تاریخ دادنامه: 1403/11/2 شماره دادنامه: 140331390002634649
شماره پرونده: 0105698
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: آقایان و خانم ها علی، فرزاد، فریبا و فروغ همگی عمادی با وکالت آقایان جمشید زمانی و محمد ساریخانی
طرف شکایت: وزارت راه و شهرسازی ـ کمیسیون ماده 5 شهر شاهین شهر (مستقر در اداره کل راه و شهرسازی شهر شاهین شهر)
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۳-۱-۶ از ضوابط طرح جامع شهری شاهین شهر مورخ ۱۳۹۲/۵/۲۱ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران
گردش کار: آقایان جمشید زمانی و محمد ساریخانی به وکالت از شاکیان به موجب دادخواستی ابطـال بند 3ـ1ـ6 از ضوابط طرح جامع شهری شاهین شهر مورخ 1392/5/21 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند که:
“به استحضار می رساند که موکلین از سال های پیش مالکین تعداد قطعاتی از پلاک ثبتی 301 اصلی واقع در بخش 16ثبتی شاهین شهر اصفهان بوده اند و هم اکنون نیز مالک تعداد 48 قطعه از پلاک اصلی فوق با شـماره های فرعـی 84 ـ 45037 و 45106 می باشند که با توجه به وقوع املاک مزبور در شرق شهرک صنعتی محمودآباد ـ حسین آباد و مفاد مصوبه 1370/12/6 کمیسیون ماده 5 قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری مبنی بر تعریف کاربری تعمیرگاه برای اراضی موصوف، جهت انجام عملیات ساختمانی به منظور راه اندازی تعمیرگاه و کارگاه با مراجعات مکرر به شهرداری تاکنون موفق به اخذ پروانه ساختمانی نشده اند. شهرداری مانع را در وجود مصوبه مورد اعتراض اعلام که حسب آن برای محدوده مذکور، کاربری باغ و کشاورزی تعیین شده است. اینک بنا به دلایل زیر نظر به این که مصوبه موضوع خواسته با مقررات قانونی و موازین شرعی مغایرت داشته، لذا مستنداً به مواد 12، 80، 84، 87 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تقاضای رسیدگی و صدور رأی بر ابطال آن از طریق هیأت عمومی مورد استدعا می باشد.
الف) مغایرت مصوبه با مقررات قانونی
1ـ مقرره مورد شکایت با بند 2 ماده یک قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن مصوب 1353 مغایر است.
2ـ از طرفی ماده 2 قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب سال 1351 با اصلاحات بعدی وظایف شورای عالی شهرسازی و معماری ایران را برشمرده که مطابق بند 3 آن یکی از وظایف شورای مذکور «بررسی و تصویب نهایی طرح های جامع شهری و تغییرات آنها خارج از نقشه های تفصیلی» می باشد.
متعاقباً در تبصره یک ماده 3 همین قانون چنین مقرر گردیده که شورای عالی شهرسازی و معماری در روند بررسی طرح های جامع شهری می بایست نظرات انجمن شهر (شورای اسلامی شهر فعلی) و شهردار را کسب و مورد استفاده قرار دهد. ولیکن متأسفانه در جریان بررسی و تصویب طرح جامع شاهین شهر، نظر شورای اسلامی شهر و شهرداری شاهین شهر اخذ نگردیده و مورد لحاظ قرار نگرفته است و تصویب آن توسط شورای عالی شهرسازی و معماری به موجب مصوبه مورد شکایت محمل قانونی نداشته و در مخالفت آشکار با مقررات قانونی یاد شده می باشد.
ب) مغایرت مصوبه با موازین شرعی
بر اساس مفاد بند 4 مصوبه مورخ 1370/12/6 کمیسیون ماده 5 شهرسازی و معماری استان اصفهان، کاربری اراضی واقع در محدوده ملک موکلین از کشاورزی به تعمیرگاه تبدیل و مورد تأیید قرار می گیرد و خریداران برای قطعات مورد خریداری بر مبنای همان مصوبه از شهرداری شاهین شهر مبادرت به اخذ پروانه صنعتی و کارگاه نموده و در همان محل احداث بنا نموده و اشتغال ورزیده اند، اما پس از آن با مراجعات مکرر موکلین و حتی پرداخت عوارض مربوط، شهرداری از صدور جواز ساختمان خودداری و اعلام داشته اند که بر اساس مقررات طرح جامع شهر شاهین شهر، کاربری اراضی مجدداً به باغ و کشاورزی تبدیل و تغییر یافته است، که این موضوع شرعاً با حقوق مکتسبه و اصل تسلیط و مالکیت مشروع موکلین که از قبل برایشان ایجاد شده است، منافات و مغایرت دارد. زیرا حق مکتسب که در شرع انور به عنوان یک قاعده فقهی با تعابیری چون «الحق القدیم لایبطله الشیء» یا «الحق القدیم لایزاله الشیء» عبارت پردازی شده است، اصل مسلمی است که علاوه بر متون فقهی در بسیاری از مقررات قانونی مورد تصریح و تأکید قرار گرفته است؛ بنابراین اعتبار نبخشیدن به آن با موازین شرعی و قانونی سازگاری نداشته و منطبق نمی باشد و بر مبنای همین حق مکتسب است که با استصحاب مالکیت موکلین بر قطعات مورد نظر، استحقاق برخورداری از حقوق مالکانه از جمله اخذ پروانه ساختمانی را داشته اند که مصوبه مورد شکایت بر خلاف قاعده تسلیط (الناس مسلطون علی اموالهم) آنها را از حقوق مالکانه نیز محروم و با اجحاف در حق آنان حرمت مال موکلین نیز نادیده گرفته شده است، (حرمه مال المسلم کحرمه دمه) لذا قاعده فقهی لاضرر (لاضرر و لاضرار فی الاسلام) و نفی حرج (و ماجعل علیکم فی الدین حرج، سوره حج آیه 78) ایجاب می کند که با اعلام مغایرت مصوبه با موازین و قواعد شرعی مورد اشاره فرصتی فراهم شود که موکلین بتواند به حقوق مالکانه خود دست یابند.
شایان ذکر است که هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در آراء متعددی همچون دادنامه شماره 327 مورخ 1388/4/14، بر اساس نظریه شورای نگهبان به لحاظ تضییع حقوق مکتسبه و مالکانه اشخاص در تصویب طرح جامع، مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری را خلاف شرع اعلام و مبادرت به ابطال مصوبه به جهت مغایرت با موازین شرعی نموده است.
همچنین مطابق مقررات آیین نامه نحوه بررسی و تصویب طرح های توسعه و عمران محلی، ناحیه ای و منطقه ای مصوب 1378 هیأت وزیران به ویژه مواد 49 و50 آن در بررسی و تصویب طرح های توسعه شهری می بایست حقوق مکتسبه اشخاص مدنظر قرار گرفته و در اراضی که از قبل احداث بنا شده و دارای مجوز هستند نبایستی تغییری ایجاد شود؛ و لیکن متأسفانه در سیر بررسی و تصویب طرح جامع شاهین شهر مغفول مانده است، به طوری که از این بابت حقوق مالکانه بسیاری از مالکین منطقه از جمله موکلین تضییع گردیده است. علی هذا بنا به مراتب فوق الذکر، نظر به این که مصوبه مورد شکایت به شرح پیشین با مقررات قانونی و موازین شرعی دارای مغایرت آشکار است، لذا مستنداً به مواد 12، 80، 84، 87 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، تقاضای رسیدگی و صدور رأی بر ابطال آن مورد استدعا می باشد.”
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
“وزارت راه و شهرسازی
معاونت شهرسازی و معماری
دبیرخانه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران
طرح جامع شهری شاهین شهر
…………………………..
3ـ1ـ6 ـ باغات و کشاورزی
در نقشه پهنه بندی کاربری اراضی پیشنهادی حریم برای کلیه اراضی کشاورزی موجود، اراضی شرق شهرک صنعتی محمود آباد ـ حسین آباد که به صورت بی رویه مورد ساخت و ساز قرار گرفته اند و دامداری ها و کوره های آجرپزی و همچنین اراضی خارج شده از محدوده شهر، کاربری باغات و کشاورزی در نظر گرفته شده است. مساحت این کاربری حدود 2110 هکتار می باشد. ـ معاون وزیر و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران”
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل و رئیس شورای هماهنگی امور راه و شهرسازی اداره کل راه و شهرسازی استان اصفهان به موجب لایحه شماره 44377/1402/11 مورخ 1402/10/10 به طور خلاصه توضیح داده است که:
“الف ـ پاسخ به ایرادات شکلی
براساس قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب 1351 و قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به مسکن شهرسازی مصوب 1353، «بررسی و تصویب نهایی طرح های جامع و تغییرات آنها از وظایف شورای عالی شهرسازی ایران می باشد.» در خصوص طرح جامع شهر شاهین شهر پس از تشکیل چندین جلسه استانی، نهایتاً موضوع در جلسه 1392/5/21 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مطرح و به تصویب رسیده است و محل مورد نظر با توجه به طرح های فرادست مصوب قبلی، خارج از محدوده و در حریم شهر شاهین شهر و در پهنه کشاورزی واقع گردیده است. لذا دادخواست ابطال ضابطه طرح جامع شاهین شهر که اراضی و املاکی بالغ بر 2000 هکتار را مشمول می گردند، خارج از وظایف این اداره کل بوده و از اختیارات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران می باشد. همچنین استدلال شاکی در خصوص نقطه نظرات شورای اسلامی شهر در خصوص طرح جامع که اعلام نموده «تصویب آن توسط شورای عالی شهرسازی و معماری محمل قانونی نداشته و»… از لحاظ شکلی فاقد دقت لازم و عدم آگاهی از قوانین و ضوابط تشکیل و ابلاغ تصمیمات کمیسیون ماده پنج، شورای برنامه ریزی و توسعه استان و شورای عالی شهرسازی و معماری ایران می باشد.
ب ـ پاسخ به ایرادات محتوایی
1ـ براساس آیین نامه شورای برنامه ریزی و توسعه استان و کارگروه های تخصصی بنا به پیشنهاد سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور و به استناد قانون برنامه توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، تصمیم گیری در خصوص موارد داخل حریم جهت هرگونه ساخت و ساز می بایست در کارگروه امور زیربنایی و شورای برنامه ریزی و توسعه استان مطرح گردد. شایان ذکر است براساس طرح جامع شاهین شهر مصوب 1392/5/21 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران محل مورد نظر شاکی، خارج از محدوده و در «حریم شهر شاهین شهر» و در «پهنه کشاورزی» قرار دارد. لذا بند 4 صورتجلسه کمیسیون ماده پنج مورخ 1370/12/6 به دلیل واقع شدن محل مورد نظر در خارج از محدوده و در حریم شهر، خارج از اختیارات قانونی کمیسیون ماده پنج بوده و لازم بود مراتب قانونی رعایت گردد.
2ـ در خصوص بند (الف) دادخواست (مبنی بر مغایرت مصوبه با مقررات قانونی) توسط شاکی اعلام می گردد:
الف) طرح جامع شهر شاهین شهر برآیند خرد جمعی و نقطه نظرات تخصصی و تکمیلی تمامی ارگان های اجرایی با دعوت و حضور نمایندگان شورای اسلامی شهر شاهین شهر در طی سال های متمادی (حدود پنج سال) و ماحصل برگزاری جلسات مختلف کمیته های کارشناسی، کارگروه های تخصصی، شورای برنامه ریزی و توسعه استان و جلسات کمیته فنی شورای عالی شهرسازی و معماری ایران بوده که توسط شورای عالی شهرسازی و معماری ایران تصویب و توسط استاندار اصفهان به جهت اجرا ابلاغ شده است. لذا ادعای متقاضی فاقد هرگونه استدلال فنی و کارشناسی و عدم هرگونه مدرکی دال بر صحت دادخواست می باشد.
ب) ماده 34 الحاقی 1382/7/6 قانون وظایف شورای اسلامی شهر «بررسی و تأیید طرح های هادی و جامع شهرسازی و تفصیلی و حریم و محدوده قانونی شهرها پس از ارائه آن توسط شهرداری و ارسال به مراجع ذی ربط قانونی جهت تصویب نهایی» را دانسته؛ لیکن تفسیر و برداشت در مفاد دادخواست متقاضی در این خصوص با قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و اصلاحات بعدی (ردیف 3 از ماده 2 مبنی بر بررسی و تصویب نهایی طرح های جامع شهری و تغییرات آنها خارج از نقشه های تفصیلی) و وظایف شورای عالی شهرسازی و معماری ایران جهت تصویب طرح، مغایرت دارد.
3ـ مطابق قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب 1351/2/22 و تبصره اصلاحی آن مصوب 1365/9/25 و آیین نامه اجرایی نحوه بررسی و تصویب طرح های توسعه و عمران مصوب 1378/10/12، وظایف کمیسیون ماده پنج صرفاً در داخل محدوده شهر و در چهارچوب مغایرت های طرح تفصیلی شهر می باشد. شایان ذکر است طبق مصوبه کمیسیون ماده پنج 1370/12/6 بند 4، محل مورد اشاره با توجه به درخواست سازمان حمل و نقل و ترافیک شهری (مسیر مترو) و کاربری های اراضی هم جوار به عنوان «تعمیرگاه مترو» پیش بینی گردیده و مشمول تعیین کاربری مستقل کارگاهی نمی گردیده، همچنین اقدام شهرداری مبنی بر تفکیک به صورت ریزدانه بدون اخذ مجوز از مراجع قانونی بوده و خلاف ضوابط و مقررات مربوطه بوده است.
4ـ با توجه به حساسیت محل مورد نظر جهت گسترش و احداث مجموعه های کارگاهی و صنعتی، شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در تاریخ 1393/5/14 با توجه به موارد الف ـ الزامات طرح مجموعه شهری اصفهان و طرح ناحیه اصفهان، ب ـ نگرانی زیست محیطی و منابع آب موجود و ج ـ جلوگیری از رویه قانون گریزی و تخلف از قانون و گسترش بی برنامه ساخت و ساز در حریم شهرها، با توسعه شهرک صنعتی محمود آباد و حسین آباد مخالف و بر ضرورت پیش بینی راهکارهای نظارتی برای جلوگیری از گسترش فعالیت پیرامون شهرک های صنعتی توسط شهرداری و سایر مراجع ذی ربط و پیگیری تخلفات ساخت و سازهای انجام شده از سوی مراجع قانونی تأکید نموده است.
5 ـ همان گونه که مستحضرید مواد 5 و 7 قانون شورای عالی شهرسازی و معماری ایران شهرداری ها را مکلف به اجرای مصوبات این شورا در زمینه مقررات ساختمانی و شهرسازی و طرح های جامع و تفصیلی و بالتبع آن کمیسیون ماده پنج به منظور اعمال تغییرات در آن طرح ها نموده لذا مصوبات و ضوابط در محدودیت های ایجاد شده همواره به منزله قانون بوده تا بتواند به ایجاد و توسعه شهرهایی با اصول وضوابط اسلامی و ایرانی و دارای نظم دست یابد. علی هذا با توجه به مراتب فوق و این که از نظر قانونی و رعایت مقررات و ضوابط هیچ گونه ایراد و خدشه ای به مصوبات استانی و شورای عالی شهرسازی و معماری ایران وارد نمی باشد، بررسی و اتخاذ تصمیم شایسته مبنی بر رد دعوی مطروحه مورد استدعاست.”
در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مقرره مورد اعتراض با موازین شرعی، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/43942 مورخ 1403/8/12 اعلام کرده است که:
“موضوع بند 3ـ1ـ6 ضوابط طرح جامع شهری شاهین شهر مورخ 1392/5/21 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در خصوص کاربری اراضی باغات و کشاورزی، در جلسه مورخ 1403/7/22 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد:
ـ در صورتی که منظور از عبارت «بی رویه مورد ساخت و ساز قرار گرفته اند» در مصوبه مورد شکایت، ساخت و ساز خلاف قوانین ذی ربط بوده است مصوبه مورد شکایت خلاف موازین شرع نمی باشد؛ اما چنانچه منظور از «بی رویه مورد ساخت و ساز قرار گرفته اند» ساخت و ساز ولو براساس قوانین ذی ربط باشد و مصوبه براساس موازین قانونی وضع شده و مقصود از آن این است که با تغییر کاربری خسارت اشخاص ناشی از تغییر کاربری جبران نشود، اطلاق مصوبه از این جهت خلاف موازین شرع است.”
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1403/11/2 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیأت عمومی و هیأت های تخصصی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/43942 مورخ 1403/8/12 در رابطه با جنبه شرعی مقرره مورد شکایت اعلام کرده است: «در صورتی که منظور از عبارت «بی رویه مورد ساخت و ساز قرار گرفته اند» در مصوبه مورد شکایت، ساخت و ساز خلاف قوانین ذی ربط بوده است مصوبه مورد شکایت خلاف موازین شرع نمی باشد، اما چنانچه منظور از «بی رویه مورد ساخت و ساز قرار گرفته اند» ساخت و ساز ولو براساس قوانین ذی ربط باشد و مصوبه براساس موازین قانونی وضع شده و مقصود از آن این است که با تغییر کاربری خسارت اشخاص ناشی از تغییر کاربری جبران نشود، اطلاق مصوبه از این جهت خلاف موازین شرع است.» بنابراین در اجرای حکم مقرر در ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 مبنی بر لزوم تبعیت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان درخصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، اطلاق بند 3ـ 1ـ 6 از ضوابط طرح جامع شهری شاهین شهر مورخ 1392/5/21 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران درخصوص کاربری اراضی باغات و کشاورزی در حد مقرر در نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 بطلان آن از تاریخ صدور اعلام می شود. این رأی براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین
