رای شماره 9136 مورخ 1402/01/29 هیات عمومی دیوان عدالت اداری (ابطال دستورالعمل اجرائی قانون اصلاح قانون بودجه سال 1401 موضوع بخشنامه 62603 سازمان اداری و استخدامی از تاریخ تصویب)

شماره دادنامه: 140231390000199136
تاریخ دادنامه: 29/1/1402
شماره پرونده: 0106443
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: آقایان حکمتعلی مظفری (رئیس دیوان عدالت اداری)، حسین رضا دلفان، علی علیپور، یاراله کاکولوند
طرف شکایت: سازمان اداری و استخدامی کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 62603 مورخ 23/8/1401 رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور (موضوع دستورالعمل اجرای قانون اصلاح قانون بودجه سال 1401 کل کشور و ترمیم حقوق کارکنان و بازنشستگان کشوری و لشکری (به استثنای مشمولان قانون کار) مصوب 8/8/1401 مجلس شورای اسلامی)
گردش کار: آقای حکمتعلی مظفری (رئیس دیوان عدالت اداری)، به موجب دادخواست جداگانه و آقایان حسین رضا دلفان، علی علیپور و یاراله کاکولوند به موجب دادخواستی واحد ابطال بخشنامه شماره 62603 مورخ 23/8/1401 رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور (موضوع دستورالعمل اجرای قانون اصلاح قانون بودجه سال 1401 کل کشور و ترمیم حقوق کارکنان و بازنشستگان کشوری و لشکری (به استثنای مشمولان قانون کار) مصوب 8/8/1401 مجلس شورای اسلامی) را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده اند که:
” الف- متن دادخواست رئیس دیوان عدالت اداری
براساس اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران علاوه بر مواردی که هیأت وزیران یا وزیری مأمور تدوین آیین نامه اجرایی برای قوانین می شود، صرفاً هیأت وزیران می تواند بدون وجود تکلیف قانونی و برای تأمین اجرای قوانین به وضع تصویب نامه و آیین نامه بپردازد و لذا اقدام رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور در تبیین نحوه اجرای قانون اصلاح قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور و ترمیم حقوق کارکنان و بازنشستگان کشوری و لشکری که در پوشش عنوان بخشنامه و دستورالعمل صورت گرفته خارج از حدود اختیار این مقام بوده و با اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مغایرت دارد.
مؤید این نظر این است که در قانون اصلاح قانون بودجه سال 1401 کل کشور و ترمیم حقوق کارکنان و بازنشستگان کشوری و لشکری صرفاً در یک مورد و آن هم در تبصره بند 1 ماده واحده این قانون برای تبیین نحوه اعمال «فوق العاده جهش علمی بر مبنای عملکرد» این اختیار به شورای حقوق و دستمزد داده شده است تا بر اساس پیشنهادات سازمان برنامه و بودجه کشور، سازمان اداری و استخدامی کشور، وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و معاونت حقوقی و ریاست جمهوری اقدام به وضع دستورالعمل نماید و همین مورد بیانگر آن است که در صورت نیاز به صدور دستورالعمل دیگری برای اجرای قانون مذکور این اختیار باید همانند همین مورد از سوی مجلس به نهادها و یا مقامات مربوطه داده می شد و در وضعیت عدم اعطای این صلاحیت به نهادها و مقامات مزبور، اصل بر عدم صلاحیت آنهاست.
۲- براساس بند ۱ ماده واحده قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور و ترمیم حقوق کارکنان و بازنشستگان کشوری و لشکری مصوب 8/8/1401 مقرر شده است : «۳۰۰۰ امتیاز برای کارمندان مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 8/7/1386 و معادل ریالی امتیاز مذکور برای کارمندان مشمول قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب 13/6/1370 و سایر مشمولان جزء ۱ بند (الف) تبصره ۱۲ قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور (به استثنای مشمولان قانون کار) و معادل ریالی (۲۱۰) امتیاز برای اعضای هیأت علمی و قضات با عنوان «ترمیم حقوق» به صورت ثابت در احکام کارگزینی و قراردادهای آنان درج می شود.» همانطور که از عنوان «ترمیم حقوق» و سیاق عبارت به کار رفته در این بند قانونی مشخص است، مبلغ مربوط به ترمیم مذکور باید به تناسب در کلیه اجزای حقوق آنها مانند حق شغل و حق شاغل که به تصریح ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری داخل در عنوان حقوق ثابت هستند، منعکس و افزوده شود و منظور قانونگذار اضافه شدن این مبلغ به صورت یک ردیف مستقل نبوده است و از این رو احکام مقرر در بندهای ۱، ۲، ۴ و ۶ دستورالعمل صادره از جهت آنکه این ترمیم حقوق را در قالب ردیف مستقلی قابل اعمال اعلام کرده، مغایر با ماده واحده قانون اصلاح قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور و ترمیم حقوق کارکنان و بازنشستگان کشوری و لشکری و ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری است.
3- براساس ماده ۱ قانون پرداخت پاداش پایان خدمت و بخشی از هزینه های ضروری به کارکنان دولت مصوب 26/2/1375 با اصلاحات بعدی، به ازای هر سال خدمت معادل یک ماه آخرین حقوق و فوق العاده های دریافتی که ملاک کسور بازنشستگی است، به عنوان پاداش پایان خدمت پرداخت می شود و بر مبنای ماده ۱۰۶ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 8/7/1386 : «به کارمندان مشمول این قانون که بازنشسته می شوند به ازای هر سال خدمت یک ماه آخرین حقوق و مزایای مستمر (تا سی سال) به اضافه وجوه مربوط به مرخصی های ذخیره شده پرداخت خواهد شد» و با توجه به اینکه افزایش موضوع قانون اصلاح قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور و ترمیم حقوق کارکنان و بازنشستگان کشوری و لشکری به عنوان ترمیم حقوق اعمال شده و مشمول عنوان «حقوق» است، بنابراین باید در پاداش پایان خدمت نیز محاسبه شود و حکم مقرر در جزء (الف) بند ۷ دستورالعمل صادره که این افزایش را در محاسبه پاداش پایان خدمت مؤثر نمی داند، با حکم مقرر در ماده ۱ قانون پرداخت پاداش پایان خدمت و بخشی از هزینه های ضروری به کارکنان دولت و ماده ۱۰۷ قانون مدیریت خدمات کشوری مغایر است.
۴ – براساس بند ۱ ماده واحده قانون اصلاح قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور و ترمیم حقوق کارکنان و بازنشستگان کشوری و لشکری مصوب 8/8/1401 : «این افزایش و نیز حقوق قضات و اعضای هیأت علمی از سقف مقرر در تبصره ۱۲ قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور مستثنی است» و بر همین اساس جزء (هـ) بند ۷ دستور العمل صادره که مقرر می دارد : «حقوق مندرج در حکم کارگزینی قضات و اعضای هیأت علمی از سقف موضوع جزء ۸ بند (الف) تبصره ۱۲ قانون بودجه سال ۱۴۰۱ مستثنی است و سایر پرداختیها به ایشان مشمول سقف می باشد»، در قسمت دوم آن که سایر پرداختیها به قضات و اعضای هیأت علمی را مشمول سقف مقرر قرار داده، فاقد مبنای قانونی و خارج از حدود اختیار است.
بنا به مراتب فوق و بر مبنای اختیار حاصل از حکم مقرر در ماده 86 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، درخواست ابطال بخشنامه شماره 62603 مورخ 23/8/1401 رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور از تاریخ تصویب و همچنین صدور دستور موقت (موضوع مواد 34 و 35 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری) مبنی بر توقف اجرای آن مطرح می گردد.
ب- متن دادخواست واحد آقایان حسین رضا دلفان، علی علیپور و یاراله کاکولوند
در مصوبه مورخ 8/8/1401 مجلس شورای اسلامی تحت عنوان قانون اصلاح قانون بودجه سال 1401 کل کشور و ترمیم حقوق کارکنان و بازنشستگان کشوری و لشگری بند 1 ماده واحده آن مصوب شد که این افزایش و نیز حقوق قضات و اعضای هیأت علمی از سقف مقرر در تبصره 12 قانون بودجه سال 1401 کل کشور مستثنی است که در بند 8 تبصره 12 قانون بودجه سال 1401 به صراحت اعلام شده که خالص پرداختی متوسط سالانه از محل حقوق و مزایای مستمر و غیر مستمر و سایر پرداختی ها از هر محل و تحت هر عنوان در سال 1401 به گروه های مختلف حقوق بگیر در دستگاه های اجرایی موضوع ماده 29 قانون برنامه توسعه اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و … اعضای هیأت علمی و قضات برابر مبلغ جز 1 همین بند است. پرداخت مازاد بر این مبلغ ممنوع است. ملاحظه می شود اولاً طبق بند 8 سقف خالص پرداختی را اعم از حقوق مستمر و غیر مستمر و سایر پرداختی ها از هر محل و تحت هر عنوان اعلام نموده است.
ثانیاً: در بند 1 ماده واحده به صراحت اعلام که این افزایش و نیز حقوق قضات و اعضای هیأت علمی از سقف مقرر در بند 8 تبصره 12 قانون بودجه کل کشور مستثنی هستند یعنی به طور مطلق قضات و هیأت علمی را از سقف مورد نظر که هم شامل حقوق مستمر، غیرمستمر، سایر پرداختی ها از هر محل از هر عنوان مستثنی نموده است. (شامل اضافه کار، بهره وری، مستمر و غیر مستمر)
ثالثاً: در تعریف حقوق که آن را حق السعی نیز می گویند شامل پرداختی ماهانه تحت هرگونه و عنوانی در مقابل کار انجام شده را حقوق گویند که شامل حقوق مستمر، حقوق غیر مستمر، اضافه کار، بهره وری و … تحت هر عنوانی می باشد و تعریف دیگر آن پرداخت هزینه ای است که در قبال فعالیت پرسنل در هر سازمان و هر شرکت پرداخت می شود که شامل هرگونه پرداختی به مستخدم در طول ماه و سال هست.
رابعاً: ملاحظه می گردد که به صراحت اعلام نموده که قضات از سقف تبصره 8 قانون بودجه سال 1401 مستثنی هستند و در بند 8 آن تبصره به ذکر مصادیق حقوق پرداخته است حال برچه اساسی به این قانون قید وارد شود که منظور از حقوق فقط حکم کارگزینی می باشد و شامل سایر پرداختی ها نیست و این که سلیقه ای متن قانون را بر اساس نظر خود به دو قسمت تبدیل کرده یک قسمت را شامل و قسمت دیگر را خارج از مصوبه مطلق و کلی مجلس قرار دهید.
حال ملاحظه می شود معاون رئیس جمهور و رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور در قسمت (هـ) بند 6 دستورالعمل اجرایی قانون ترمیم حقوق کارکنان و بازنشستگان کشوری و لشگری بر خلاف روح، ماهیت و متن قانون ترمیم و قانون بودجه سال 1401 هم مبادرت به قانون گذاری که خارج از صلاحیت وی می باشد و هم مغایرت صریح با قانون بوده اعلام که آنچه در حکم کارگزینی قضات و اعضای هیأت علمی می باشد از سقف جز 8 بند (الف) تبصره 12 قانون بودجه مستثنی و سایر پرداختی ها به ایشان مشمول سقف می باشد، که قسمت اخیر متباین و مغایر با مصوبه قانون گذاری و صراحت در قانون گذاری معاونت مربوطه برخلاف صلاحیت خود دارد. فلذا اینجانبان از قضات لرستان به عنوان شاکی خواستار ابطال قسمت اخیر و سایر پرداختی ها به ایشان که مشمول سقف می باشد از قسمت (هـ) بند 6 دستورالعمل فوق الذکر می باشیم.”
متن بخشنامه مورد شکایت به شرح زیر است:
” بخشنامه شماره 62603 مورخ 23/8/1401 رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور
بخشنامه به همه دستگاههای اجرایی موضوع ماده (۲۹) قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران
به منظور حفظ هماهنگی و ایجاد وحدت رویه در نحوه اجرای «قانون اصلاح قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور و ترمیم حقوق کارکنان و بازنشستگان کشوری و لشکری» مصوب 8/8/1401 مجلس شورای اسلامی، دستورالعمل اجرایی این قانون مبنی بر افزایش حقوق و دستمزد کارکنان دولت (به استثنای مشمولان قانون کار جمهوری اسلامی ایران) علاوه بر افزایش های موضوع تصویب نامه شماره 21487/ت 59826هـ-15/2/1401 هیأت وزیران و اصلاحات بعدی آن، برای اجرا از تاریخ 1/7/1401 به شرح زیر ابلاغ می شود:
1 – ۳۰۰۰ امتیاز در احکام کارگزینی و قراردادهای کارکنان مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری و کارکنان شاغل در شرکت های دولتی مندرج در پیوست شماره (۳) قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور با عنوان «ترمیم حقوق» در یک ردیف مستقل درج می شود.
2- معادل ریالی امتیاز مذکور در بند (۱) به میزان ده میلیون و پنجاه و نه هزار (000/059/10) ریال در احکام کارگزینی و قراردادهای کارکنان مشمول قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب 13/6/1370 و سایر مشمولین جزء (۱) بند (الف) تبصره (۱۲) قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور با عنوان «ترمیم حقوق» در یک ردیف مستقل درج می شود.
3- افزایش حقوق در سال ۱۴۰۱ برای همه کارکنان دارای قراردادهای مشمول قانون کار شاغل در دستگاه های اجرایی، تابع ضوابط مقرر در بخشنامه شماره ۲۶۵۳۴۴ مورخ 22/12/1400 شورای عالی کار، با رعایت موارد مندرج در تصویبنامه شماره ۴۲۲۸۳/ت۵۹۸۲۶ هـ مورخ 18/3/1401 هیأت وزیران (موضوع اصلاح تبصره (۲) بند (۳) تصویبنامه شماره ۲۱۴۸۷/ت۵۹۸۲۶ هـ مورخ 15/2/1401 هیأت وزیران) است.
۴- در احکام کارگزینی اعضای هیأت علمی و قضات مبلغ ده میلیون و بیست و هشت هزار و سیصد و چهل (340/028/10) ریال با عنوان «ترمیم حقوق» در یک ردیف مستقل درج می شود.
5-«فوق العاده جهش علمی بر مبنای عملکرد» برای اعضای هیأت علمی غیر بالینی دانشگاه ها و مؤسسات آموزشی و پژوهشی وابسته به وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و سایر دستگاه های اجرایی پس از تصویب دستورالعملی که به پیشنهاد مشترک سازمان برنامه و بودجه کشور، سازمان اداری و استخدامی کشور، وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و معاونت حقوقی ریاست جمهوری به تصویب شورای حقوق و دستمزد می رسد اعمال می شود.
6- 3600 امتیاز در احکام کارگزینی و قراردادهای کارکنان شاغل در نیروهای مسلح به میزان دوازده میلیون و هفتاد هزار و هشتصد (800/070/12 ) ریال با عنوان «ترمیم حقوق» در یک ردیف مستقل درج می شود.
7- در اجرای این افزایش ها رعایت موارد زیر لازم است:
الف) مبالغ ناشی از اعمال این افزایش، مشمول کسور بازنشستگی است و در محاسبه سایر اقلام پرداختی نظیر فوق العاده ویژه، فوق العاده اضافه کار، پاداش پایان خدمت و …، محاسبه نمی شود.
ب) فوق العاده جهش علمی بر مبنای عملکرد برای اعضای هیأت علمی غیربالینی دانشگاه ها و مؤسسات آموزشی و پژوهشی وابسته به وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و سایر دستگاه های اجرایی مشمول کسور بازنشستگی نیست.
ج) تمامی افزایش های ناشی از اجرای این قانون از تفاوت تطبیق موضوع جز (1) بند (الف) تبصره (12) قانون بودجه سال 1401 کل کشور کسر نمی شوند.
مثال- برای کارمندانی که در سال جاری پس از اعمال افزایش های موضوع این قانون، مجموع مبالغ مندرج در حکم کارگزینی آنها کمتر از مبلغ پنجاه و شش میلیون (000/000/56) ریال بوده و تفاوت تطبیق جزء (1) بند (الف) تبصره (12) قانون بودجه سال 1401 دریافت می دارند، به قرار جدول شماره (1) عمل می شود. (در این مثال مقادیر فرضی و برای مرد متأهل دارای یک فرزند در سال 1401 در نظر گرفته شده است)

جدول شماره (1)

د) افزایش جزء (1) ماده واحده از سقف موضوع جزء (8) بند (الف) تبصره (12) قانون بودجه سال 1401 مستثنی بوده و با لحاظ آن، میزان رقم ریالی سقف مبلغ چهارصد و دو میلیون و پنچاه و نه هزار (000/059/402) ریال است.
هـ) حقوق مندرج در حکم کارگزینی قضات و اعضای هیأت علمی از سقف موضوع جزء (8) بند (الف) تبصره (12) قانون بودجه سال 1401 مستثنی است و سایر پرداختی ها به ایشان مشمول سقف می باشد.
8- حقوق مشمولین جزء (۲) بند (الف) تبصره (۱۲) ماده واحده قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور شامل بازنشستگان، وظیفه بگیران و مستمری بگیران صندوق های بازنشستگی کشوری و لشکری و سایر صندوق های بازنشستگی وابسته به دستگاه های اجرایی، مبلغ نه میلیون (000/000/9 ) ریال افزایش می یابد.
9- افرادی که پس از اجرای این قانون بازنشسته می شوند، در صورتی که در محاسبه حقوق بازنشستگی آنان، تأثیر میزان ریالی افزایش مذکور در بند (۱) ماده واحده قانون، کمتر از افزایش ناشی از بند (۲) برای بازنشسته هم طبقه در دستگاه مشابه به علاوه افزایش سنواتی بشود، تا سقف مذکور مبلغ ترمیم را دریافت می نمایند.
10- علاوه بر مبلغ افزایش مندرج در بند (2-1) ماده واحده قانون مزبور، حقوق بازنشستگان وظیفه بگیران و مستمری بگیران صندوق های بازنشستگی کشوری و لشکری و سایر صندوق های بازنشستگی وابسته به دستگاه های اجرایی، پنج درصد (۵ %) نسبت به حکم حقوقی شهریور ۱۴۰۱ افزایش می یابد.
11- در اجرای ماده (۱۶) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت (مصوب ۱۴۰۰)، کمک هزینه اولاد و عائله مندی تمامی گروه های مختلف حقوق بگیر اعم از شاغل و بازنشسته در دستگاه های مذکور در ماده (۲۹) قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و همچنین نیروهای مسلح، وزارت اطلاعات، سازمان انرژی اتمی از قبیل کارکنان کشوری و لشکری اعضای هیأت علمی دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی و قضات به ترتیب به میزان صد (۱۰۰) درصد و پنجاه (۵۰) درصد به شرح جدول شماره (۲) افزایش می یابد. الف) به ازای هر فرزند و بدون محدودیت در تعداد فرزندان، مبلغ کمک هزینه اولاد فوق الذکر برای کارکنان مشمول در حکم کارگزینی ایشان درج می شود.
ب) مبلغ ریالی کمک هزینه اولاد و عائله مندی مشمولین قانون نظام هماهنگ کارکنان دولت، اعم از شاغلین و بازنشستگان، همسان با مشمولان قانون مدیریت خدمات کشوری به میزان دو میلیون و سی و شش هزار و نهصد و چهل و هفت (947/036/2) ریال در ردیف کمک هزینه عائله مندی و یک میلیون و پنجاه و شش هزار و صد و نود و پنج (195/056/1) ریال در ردیف کمک هزینه اولاد افزایش می یابد.
ج) کمک هزینه اولاد و عائله مندی بازنشستگان، وظیفه بگیران و مشترکان صندوق های بازنشستگی کشوری و لشکری و سایر صندوق های بازنشستگی وابسته به دستگاه های اجرائی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری، همانند مراتب مندرج در جدول شماره (۲) افزایش می یابد.

جدول شماره (2): نحوه محاسبه کمک هزینه عائله مندی و اولاد

12- به استناد جزء (۱۲) بند (الف) تبصره (۱۲) قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور و به موجب مفاد بند (۱۰) تصویبنامه شماره ۲۱۴۸۷/ت۵۹۸۲۶هـ مورخ 15/2/1401 هیأت وزیران، امتیاز کمک هزینه عائله مندی برای مزدوجین جدید و کمک هزینه اولاد برای فرزندان متولد سال ۱۴۰۱ از تاریخ اجرای این قانون تا انتهای سال ۱۴۰۱ متناسب با رعایت افزایش کمک هزینه عائله مندی و اولاد موضوع بند (۱۱) این بخشنامه به شرح مندرج در جدول شماره (۳) به ترتیب دو و سه برابر می شود.

جدول شماره (۳)

۱۳- افزایش فوق العاده ویژه موضوع بند (۱۰) ماده (۶۸) قانون مدیریت خدمات کشوری برای مشمولین آن، منوط به تأیید شورای حقوق و دستمزد و تصویب در هیأت وزیران است.
۱۴ – معافیت مالیاتی و بیمه بازنشستگی ایثارگران موضوع مواد (۳۷) و (۵۶) قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران با اصلاحات و الحاقات بعدی آن، از شمول سقف مقرر در جز (۸) بند (الف) تبصره (۱۲) قانون بودجه سال ۱۴۰۱ مستثنی است.- رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور”
در پاسخ به شکایت مذکور، سازمان اداری و استخدامی کشور (معاون حقوقی، مجلس و استانها) به موجب لایحه شماره 73770 مورخ 22/9/1401 توضیح داده است که:
” 1- در خصوص مبنای حقوقی و قانونی صدور بخشنامه توسط سازمان:
الف) موضوع ترمیم حقوق، پیشنهاد دولت بوده و در قالب لایحه به مجلس تقدیم شده است.
ب) وفق اجرا، (1 و 2) بند (الف) ماده 104 قانون استخدام کشوری (که متعاقب ماده 103 قانون مزبور که در مقام تأسیس سازمان اداری و استخدامی کشور بوده آمده است)، «مراقبت در حسن اجرای قوانین و مقررات استخدامی کشور» و همچنین «دادن دستورهای لازم درباره اجرای مقررات و قوانین استخدامی کشور به منظور ایجاد هماهنگی» از وظایف ذاتی سازمان می باشد و صدور چنین بخشنامه هایی در سنوات گذشته نیز امری معمول بوده است.
علاوه بر این مصوبه شماره 792054 مورخ 27/7/1395 شورای عالی اداری که به منظور سازماندهی و انسجام بخشی به مأموریت ها و وظایف مربوط به حوزه های «امور اداری و استخدامی» و «برنامه و بودجه» و تعیین سازمان های متولی انجام دهنده هر یک از وظایف مذکور، تصویب شده است، یکی از وظایف سازمان اداری و استخدامی کشور را «تهیه و تدوین آیین نامه ها و دستورالعمل های مربوط به حوزه اداری و استخدامی کشور و نظارت بر حسن اجرای آن ها» بر شمرده است. ضمن این که در بند دیگری به هماهنگی و نظارت بر وظایف مربوط به امور اداری و استخدامی در سطح کشور اشاره می نماید. البته در این زمینه مسئولیت های امور اداری و استخدامی کشور تفویض شده به این سازمان در اجرای اصل 126 قانون اساسی نیز قابل اشاره می باشد.
2- مطابق ماده 34 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 صدور دستور موقت هنگامی صورت می پذیرد که اجرای اقدامات یا تصمیمات سبب ورود خسارتی گردد که جبران آن غیر ممکن یا متعسر باشد، این در حالی است که پرونده مطروحه فاقد این ویژگی بوده و چنانچه هیأت عمومی قائل به ابطال عبارت «و سایر پرداختی ها به ایشان مشمول سقف می باشد» در جزء هـ بند 7 دستورالعمل باشد و اقدام به ابطال این عبارت نماید، جبران خسارت های احتمالی ناشی از این بند، با اصلاح حکم کارگزینی امکان پذیر خواهد شد.
عنایت دارند این صدور دستور موقت (نسبت به کل بخشنامه) با توجه به وجود احکام متعدد در آن که مبنای صدور احکام کارگزینی مشمولین بخشنامه قرار گرفته، می تواند موجب اختلال در امور اداری و به نوعی ایجاد خسارت گردد.
3- عبارت (این افزایش و نیز حقوق قضات و اعضای هیأت علمی از سقف مقرر در تبصره 12 قانون بودجه 1401 کل کشور مستثنی است) مندرج در فراز دوم بند 1 ماده واحده قانون اصلاح قانون بودجه سال 1401 کل کشور و مصوبه ترمیم حقوق کارکنان و بازنشستگان کشوری و لشگری مصوب 8/8/1401 مجلس شورای اسلامی، صرفاً از واژه حقوق استفاده شده است و چنانچه سایر پرداختی ها نیز مدنظر قانون گذار می بود، از عبارت عام تر و گسترده تر نظیر «حقوق و مزایا» یا «هرگونه پرداختی» استفاده می شد. بنابراین مقید نمودن مبالغ پرداختی به اعضای هیأت علمی و قضات به سقف مقرر در تبصره 12 مذکور، به طور عالمانه و آگاهانه و با هدف ایجاد تعادل در میزان دریافتی کارکنان دولت، توسط مجلس شورای اسلامی صورت گرفته است. نتیجه آنکه عبارت «و سایر پرداختی ها به ایشان مشمول سقف است» در جزء هـ بند 7 بخشنامه شماره 62603 مورخ 23/8/1401 این سازمان، صرفاً از باب ایضاح بوده و امری خلاف قوانین و مقررات نمی باشد.
مزید استحضار در جزء 8 بند (الف) تبصره 12 قانون مذکور «سقف خالص پرداختی متوسط سالانه از محل حقوق و مزایای مستمر و غیر مستمر و سایر پرداختی ها از هر محل و تحت هر عنوان در سال 1401 ممنوع اعلام شده است و عبارت «این افزایش و نیز حقوق قضات و اعضای هیأت علمی از سقف مقرر در تبصره 12 قانون بودجه سال 1401 کل کشور مستثنی است» در جزء 1 ماده واحده در قانون اصلاح قانون بودجه 1401 و مصوبه ترمیم حقوق کارکنان و بازنشستگان کشوری و لشگری صرفاً حقوق قضات را از تبصره یاد شده، مستثنی نموده است و به درستی و مطابق با قانون (اصلاح قانون بودجه مزبور) بخشنامه 62603 مورخ 23/8/1401 سایر پرداختی ها را مشمول این استثنا قلمداد نکرده است.
4- بند یک ماده واحده قانون اصلاح قانون بودجه سال 1401 کل کشور و ترمیم حقوق کارکنان و بازنشستگان کشوری و لشگری مقرر نموده است که امتیاز پیش بینی شده برای کارمندان مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری و معادل ریالی امتیاز مذکور برای کارمندان مشمول قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت و همچنین معادل ریالی امتیاز پیش بینی شده برای اعضای هیأت علمی و قضات، با عنوان «ترمیم حقوق» به صورت ثابت در احکام کارگزینی و قراردادهای مربوط درج شود.
5- اقلام تشکیل دهنده حقوق ثابت در قانون مدیریت خدمات کشوری به استناد ماده 68 همین قانون شامل (حق شغل+ حق شاغل+ فوق العاده مدیریت) می باشد.
در بند 1 قانون اصلاح قانون بودجه سال 1401 کل کشور و ترمیم حقوق کارکنان و بازنشستگان کشوری و لشگری اشاره شده، 3000 امتیاز برای کارمندان مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری با عنوان «ترمیم حقوق به صورت ثابت اضافه شود. بنابراین اراده قانون گذار بر این بوده که به صورت جداگانه و ثابت در نظر گرفته شود. رد غیر اینصورت می توانست اشاره نماید که به حق شغل یا حق شاغل یا فوق العاده مدیریت افزوده شود ضمن آنکه حقوق ثابت به صورت قلم جداگانه و مستقل در قانون مدیریت خدمات کشوری در نظر گرفته نشده است.
6- قانون گذار برای جلوگیری از ایجاد شبهه در اجرای قانون مذکور، در خصوص مشمولان قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب 13/6/1370 عبارت معادل ریالی آن را به کار برده است که نشان می دهد هدف آن، افزایش میزان برابر برای همه مشمولین، بدون در نظر گرفتن مدرک تحصیلی و سوابق و … می باشد.
از سویی حقوق به صورت مستقل در قانون نظام هماهنگ پرداخت، تعریف نگردیده بلکه حقوق مبنا+ افزایش سنواتی تعریف شده است، لذا این مبلغ ریالی ثابت تحت عنوان حقوق مبنا یا افزایش سنواتی تلقی نمی گردد و مطابق با بند 1 قانون بودجه 1401 کل کشور و ترمیم حقوق کارکنان و بازنشستگان در یک آیتم مستقل تحت عنوان ترمیم حقوق دیده شده است.
7- با عنایت به اینکه در بند 9 اصل سوم قانون اساسی به لزوم رفع تبعیض ناروا تأکید شده است، بنابراین جریان عادلانه درآمدهای کارکنان در صورتی تحقق می یابد که اجرای مقررات به طور صحیح صورت پذیرد و در واقع رفع تبعیض های ناروا (تأکید شده در قانون اساسی) در این زمینه از طریق تشابه در چگونگی محاسبه صورت پذیرد، طبعاً اقدام نامتجانس در خصوص مشمولین قانون مدیریت خدمات کشوری و قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت در انطباق با قانون و اهداف قانونگذار نمی باشد، ضمن این که بار مالی مضاعفی را به دولت تحمیل می نماید.
8- حتی در صورت لزوم صدور دستور موقت با توجه به اینکه در دادنامه صادره عبارت «و سایر پرداختی های ایشان مشمول سقف می باشد» به عنوان موجب صدور دستور موقت ذکر گردیده طبعاً دستور موقت می بایست نسبت به این قسمت از بخشنامه صادر می گردید. به نظر می رسد صدور دستور مزبور در خصوص کل بخشنامه که متضمن حقوق آحاد کارکنان دولت که قشر عظیمی از جامعه را شامل می شود در شرایط کنونی، موجب نارضایتی گردیده و به صواب نمی باشد.”
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 29/1/1402 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی
اولاً براساس اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، علاوه بر مواردی که هیأت وزیران یا وزیری مأمور تدوین آیین‌نامه‌های اجرایی قوانین می‌شود، هیأت وزیران می‌تواند بدون وجود تکلیف قانونی و به منظور تأمین اجرای قوانین به وضع تصویب‌نامه و آیین‌نامه بپردازد و لذا اقدام رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور در تبیین قانون اصلاح قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور و ترمیم حقوق کارکنان و بازنشستگان کشوری و لشکری مصوب 8/8/1401 که در پوشش عنوان بخشنامه و دستورالعمل اجرایی صورت گرفته، خارج از حدود اختیار این مقام بوده و با اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مغایرت دارد و مؤید این نظر این است که در قانون اصلاح قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور و ترمیم حقوق کارکنان و بازنشستگان کشوری و لشکری صرفاً در یک مورد و آن هم در تبصره بند 1 ماده واحده این قانون برای تبیین نحوه اعمال “فوق العاده جهش علمی برمبنای عملکرد” این اختیار به شورای حقوق و دستمزد داده شده است تا براساس پیشنهادات سازمان برنامه و بودجه کشور، سازمان اداری و استخدامی کشور، وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و معاونت حقوقی ریاست جمهوری اقدام به وضع دستورالعمل نماید و همین امر بیانگر آن است که در صورت نیاز به دستورالعملی دیگر برای اجرای قانون مذکور این اختیار باید همانند همین مورد از سوی مجلس به مقامات یا نهادهای مربوط داده می‌شد و در صورت عدم اعطای این صلاحیت به مقامات یا نهادهای مزبور، اصل بر عدم صلاحیت آنها است. ثانیاً براساس ماده ۱ قانون پرداخت پاداش پایان خدمت و بخشی از هزینه‌های ضروری به کارکنان دولت مصوب 26/2/1375 با اصلاحات بعدی، به ازای هر سال خدمت معادل یک ماه آخرین حقوق و فوق‌العاده‌های دریافتی که ملاک کسور بازنشستگی است، به عنوان پاداش پایان خدمت پرداخت می‌شود و برمبنای ماده ۱۰۶ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 8/7/1386 : «به کارمندان مشمول این قانون که بازنشسته می‌شوند به ازای هر سال خدمت یک ماه آخرین حقوق و مزایای مستمر (تا سی سال) به اضافه وجوه مربوط به مرخصی های ذخیره شده پرداخت خواهد شد» و در بند 1 ماده واحده قانون اصلاح قانون بودجه سال 1401 کل کشور و ترمیم حقوق کارکنان و بازنشستگان کشوری و لشکری نیز مبلغ ناشی از اعمال قانون مزبور مشمول کسور بازنشستگی شناخته شده و به عنوان “ترمیم حقوق” در نظر گرفته شده است، لذا پرداخت آن مستمر خواهد بود و بر همین اساس حکم مقرر در جزء (الف) بند 7 دستورالعمل مورد اعتراض که این افزایش را در محاسبه پاداش پایان خدمت مؤثر ندانسته با حکم مقرر در ماده 1 قانون پرداخت پاداش پایان خدمت و بخشی از هزینه‌های ضروری به کارکنان دولت و ماده 107 قانون مدیریت خدمات کشوری مغایرت دارد. ثالثاً براساس قسمت صدر بند 1 ماده واحده قانون اصلاح قانون بودجه سال 1401 کل کشور و ترمیم حقوق کارکنان و بازنشستگان کشوری و لشکری مقرر شده است که : «3000 امتیاز برای کارمندان مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 8/7/1386 و معادل ریالی امتیاز مذکور برای کارمندان مشمول قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب 13/6/1370 و سایر مشمولان جزء 1 بند (الف) تبصره 12 قانون بودجه سال 1401 کل کشور (به استثنای مشمولان قانون کار) و معادل ریالی 210 امتیاز برای اعضای هیأت علمی با عنوان “ترمیم حقوق” به صورت ثابت در احکام کارگزینی و قراردادهای آنان درج می‌شود» و سپس در ادامه مقرر می‌دارد : «این افزایش و نیز حقوق قضات و اعضای هیأت علمی از سقف مقرر در تبصره 12 قانون بودجه سال 1401 کل کشور مستثنی است» و بر همین اساس آنچه در مورد قضات و اعضای هیأت علمی از سقف مستثنی شده، “حقوق” به معنی عام کلّیه پرداختی ها است و نه صرفاً افزایش موضوع ماده واحده قانون مزبور و لذا جزء (هـ) بند 7 دستورالعمل مورد شکایت که مقرر می‌دارد : «حقوق مندرج در حکم کارگزینی قضات و اعضای هیأت علمی از سقف موضوع جزء 8 بند (الف) تبصره 12 قانون بودجه سال 1401 مستثنی است و سایر پرداختی ها به ایشان مشمول سقف می‌باشد»، در قسمت دوم آن که سایر پرداختی ها به قضات و اعضای هیأت علمی را مشمول سقف مقرر قرار داده، فاقد مبنای قانونی و خارج از حدود اختیار است. بنا به مراتب فوق، دستورالعمل اجرایی قانون اصلاح قانون بودجه سال 1401 کل کشور و ترمیم حقوق کارکنان و بازنشستگان کشوری و لشکری مبنی بر افزایش حقوق و دستمزد کارکنان دولت (به استثنای مشمولان قانون کار جمهوری اسلامی ایران) علاوه بر افزایش های موضوع تصویب‌نامه شماره 21487/ت59826هـ-15/2/1401 هیأت وزیران و اصلاحات بعدی آن که موضوع بخشنامه شماره 62603 مورخ 23/8/1401 رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور است، خارج از حدود اختیار و خلاف قانون بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

حکمتعلی مظفری – رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری