شماره دادنامه: ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۰۰۷۸۴۱۵
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۱/۱۹
شماره پرونده: ۰۲۰۷۹۱۰
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
طرف شکایت: اداره کل راه و شهرسازی استان اردبیل
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۳ مصوبه شماره ۱۴۹ مورخ ۱۴۰۲/۴/۱۷ و بند ۶ مصوبه شماره ۱۵۱ مورخ ۱۴۰۲/۵/۱۴ شورای مسکن استان اردبیل
گردش کار: معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۴۰۶۳۶۳ مورخ ۱۴۰۲/۱۰/۲۷ اعلام کرده است که:
” مصوبه های ۱۴۹ و ۱۵۱ شورای مسکن استان مبنی بر اخذ تعهدنامه از متقاضیان ساخت مسکن و عدم معرفی به شعب بیمه تأمین اجتماعی جهت وصول حق بیمه از حیث انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه آن به شرح زیر جهت استحضار و صدور دستور شایسته اعلام می شود:
۱- به موجب بند ۳ مصوبه شماره ۱۴۹ مورخ ۱۴۰۲/۴/۱۷ شورای مسکن استان اردبیل مقرر شده است: «۳- مقرر گردید بیمه کارگران تأمین اجتماعی براساس مصوبه مجلس برای دو سال مسکوت و به قیمت سابق محاسبه گردد. بر همین اساس شهرداری ها نسبت به صدور پروانه اقدام نمایند.»
به علاوه، بند ۶ مصوبه شماره ۱۵۱ مورخ ۱۴۰۲/۵/۱۴ شورای مسکن استان اردبیل بیان داشته: ۶«- درخصوص بیمه کارگران ساختمانی مقرر گردید به جهت این که قانون مذکور در مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان در دست بررسی مجدد می باشد. پیرو بند (۳) مصوبه یکصد و چهل و نهمین مصوبه شورای مسکن استان با موضوع اخذ تعهد از سازندگان برای صدور پروانه ساختمانی تا تعیین و تکلیف بیمه در جهت رونق ساخت و ساز به کلیه پروانه های صادره توسط شهرداری های استان تسری یابد.»
۲- این در حالی است که وفق بند «الف» ماده (۵) اصلاحی ۱۴۰۱ قانون بیمه های اجتماعی کارگران ساختمانی مصوب ۱۳۸۶ مجلس شورای اسلامی، کلیه متقاضیان ساخت و ساز در شهرها مکلف هستند چهار درصد حداقل دستمزد ماهانه همان سال را به عنوان حق بیمه سهم کارفرمایی کارگران ساختمانی شاغل پرداخت نمایند. در بند مزبور مقرر گردیده:
«متقاضیان ساخت و ساز اعم از احداث و یا تجدید بنا در محدوده، حریم و خارج از حریم شهرها، محدوده روستاها، … مکلفند برای هر مترمربع زیر بنا در هر طبقه و همچنین جهت توسعه بنا نسبت به سطح زیر بنای توسعه یافته، برای ساخت و ساز شهری … چهار درصد (۴%) و برای ساخت و ساز های داخل محدوده روستاها و خارج از محدوده روستاها (محدوده عمل بخشداری ها) … یک درصد (۱%) حداقل دستمزد ماهانه همان سال را به عنوان حق بیمه سهم کارفرمایی کارگران ساختمانی شاغل، پرداخت نمایند.»
یادآور می شود؛ متعاقب تصویب قانون مذکور، نمایندگان مجلس شورای اسلامی طی طرح دو فوریتی اقدام به اصلاح قانون مارالذکر نموده و این امر تاکنون درفرآیند تصویب قرار دارد. بنابراین تا زمان تصویب و یا اصلاح قانون، اصلاحیه ماده (۵) و تبصره های ذیل آن لازم الاجرا بوده است و کلیه شهرداری ها مکلف هستند تمام متقاضیان را طبق قانون جهت پرداخت حق بیمه به شعب سازمان معرفی نمایند.
از سوی دیگر، در بررسی آیین نامه شرح وظایف تفصیلی شورای مسکن استان، چنین اختیاراتی به این شورا داده نشده است.
۳- با این اوصاف، اولاً: طرح مسکوت ماندن قانون به مدت دو سال در مجلس شورای اسلامی تصویب نشده و استناد به آن غیر قانونی می باشد. ثانیاً: تا زمانی که طرح جدید تصویب و یا قانون قبلی اصلاح و تبدیل به قانون نشده قابلیت اجرا ندارد و قانون قبلی بایستی اجرا گردد. ثالثاً: اساساً مصوبات شورای مسکن استان اردبیل خارج از حدود اختیارات واضع آن صادر شده است. رابعاً: عدم اجرای قانون یاد شده یکی از منابع اصلی تأمین حق بیمه کارگران ساختمانی را با مشکل مواجه نموده و نتیجتاً موجب عدم برخورداری کارگران ساختمانی استان از پوشش بیمه می گردد.
با عنایت به مراتب فوق و با عنایت به این که بند ۳ مصوبه شماره ۱۴۹ مورخ ۱۴۰۲/۴/۱۷ و بند ۶ مصوبه شماره ۱۵۱ مورخ ۱۴۰۲/۵/۱۴ شورای مسکن استان اردبیل خارج از حدود اختیارات واضع آن بوده و برخلاف قوانین مرقوم در گزارش می باشد، لذا در اجرای تبصره ۲ ماده ۲ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور رسیدگی به موضوع (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) و ابطال آنها در هیات عمومی از تاریخ تصویب مورد تقاضا است.”
متن مصوبه های مورد شکایت به شرح زیر است:
” الف: مصوبه شماره ۱۴۹ مورخ ۱۴۰۲/۴/۱۷
اداره کل راه و شهرسازی استان اردبیل
صورتجلسه شورای مسکن استان
شماره جلسه: ۱۴۹
تاریخ جلسه: ۱۴۰۲/۴/۱۷
ساعت شروع: ۱۰:۰۰
پیرو دعوتنامه شماره ۰۲/۲۰۰۴۱ مورخ ۱۴۰۲/۴/۱۵ یکصد و چهل و نهمین جلسه شورای مسکن استان روز شنبه مورخ ۱۴۰۲/۴/۱۷ حضور استاندار محترم و اعضاء شورای مسکن استان در محل سالن شهید باهنر استانداری برگزار و تصمیمات ذیل اتخاذ گردید.
ردیف – متن مصوبات – مسیول پیگیری – مهلت اقدام
……………………
۳- مقرر گردید بیمه کارگران تأمین اجتماعی براساس مصوبه مجلس برای دو سال مسکوت و به قیمت سابق محاسبه گردد بر همین اساس شهرداری ها نسبت به صدور پروانه اقدام نمایند.- تأمین اجتماعی، کلیه شهرداری های تابع استان……
ب: مصوبه شماره ۱۵۱ مورخ ۱۴۰۲/۵/۱۴
اداره کل راه و شهرسازی استان اردبیل
صورتجلسه شورای مسکن استان
شماره جلسه: ۱۵۱
تاریخ جلسه: ۱۴۰۲/۵/۱۴
ساعت شروع: ۱۰/۰۰
پیرو دعوتنامه شماره ۰۲/۲۵۲۵۲ مورخ ۱۴۰۲/۵/۱۴ یکصد و پنجاه و یکمین جلسه شورای مسکن استان روز شنبه مورخ ۱۴۰۲/۵/۱۴ با حضور استاندار محترم و اعضاء شورای مسکن استان در محل سالن شهید باهنر استانداری برگزار و تصمیمات ذیل اتخاذ گردید:
ردیف- متن مصوبات – مسیول پیگیری – مهلت اقدام
……………………………..
۶ – در خصوص موضوع بیمه کارگران ساختمانی مقرر گردید به جهت این که قانون مذکور در مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان در دست بررسی مجدد می باشد، پیرو بند (۳) مصوبه یکصد و چهل و نهمین مصوبه شورای مسکن استان با موضوع اخذ تعهد از سازندگان برای صدور پروانه ساختمانی تا تعیین و تکلیف بیمه در جهت رونق ساخت و ساز به کلیه پروانه های صادره توسط شهرداری های استان تسری یابد. – استانداری- شهرداری – یک روز “
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل راه و شهرسازی استان اردبیل به موجب لایحه شماره ۰۳/۳۱۶۸ مورخ ۱۴۰۳/۱/۲۸ توضیح داده است که:
” اولاً: با توجه به ضمایم و تنظیمات اولیه دادخواست که طرف شکایت شورای عالی مسکن استان اردبیل بوده که احتمالاً به جهت عدم وجود شناسه به این اداره کل ابلاغ شده است؛ لازم به ذکر است شورای عالی مسکن تحت ریاست استاندار اردبیل بوده که این اداره کل صرفاً به عنوان عضو و دبیر شورا می باشد و تصمیمات متخذه بعد از تأیید کلیه اعضاء به مرحله اجرا گذاشته می شود. چه این که اعضاء دیگر طرف شکایت واقع نگردیده است تا از مصوبه مذکور دفاع نمایند. لذا به جهت اصل احتیاط و تناظر جهت احتراز از هرگونه تضییع حقوق احتمالی طرفین و برخورداری از حق دفاع باید طرف شکایت قرار می گرفتند تا علت صدور مصوبه تشریح می گردید، که در مانحن فیه این گونه عمل نشده است.
ثانیاً، به موجب تبصره «۱» ماده (۲۸) قانون تأمین اجتماعی، سازمان تأمین اجتماعی مکلف است با دریافت مجموع (۳۰) سی درصد حق بیمه، افراد را تحت پوشش بیمه بازنشستگی و درمان قرار دهد و مطابق ماده ۳۶ این قانون، کارفرمایان مسیول پرداخت حق بیمه سهم خود و بیمه شده سازمان تأمین اجتماعی هستند، اما کارگران ساختمانی به دلیل ماهیت شغل و ثابت نبودن روزهای کاری، محل کار و کارفرما، دارای قانون مجزایی برای پرداخت کسور بازنشستگی به سازمان تأمین اجتماعی می باشند و این پرداخت به نحوی است که سهم بیمه کارگران به صورت مستقیم به سازمان تأمین اجتماعی پرداخت می شود و سهم بیمه کارفرمایی آنان از محل پرداخت درصدی از عوارض مربوط به مجوزهای ساخت و ساز به سازمان تأمین اجتماعی پرداخت می گردد. به عبارت دیگر، بیمه کارگران ساختمانی که سهم بیمه آنان براساس ماده (۵) قانون موصوف پرداخت می گردد، دارای کارفرمای مشخصی نیستند و سهم کارفرمای بیمه کارگران ساختمانی به صورت سرجمع به سازمان تأمین اجتماعی پرداخت می شود که میزان کفایت آن براساس جامعه هدف همواره محل مناقشه بوده است و در بسیاری از موارد مشکلاتی را برای سازمان تأمین اجتماعی و از سوی دیگر کارگران ساختمانی از منظر پوشش بیمه و استمرار پوشش بیمه آنان ایجاد کرده است. بر این اساس و در راستای اصلاح ساز و کار محاسبه حق بیمه کارفرمایان و افزایش اعتبارات جهت بیمه کلیه کارگران ساختمانی، ابتدا طرح اصلاح قانون بیمه کارگران ساختمانی، با شماره ثبت ۲۳۹ به مجلس شورای اسلامی اعلام وصول شده و پس از تصویب و تأیید آن توسط شورای نگهبان، با عنوان «قانون اصلاح ماده (۵) قانون بیمه های اجتماعی کارگران ساختمانی مصوب ۱۴۰۱/۱۱/۵» لازم الاجرا گردید. مطابق این قانون «حق بیمه سهم کارفرمایی کارگران ساختمانی شاغل»، در مناطق روستایی معادل (۱%) و در سایر مناطق کشور معادل (۴%) حداقل دستمزد ماهانه مصوب شورای عالی کار به ازای هر متر مربع زیربنای ساخت مقرر شده بود.
با اصلاح قانون در سال ۱۴۰۱، در عمل هزینه های ساخت و ساز در برخی موارد، افزایش چشم گیری یافت و همین امر سبب شد «طرح اصلاح ماده (۵) قانون بیمه های اجتماعی کارگران ساختمانی اصلاحی ۱۴۰۱/۱۱/۵ مصوب ۱۴۰۲/۶/۲۲» لازم الاجرا شد. شایان ذکر است که در این مصوبه معیار تعیین «سهم بیمه مالک» (۲۵%) مجموع عوارض صدور پروانه تعیین گردید که با تصویب هیات وزیران تا سی درصد (۳۰%) قابل افزایش می باشد.
با این توصیف و به دلیل تفاوت متنابه سهم بیمه مالک یا کارفرما در «قانون اصلاح ماده (۵) قانون بیمه های اجتماعی کارگران ساختمانی مصوب ۱۴۰۲/۱۱/۵» و «قانون اصلاح ماده (۵) قانون بیمه های اجتماعی کارگران ساختمانی مصوب ۱۴۰۱/۶/۲۲» ابهاماتی در اجرا به وجود آمد که منجر به تقدیم «طرح دو فوریتی استفساریه ماده (۵) قانون بیمه های اجتماعی کارگران ساختمانی» با شماره ثبت ۹۴۷ به مجلس گردید. کمیسیون اجتماعی مجلس پس از بررسی طرح مذکور، مصوبه خود را به تصویب رساند. لذا مصوبات بند ۳ مصوبه شماره ۱۴۹ مورخ ۱۴۰۲/۴/۱۷ و بند ۶ مصوبه شماره ۱۵۱ مورخ ۱۴۰۲/۵/۱۴ شورای مسکن استان اردبیل قبل از بررسی و تصویب قانون اصلاح ماده (۵) قانون بیمه های اجتماعی کارگران ساختمانی توسط مجلس شورای اسلامی مورخ ۱۴۰۲/۶/۲۲ صرفاً جهت تعیین و تکلیف موضوع اتخاذ تصمیم شده است و پس از تصویب در مجلس شورای اسلامی در مورخ مذکور بندهای مورد اشاره شورای مسکن استان کان لم یکن تلقی شده و مصوبه مجلس شورای اسلامی لازم الاجرا و ملاک عمل می باشد. لذا نظر به وصف مراتب مذکور تقاضای رد شکایت مطروحه را می نماید.”
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۱/۱۹ با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
براساس ماده ۱۷ قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب ۱۳۸۷/۲/۲۵ مجلس شورای اسلامی به منظور هماهنگی، پیگیری تأمین نهاده‌‌های مورد نیاز تولید و عرضه مسکن از جمله زمین، مصالح ساختمانی، خدمات زیربنایی و روبنایی مجوزها و عوارض مربوطه، بسترسازی و تسهیل جریان تحقّق مفاد این قانون در هر استان شورای مسکن استان با ترکیب مقرر تشکیل می‌گردد و به موجب تبصره این ماده شرح وظایف تفصیلی این شورا به تصویب هیات وزیران خواهد رسید. وزیران عضو کارگروه مسکن در جلسه مورخ ۱۳۸۸/۴/۱ به استناد تبصره ماده ۱۷ قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب سال ۱۳۸۷ و با رعایت تصویب‌نامه شماره /۳۹۲۳۸ت ۴۰۰۰۱ هـ مورخ ۱۳۸۷/۳/۱۹ آیین‌نامه شرح وظایف تفصیلی شورای مسکن استان را تصویب کردند که از جمله وظایف شورای مذکور تنظیم برنامه اجرایی ابلاغی به تفکیک مناطق شهری و روستایی استان، تشخیص اراضی و املاک مازاد بر نیاز وزارتخانه‌ها، مؤسسات و شرکت‌های دولتی که صد درصد سرمایه و سهام آنها متعلق به دولت است و پیشنهاد انتقال آنها به وزارت مسکن و شهرسازی برای تسریع در اجرای برنامه‌های مسکن در راستای ماده ۶ قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن، نظارت بر روند اجرای طرح های آماده‌سازی اراضی، تعیین و اعلام عوارض پروانه و تراکم ساخت در هر شهر و نحوه اعمال تخفیف و تقسیط آن طبق ماده ۱۶ قانون یادشده، توسط شهرداری ها و … است که در ماده ۱ این آیین‌نامه به آنها تصریح شده است. با توجه به مراتب و با عنایت به تصویب آیین‌نامه اجرایی شرح وظایف تفصیلی شورای مسکن استان و تعیین وظایف شورای مذکور، بند ۳ مصوبه شماره ۱۴۹ مورخ ۱۴۰۲/۴/۱۷ و بند ۶ مصوبه شماره ۱۵۱ مورخ ۱۴۰۲/۵/۱۴ شورای مسکن استان اردبیل که متضمن اتخاذ تصمیماتی فراتر از صلاحیت های مقرر برای شورای مسکن استان بوده، خارج از حدود اختیار مرجع واضع آن است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
احمدرضا عابدی – رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
