباری و مشابه آن در سطح شهر دریافت و به حساب درآمدی شهرداری واریز می نماید.
زیرا شهرداری به همه املاک در محدوده شهری (مسکونی، تجاری، اداری، بانک ها، مؤسسات مالی و …) برخی خدمات که لازمه زندگی شهری است را ارائه می کند. دریافتی شهرداری از این خدمات مبالغ ناچیزی است که سالیانه با عنوان عوارض در اقسام مختلف دریافت شده و در قالب منابع درآمدی بودجه شهرداری ها ظاهر می شود ناچیز بودن منابع دریافتی در مقایسه با هزینه ای که شهرداری ها برای ارائه این خدمات صرف می کنند به قدری مشهود است که در برخی موارد حتی بخش قابل توجهی از این منابع به لحاظ تأخیر زمانی وصول، هزینه وصول و … برای شهرداری ها صرفه اقتصادی خود را از دست می دهد با این حال با توجه به ضرورت پیگیری سیاست های درآمدی سوق دهنده شهرداری ها به سمت منابع درآمدی پایدار ایجاب می کند که شهرداری ها در تقویت این بخش از درآمدها کارآمد عمل می کنند.
همچنین با تبعیض در رابطه با دریافت عوارض از برخی و ارائه معافیت (عدم دریافت عوارض) از گروهی دیگر از املاک (تجاری، بانک ها، مؤسسات مالی و اعتباری و …) عملاً هزینه متوسط و قیمت تمام شده این دو گروه متفاوت شده و د رنتیجه هزینه فرصت درشهر برای گروه مختلفی از فعالان متفاوت می شود. این امر زمینه بروز تبعیض اقتصادی بین فعالان مستقر در شهر را باعث می شود.”
شهرداری شهر بندرانزلی نیز به موجب لایحه شماره 7544 مورخ 1400/7/12 در پاسخ به شکایت مذکور توضیح داده است که:
” همان گونه که مستحضرید شوراهای اسلامی شهرها به منظور تأمین بخشی از هزینه های خدماتی ، اداری و عمرانی با رعایت ضوابط و مقررات ، ترتیبات قانونی و در چهارچوب سیاست های کلان مالی و اقتصادی دولت مبادرت به وضع عوارض می نمایند.
در بند ( ج) ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب سال 1390 با اصلاحات بعدی ، صراحتاً شوراهای اسلامی به وضع عوارض ناشی از مصرف و خدمات مکلف گردیده اند. شوراهای اسلامی شهر بندر انزلی نیز در چهارچوب اختیارات قانونی حاصله و در خصوص خدمات ارائه شده اقدام به وضع و وصول عوارض معترض عنه کرده است.
استقرار بانک ها اعم از خصوصی و دولتی در محدوده شهر، نیز شهرداری را مکلف به ارائه خدمات در محل استقرار بانکها نموده و این امر مبنای وضع عوارض و عنداللزوم تصویب بهای خدمات ارائه شده می باشد. دادنامه 219 – 1391/11/26 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و سایر آراء مشابه صادره مؤید همین معناست . لذا شورای اسلامی شهر خارج از صلاحیت شکلی، ماهوی، ذاتی و محلی خود اقدام به وضع عوارض نکرده است.
از آنجا که عوارض در زمره ردیف اصلی درآمدی شهرداری ها می باشد، ابطال هر یک از مصوبات عوارضی که در چهارچوب اختیارات قانونی شوراهای اسلامی شهر تصویب شده، در عمل شهرداری ها را به ویژه شهرداری های شهرهای کوچک را در اداره امور عمومی و تأمین هزینه های سرسام آور خدمات شهری با سختی مواجه می سازد و مشکلات عدیده ای در پی خواهد داشت.
با عنایت به مراتب معنونه و طبق بند 1 ماده 35 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی مصوب 1362، عوارض محلی شهرداری از کلیه مشمولین قانون نظام صنفی (صاحبان حرفه و پیشه و مشاغل ) و مشمولین قوانین خاص مثل بانک ها، مطب پزشکان، وکلا و غیره با پیشنهاد وزیر کشور تصویب و اخذ اینگونه عوارض طی بخشنامه شماره 341/23137 – 1366/2/5 وزارت کشور پس از تأیید نماینده ولی فقیه در حاکمیت قانون اجرا شده است و طبق بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات ، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات بعدی ، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می شود و نیز به موجب بند 26 ماده مذکور تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداری و سازمان های وابسته به آن با رعایت آیین نامه های مالی و معاملاتی شهرداری ها با رعایت مقررات مربوط از جمله وظایف و مسئولیت های شورای اسلامی شهرها است و با توجه به تبصره 1 ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولید کنندگان کالا، ارائه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب سال 1381، وضع عوارض محلی جدید و یا افزایش هر یک از عوارض محلی که در این قانون مشخص نشده تجویز شده است هرچند قوانین و مقررات عمومی حاکم بر بانک ها سراسری و ملی بوده لیکن حسب تبصره 1 ماده 3 قانون تجارت، محل فعالیت بانک ها از مصادیق واحدهای تجاری است و به همین جهات هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در آراء صادره وضع عوارض کسب و پیشه (عوارض محلی) از بانک های دولتی، خصوصی و صندوق های قرض الحسنه و مؤسسات مالی و اعتباری را مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص نداده است.
اکنون با عنایت به جمیع مطالب معنونه و به استناد ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، رد شکایت شاکی مورد استدعاست.”
در اجرای ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیأت تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع و هیأت مذکور به موجب دادنامه شماره 140231390003149066 مورخ 1402/12/1، تعرفه شماره (28-2) عوارض بر استقرار محل فعالیت بانک ها و مؤسسات مالی در محدوده و حریم شهر تعرفه سال 1398 شهرداری رودسر به استثناء بند یک عوارض حق افتتاح شعب بانک ها و مؤسسات مالی و اعتباری و قرض الحسنه و تعاونی های اعتبار و ماده 36 عوارض بر استقرار محل فعالیت بانک ها و مؤسسات مالی در محدوده و حریم شهر تعرفه سال 1398 شهرداری بندرانزلی به استثناء بند یک عوارض حق افتتاح شعب بانک ها و مؤسسات مالی و اعتباری و قرض الحسنه و تعاونی های اعتبار را قابل ابطال تشخیص نداد و رأی به رد شکایت صادر کرد. رأی مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.
رسیدگی به بند 1 از تعرفه شماره (28-2) عوارض و بهای خدمات شهرداری رودسر سال 1398 مصوب شورای اسلامی شهر رودسر و بند 1 ماده 36 عوارض و بهای خدمات شهرداری بندرانزلی سال 1398 مصوب شورای اسلامی شهر بندرانزلی در دستور کار هیأت عمومی قرار گرفت.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1403/2/4 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
با توجه به اینکه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری براساس آراء مختلف خود از جمله دادنامه شماره 1009 مورخ 1396/10/5 این هیأت وضع عوارض افتتاحیه را برای فعالان اقتصادی توسط شوراهای اسلامی شهر مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال کرده است، بنابراین بند 1 ماده 36 تعرفه عوارض محلی سال 1398 شهرداری بندرانزلی و بند 1 تعرفه شماره (28-2) از تعرفه عوارض محلی سال 1398 شهرداری رودسر که تحت عنوان عوارض حق افتتاح شعب بانک ها و مؤسسات مالی و اعتباری و قرض الحسنه و تعاونی های اعتباری به تصویب شورای اسلامی شهرهای یادشده رسیده، به دلایل مقرر در آراء مذکور هیأت عمومی دیوان عدالت اداری خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رأی براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
حکمتعلی مظفری – رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
