شماره دادنامه: 140331390000250135

تاریخ دادنامه: 1403/2/4

شماره پرونده: 9901817

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای ایمان قوامی فرد 

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر ازنا

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره 2 قسمت توضیحات تعرفه شماره (2-20) سال 1399 از تعرفه عوارض و بهای خدمات محلی مصوب شورای اسلامی شهر ازنا تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های تعریض یا توسعه شهری

     گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال تبصره 1 و 2 تعرفه شماره (2-20) سال 1399 از تعرفه عوارض و بهای خدمات محلی مصوب شورای اسلامی شهر ازنا را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اجمالاً اعلام کرده است که:

  ” ارزش افزوده برای مالک زمانی ایجاد می گردد که بتواند از اجرای طرح منتفع شود. لذا اگر قائل به دِین باشیم یکی از ارکان هر دِینی زمان ایجاد آن است که زمان وصول تابع آن است. حال در تبصره 2 تعرفه مورد شکایت علاوه بر این که مطالبات مالک در خصوص میزان عقب نشینی را با عوارض ارزش افزوده تماماً قابل تهاتر دانسته که خلاف مسلم شرع است، تهاتر دیون که در حکم پرداخت می باشد و سبب تسویه دیون می شود و این امر با توجه به قهری بودن تهاتر بدون اراده مالک حاصل می شود، تالی فاسد این حکم ضروری است که صرف اجرای طرح را سبب ایجاد ارزش افزوده تلقی نموده و زمان اخذ و دریافت آن را نیز زمان اجرا بدانیم. طبعاً سبب آن خواهد شد که دستگاه مجری قائل به تهاتر و تسویه آن ها بدون لحاظ این که ارزش افزوده چه زمانی ایجاد می شود و زمان وصول عوارض چه زمانی است، باشد. یکی از ارکان تهاتر وفق ماده 296 قانون مدنی، وحدت زمان تأدیه است. حال با عنایت به این که عوارض به تاریخ اجرای طرح و زمان وصول آن تابع امکان استفاده مالک و استفاده عملی وی و نه مراجعه وی به شهرداری بابت هر امری در رابطه با ملک می باشد و این موضوع به طور کلی و علی الاطلاق در مصوبه مزبور قید گردیده است، لذا حکمی ضروری و غیر شرعی بوده که مقتضی ابطال است.

از طرف دیگر عبارت «اگر شهرداری خسارتی به مالک پرداخت ننماید»، با توجه به این که مقدار تعریض از مالکیت مشروع اشخاص بدون اراده آن ها کسر می شود که حسب «ضرورت اجرای طرح های عمومی» و برای رفاه عموم است و الّا طبق اصل تسلیط و عموم روایت «الناس مسلطون علی اموالهم»، اصل بر رعایت حرمت حقوق مالکانه اشخاص است و نمی تواند بدون ضرورت و جبران کامل خسارت، آن ها را از حقوق مالکانه خود محروم ساخت. حال اگر بخواهیم طبق تبصره فوق عمل نماییم و شهرداری را مجاز به عدم پرداخت خسارت نماییم و عوض آن را عوارضی به نام عوارض ارزش افزوده قرار دهیم که هنوز ماهیت و ارکان و شرایط اجرای آن به درستی تبیین نشده و حتی علی رغم تبیین، خود جزیی از ارزش افزوده ایجاد شده برای مالک است و نه معادل قیمت و بهای ملک او و عوض آن، لذا با عنایت به احکام بیع در قانون مدنی و رساله فقها بالاخص رساله امام خمینی (ره) که خرید و فروش املاک باید اختیاری و در کمال آزادی و رغبت انجام پذیرد در غیر این صورت از موارد غصب به حساب می آید و این که در باب فقه و قانون تملک مجانی نداریم و تملک رایگان در موارد متعددی در آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری خلاف اصل تسلیط و مالکیت مشروع تشخیص داده شده است و همچنین «تهاتر» خود مستلزم وحدت زمان تأدیه دو دِین است و بدون اراده اشخاص است، لذا حکمی کاملاً ضروری و خلاف شرع می باشد.

همچنین طبق نظریه فقهای شورای نگهبان در غیر شرعی بودن ماده 48 مصوبه شماره 3/91/6014/ش مورخ 1391/12/22 شورای اسلامی شهر مشهد «گرفتن اراضی مالکین بدون رضایت ایشان خلاف شرع می باشد و اعطای تراکم تشویقی به صورت تهاتر بدون رضایت مالکین نمی تواند رافع ایراد شرعی باشد» لذا پر واضح است حتی تراکم اعطایی نیز از باب تهاتر ابطال گردیده است.

با عنایت به این که «تهاتر» طبق فصل ششم قسمت دوم کتاب دوم قانون مدنی از اسباب سقوط تعهد و در حکم پرداخت و تسویه دیون می باشد و در ما نحن فیه اولاً شرایط ایجاد دین محقق و ثابت نبوده و ثانیاً زمان تأدیه آن معین و مشخص نبوده و تابع استفاده و انتفاع برای مالک است، لذا به نظر تهاتر مقدار تعریضی با عوارض مصوب صحیح و منطبق بر قانون علی الخصوص مادتین 295 و 296 قانون مدنی نمی باشد.

از طرف دیگر وفق آیین نامه مالی شهرداری ها، خود شهرداری ها در درآمد ها و مخارج خود تابع محدودیت هایی است که مجوز تهاتر را که سبب سوء استفاده شود، نمی دهد. از جمله ماده 33 آیین نامه مالی فوق که پرداخت هزینه ها را مستلزم طی مراحل می داند و مجوزی برای تهاتر غیرارادی وجود ندارد. همچنین طبق ماده 37 آیین نامه مالی فوق، استفاده از وجوه حاصله از درآمدها قبل از منظور داشتن آن ها به حساب قطعی درآمد به هر عنوان حتی به طور علی الحساب و یا برای پرداخت هزینه های ضروری و فوری ممنوع است. لذا هر گونه دریافت و پرداخت تابع قانون است و تهاتر که سبب تسهیل در پرداخت ها است در معاملات دستگاه های عمومی و دولتی به اراده آن ها در آمده و به ضرر اشخاص و عموم می باشد خصوصاً آن که این امر سبب لوث شدن تدقیق در میزان خسارت و ارزش افزوده ادعایی است که اغلب به مراتب باید کمتر از میزان خسارت باشد و تفاوت در میزان آن ها اقتضای عدم تهاتر را دارد.

همچنین عبارت «اگر شهرداری خسارتی به مالک پرداخت ننماید»، کاملاً مغایر با ماده 1 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه های عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب 1358 و لزوم احترام به حقوق مالکانه و اصول 22، 46 و 47 قانون اساسی است. همچنین مغایر با دادنامه شماره 1884 مورخ 1397/9/27 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در ابطال ماده 48 مصوبه شماره 3/91/6014/ش مورخ 1391/12/22 شورای اسلامی شهر مشهد می باشد که پیرو نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع اعلام و ابطال گردیده است.

شایان ذکر است صلاحیت شوراهای اسلامی شهر در بند 80 ماده 16 قانون موسوم به شوراها احصا گردیده و بندی مربوط به تعیین عوض و مابه ازاء سلب مالکیت اشخاص در آن تعیین نشده لذا تبصره مرقوم خارج از صلاحیت شورای اسلامی شهر است.

نظر به مراتب فوق الذکر و با امعان نظر به این که عوارض معترضٌ به و اطلاق عبارتی آن مغایر شرع و قانون و خارج از حدود اختیار مقام واضع وضع گردیده و با وضع عوارض مصوب مذکور و اعلان عمومی آن، اخذ هر مبلغی با ابتناء بر آن غیر شرعی و فاقد وجاهت و استغنای حقوقی است و خارج از اختیارات واضع آن است و وفق مواد 301 و 303 قانون مدنی، مستوجب ضمان عین و منافع می باشد که با توجه به اخذ وجوه مارالذکر، بدین وسیله بدواً تقاضای ارجاع به شورای نگهبان جهت احراز خلاف شرع بودن آن و سپس ابطال تباصر مصوبه موضوعه معنونه شورای اسلامی شهر ازنا از زمان تصویب مستنداً به مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 مورد استدعاست.”

       متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر می باشد:

     “ تعرفه شماره (2-20) – عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های تعریض یا توسعه شهری سال 1399 مصوب شورای اسلامی شهر ازنا

عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های تعریض یا توسعه معابر

ردیف- نوع عوارض

1- برای املاکی که پس از تعریض در برِ معبر قرار می گیرند.

2- برای املاکی که پس از اجرای طرح دارای باقی مانده هستند.

3- املاکی که عقب نشینی ندارند ولی معبر مشرف به ملک تعریض می شود.

مأخذ و نحوه محاسبه عوارض: 

مسکونی= (عرض معبر قدیم- عرض معبر جدید) × مساحت عرصه باقیمانده × 6p

تجاری= (عرض معبر قدیم- عرض معبر جدید) × مساحت عرصه باقیمانده × 9p

سایر= (عرض معبر قدیم- عرض معبر جدید) × مساحت عرصه باقیمانده × 7p

توضیحات:

…….

تبصره 2: املاکی که در اثر تعریض معبر قسمتی از آن در طرح تعریض قرار گیرد و شهرداری خسارتی به مالک پرداخت ننماید ارزش افزوده در مقابل مطالبات مالک قابل تهاتر است.”

   در پاسخ به شکایت مذکور رییس شورای اسلامی شهر ازنا به موجب لایحه شماره 99/869ش مورخ 1399/8/18 توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است: 

     “ به استناد بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1396 تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست های عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می شود از جمله وظایف و مسئولیت های شورای اسلامی شهرهاست و در تبصره یک ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه جمهوری اسلامی ایران موسوم به تجمیع عوارض مصوب 1381 وضع عوارض محلی تجویز شده است. تعرفه مصوب شورای اسلامی شهر ازنا با سیر مراحل قانونی تصویب گردیده و تعرفه مورد اشاره توسط شاکی (2-20) تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های تعریض یا توسعه بوده که وضع عوارض بر ارزش افزوده منع قانونی نداشته چرا که ارزش افزوده از اموال مالک بوده و مانند سایر اموال مالک جعل عوارض بر آن محذوری ندارد.

در سال 1370 پس از صدور مجوز شرعی مقام معظم رهبری در مورد وصول ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های عمرانی شهرداری ها وزارت کشور تعرفه عوارض حق تشرف را تهیه و به ریاست جمهوری پیشنهاد و ایشان طی اصلاحاتی با اصل عوارض موافقت نمودند و تعرفه عوارض حق تشرف مشتمل را تهیه و به ریاست جمهور پیشنهاد و ایشان طی اصلاحاتی با اصل عوارض موافقت نمودند و تعرفه عوارض حق تشرف مشتمل بر ماده واحده و چهار تبصره تصویب گردید و وزارت کشور طی بخشنامه شماره 34/3/1/26463 مورخ 1370/11/27 تعرفه عوارض مذکور را به استانداری های سراسر کشور ابلاغ نمود. لذا وضع آن توسط مقام صلاحیت دار قانونی بوده و مغایر با قانون نمی باشد.

در پی استعلام رییس دیوان عدالت اداری در خصوص وضع و اخذ عوارض حق مشرفیت مصوب برخی از شهرداری ها و شوراهای اسلامی موضوع در جلسه 1395/4/23 فقهای شورای نگهبان مورد بحث واقع شده و در نهایت فقها، جعل عوارض توسط مقنن بر حق مشرفیت را بلامانع دانسته اند. لذا مصوبه شورای اسلامی شهر که بر اساس قوانین و مقررات جاری کشور و به تجویز قانونگذار و تصویب مقام صلاحیت دار قانونی وضع شده است مغایر با قانون نمی باشد.

فقهای شورای نگهبان در جلسه 1376/5/23 بخشنامه 65678/18886/811 مورخ 1370/12/13 وزارت کشور در خصوص حق تشرف را تأیید نموده و بیان داشته که چون حق تشرف با اذن ولی فقیه و امضاء رییس جمهور صادر شده است، لذا نمی توان آن را خلاف شرع دانست.

همچنین در نامه 200/37605/210/9000 مورخ 1394/3/12 اخذ عوارض بر حق مشرفیت را شرعی دانسته و منعی جهت وصول آن اعلام نکرده است و در نظریه 2665/102/96 مورخ 1396/6/15 جعل عوارض بر حق تشرف یا مشرفیت را خلاف شرع اعلام ننموده است. 

هیأت عمومی در رای مورخ 1376/7/12 وضع عوارض حق تشرف را به تجویز قانونگذار و تصویب مقام صلاحیت دار قانونی دانسته و آن را خلاف قانون ندانسته و آراء 105 مورخ 1374/7/1، 1187 مورخ 1386/10/23 و 1229 مورخ 1386/10/23 وضع عوارض بر حق مشرفیت را مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص نداده است.

در پاسخ به ادعای شاکی در خصوص غیر شرعی بودن حق تشرف عرض می شود که حق تشرف غیرقانونی بوده اما جعل عوارض بر حق تشرف به استناد نظریه فقهای نگهبان و مستندات فوق الذکر قانونی می باشد. چرا که حق تشرف یک حق و جزئی از اموال فرد است اما وضع عوارض محلی بر آن توسط شوراهای اسلامی که بر اساس تصویب مقامات صلاحیت دار بوده منع قانونی ندارد.

در این مصوبه هیچ گونه مطلب خلاف شرع یا مخالف با حقوق مالکانه اشخاص وجود ندارد و همان گونه که در تبصره های آن آمده است اولاً زمان وصول را به هنگام مراجعه مالک یا قائم مقام وی موکول نموده و این یعنی رعایت حال شهروندان چرا که اگر غیر از این بود شهرداری می تواند عوارض ارزش افزوده ناشی از توسعه یا تعریض معابر را محاسبه و صورت حساب را برای مؤدی بدهکار بفرستند و چنانچه استنکاف نموده از طریق مراجع قانونی وصول نماید. از طرف دیگر این تعرفه کاملاً در جهت حفظ منافع اشخاص موضوع این تعرفه می باشد، چرا که مطابق تبصره 2 تعرفه مورد شکایت ممکن است ملک شخصی در معرض توسعه معابر قرار بگیرد و از طرف دیگر همین ملک به جهت انجام طرح تعریض دارای ارزش افزوده گردد که در مورد اول از شهرداری طلبکار می شود و در مورد دوم بابت ارزش افزوده به شهرداری بدهکار می گردد. لذا این موضوع در تعرفه پیش بینی شده و مقرر گردیده که در این صورت بدهی و بستانکاری فوق هر دو مورد در مقابل یکدیگر قرار گیرند اما نه به شکلی که در قانون مدنی تعریف شده (تهاتر) بلکه روند مرسوم این بوده که شهرداری نسبت به صدور چک در وجه مالک اقدام و ایشان چک را از حساب شهرداری در بانک برداشت و وصول می نماید و سپس به واحد درآمد شهرداری مراجعه، فیش به نام خود و بابت موضوع عوارض ارزش افزوده دریافت و با پرداخت فیش اقدام به واریز بدهی خود به حساب بانکی شهرداری می نماید. که این موضوع کاملاً قانونی بوده، چرا که شهرداری هزینه خود را از طریق صدور چک و برداشت از حساب و پرداخت به طلبکار انجام و در دفاتر مالی و حسابداری ثبت می نماید و مؤدی بدهکار نیز با دریافت فیش از واحد درآمد و واریز مطالبات شهرداری به حساب درآمدی شهرداری در بانک اقدام می نماید و این درآمد ناشی از عوارض بر ارزش افزوده در دفاتر مالی و درآمدی شهرداری ثبت می شود و آیین نامه مالی شهرداری کاملاً رعایت می گردد. البته در عرف رایج شهروندان به این موضوع تهاتر می گویند (همانند سایر اصطلاحات حقوقی که در عرف برخلاف مفهوم حقوقی آن به کار می رود) اما روند کار به آن شکلی بوده که شرح داده شد.

در تبصره 3 نیز به حقوق مالکانه افراد احترام گذاشته شده و اجرای طرح را منوط به تشخیص ضرورت اجرای طرح دانسته که این مطلب مؤید احترام به حقوق اشخاص، در نظر گرفتن منافع عمومی و تأیید آن توسط مرجع صلاحیت دار است، چرا که شهرداری جهت اجرای طرح ها بر اساس نقشه های مصوب شورای عالی شهرسازی و معماری اقدام می نماید و قید عبارت ضرورت اجرای طرح به منزله اخذ مجوز مقامات صلاحیت دار است که در راستای منافع عمومی شکل می گیرد.

در نهایت بیان می دارد که شاکی هیچ گونه توجهی به این تعرفه نداشته زیرا مطابق تبصره 3 زمانی تباصر 1 و 2 تعرفه 20 قابل وصول می باشد که شاکی درخواست غرامت بابت عقب نشینی ملک مورد نظر را داشته باشد که در این صورت حقوق شهرداری (عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح) و حقوق مالکانه اشخاص (غرامت عقب نشینی یا اجرای طرح) قابل وصول از یکدیگر بوده و به شرح قبلی و با انجام روند قانونی و ثبت درآمد و هزینه در این خصوص و مطابق مطالب شرح داده شده در بند قبلی صورت می گیرد و هیچ اجبار و جبری در این مورد وجود ندارد.”

   در اجرای ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیأت تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع و هیأت مذکور به موجب دادنامه شماره 140231390003147211 مورخ 1402/12/1، تبصره یک قسمت توضیحات تعرفه شماره (2-20) سال 1399 تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های تعریض یا توسعه شهری مصوب شورای اسلامی شهر ازنا را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

  رسیدگی به تبصره 2 قسمت توضیحات تعرفه شماره (2-20) از تعرفه عوارض و بهای خدمات محلی سال 1399 مصوب شورای اسلامی شهر ازنا در دستور کار هیأت عمومی قرار گرفت.

 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1403/2/4 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء از بُعد قانونی به شرح بند (الف) رای زیر و از بُعد شرعی به شرح بند (ب) مطابق وصول پاسخ شماره 102/44040 مورخ 1403/8/19 شورای نگهبان مبنی بر این که «اطلاق تبصره 1 نسبت به مواردی که ارزش افزوده هنوز به میزان تعیین شده بالفعل نشده است و مالک نیز توانایی پرداخت را در آن زمان نداشته باشد، بدون توافق و رضایت، خلاف شرع شناخته شد.» به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیأت عمومی

الف: براساس بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود از جمله وظایف و مسئولیت های شوراهای اسلامی شهر محسوب است و برمبنای تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات برارزش افزوده مصوب سال 1387 وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشد، با رعایت مقررات مربوطه تجویز شده است. بنا به مراتب فوق، تبصره 2 قسمت توضیحات تعرفه شماره (2-20) از تعرفه عوارض محلی سال 1399 شهرداری ازنا که تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای تعریض یا توسعه شهری به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار نیست و ابطال نشد. 

ب: قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/44040 مورخ 1403/8/19 در رابطه با جنبه شرعی مقرره مورد شکایت اعلام کرده است: «اطلاق تبصره 1 نسبت به مواردی که ارزش افزوده هنوز به میزان تعیین شده بالفعل نشده است و مالک نیز توانایی پرداخت را در آن زمان نداشته باشد، بدون توافق و رضایت خلاف شرع شناخته شد.» بنابراین در اجرای حکم مقرر در ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 مبنی بر لزوم تبعیت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان درخصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، اطلاق تبصره 1 از تعرفه شماره 20-2 عوارض سال 1399 شهر ازنا در حد مقرر در نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ بطلان آن از تاریخ تصویب اعلام می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم ‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./

                                                               احمدرضا عابدی

                                                          رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری