|
شماره دادنامه: 140331390001424915 تاریخ دادنامه: 1403/6/20 شماره پرونده: 0202699-0202698-0202696-0202695 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکیان: آقایان سعید مختاری نیاچلچه، سید رحمان رضوی دهکردی، بهنام شمس قهفرخی و خانم سهیلا استکی طرف شکایت: سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 9-2 از ماده (9) شیوه نامه ساماندهی و مدیریت امور اجرایی کودکستان‌ها در سال 1402-1401 (موضوع بخشنامه شماره 106/271 مورخ 1401/6/24 رییس سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک) گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست های جداگانه ای ابطال بند 9-2 از ماده (9) شیوه نامه ساماندهی و مدیریت امور اجرایی کودکستان‌ها در سال 1402-1401 (موضوع بخشنامه شماره 106/271 مورخ 1401/6/24 رییس سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک) را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اجمالاً اعلام کرده اند که: “ به استحضار می رساند، سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک در سال 1399 به جهت مدیریت مراکز پیش دبستانی و مهد کودک ها از طرف شورای انقلاب فرهنگی به تصویب رسیده و تحت نظارت هیات امنا به ریاست وزیر آموزش و پرورش و مدیریت معاون وزیر به عنوان رییس سازمان، مسیولیت ساماندهی و تطبیق مجوزات معتبر مراکز آموزشی پیش دبستانی و صدور مجوز جدید طبق شیوه نامه ساماندهی و مدیریت امور اجرایی کودکستان ها، «مصوب هیات امنا» را عهده دار می باشد و در تاریخ 1401/6/26 [1403/6/24] و با شماره 106/271 به استان ارسال شده است. ماده 9 شیوه نامه مذکور در خصوص دارندگان مجوز معتبر از آموزش و پرورش و سازمان بهزیستی و ماده 10 در مورد متقاضیان صدور مجوز جدیدالتاسیس کودکستان تدوین شده است؛ که براساس ماده 10 متقاضیان باید شرایط عمومی و اختصاصی مندرج در این ماده را دارا باشند. اداره کل آموزش و پرورش استان چهارمحال و بختیاری در تاریخ 1401/10/25 بخشنامه ای به شماره 3100/49574/302 و به استناد ماده 9 شیوه نامه ی سازمان و با خلط ماده 9 و 10 برخی از صلاحیت های عمومی مندرج در ماده 10 از جمله، ارایه گواهی عدم اعتیاد، سوء پیشینه، سلامت روان و سلامت جسم در خواست نموده است وعدم ارایه موارد چهارگانه را به منزله لغو مجوزهای صادر شده اعلام می دارد. یکی از اصول مسلم قانون نویسی (چه قانون به معنای عام و چه قانون به معنای خاص) این است که فی‌مابین مواد تنقیح شده هیچ گونه تعارض و تزاحمی ایجاد نشود بنابراین اگر منظور و مقصود مصنف از ماده 9 و 10 شیوه نامه یکی باشد، نقض غرض است چراکه لازم نبود در دو ماده جداگانه قایل به تفکیک بین تطبیق پروانه و تاسیس پروانه می شد و اگر قرار بود که احراز شرایط در هر دو ماده یکسان باشد در یک ماده قرار می گرفتند. چنانچه حق مکتسبه ای برای اشخاص مطابق قوانین و مقررات به وجود آید از بین رفتن آن نیاز به نص صریح و رعایت حقوق عامه دارد و به همین منظور است که یکی از اصول مسلم حقوقی «عطق بماسبق نشدن قوانین» می باشد. مطابق این اصل که برگرفته از قانون اساسی و ماده 4 قانون مدنی می باشد هرگاه حقی برای اشخاص پدیدار شده باشد و سپس آیین نامه یا قانونی جدید وضع شود نمی تواند حق مکتسبه قبلی از وضع را از بین برده یا باطل نماید و اشخاص را مسیول قلمداد نماید چراکه این اصل یکی از ارکان اصلی و پایه ای حاکمیت قانون محسوب می گردد. این اصل بیان می دارد که قوانین و مقررات اثر «قهقرایی» ندارند مگر این که ترتیبات دیگری معین شده باشد به عبارت دیگر تعیین اثر قهقرایی قانون خلاف اصل کلی و در حیطه صلاحیت های اختصاصی قانونگذار است و مقامات اداری به هیچ وجه حق عطف بماسبق نمودن قوانین بجز در مواردی که ماذون از طرف مقنن باشند را ندارند به همین لحاظ هم هست که رعایت این اصل در رویه قضایی نیز مطابق آرای وحدت رویه متعدد در موضوعات مختلف مورد تاکید و تایید قرار گرفته است. در منابع فقهی هم اگر مداقه شود قواعد فقهی متعددی در این خصوص وجود دارد مثل قاعده فقهی « الحق القدیم لا یبطله شی الحق للمتقدم» به معنای این که «چیزی نمی تواند حق به وجود آمده قبلی را از بین ببرد» که ماده 97 قانون مدنی نیز برگرفته از همین قاعده فقهی می باشد یا قاعده فقهی «لا ضرر و لا ضرار فی الاسلام» به معنای این که «هیچ کس نمی تواند با ادعایی، حق دیگران را از بین برده و به آنها ضرر رساند» و با عملکرد مغایر با قانون این سازمان کلیه اشخاصی که از قبل دارای پروانه تاسیس و راه اندازی بودند متضرر مالی و اعتباری می گردند. فارغ از ایرادات فوق چنانچه حقوق مکتسبه ای برای اشخاص به وجود آمد از بین رفتن آن نیازمند دلیل می باشد بنابراین اشخاصی که در سنوات گذشته درخواست صدور پروانه تاسیس داده و مطابق قوانین و مقررات تمام مراحل گزینش و آزمایشات اعم از شرایط عمومی و اختصاصی را دارا بوده و مورد قبول و پذیرش قرار گرفته و پروانه برای آنها صادر شده است عدم صلاحیت آن می بایست با استناد به ادله های قانونی اثبات و احراز شود یعنی تخلفی از آن شخص سر بزند و مورد تایید بازرس قرار بگیرد و در شورای برنامه ریزی و نظارت بر کودکستان ها مطرح و با اکثریت آرا مطابق قانون پروانه آنها لغو و باطل گردد و تا زمانی که این مراحل طی نشود اصل بر این است که شرایط عمومی و اختصاصی احراز شده به قوت خود باقی است و اخذ احراز شرایط دوباره آنها کاری عبث و بی فایده است چرا که در هیچ یک از قوانین و مقررات به آن تصریح نشده است. لذا با توجه به مراتب فوق الذکر از آنجایی که عملکرد سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک مغایر با قوانین، اصول مسلم حقوقی و شرع بیّن می باشد ابطال بند 9-2 شیوه نامه موصوف مورد استدعاست.” متن بخشنامه مورد شکایت به شرح زیر است: بخشنامه شماره 106/271 مورخ 1401/6/24 رییس سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک “ مدیرکل محترم آموزش و پرورش استان سلام علیکم؛ با صلوات بر پیامبر مکرم اسلام و خاندان ایشان، سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک به عنوان مرجع انحصاری تعلیم و تربیت کودک از بدو تولد تا پایان شش سالگی (براساس اساسنامه سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک مصوب جلسه 836 شورای عالی انقلاب فرهنگی مورخ 1399/11/25) در راستای وحدت رویه در ساماندهی و مدیریت امور اجرایی مرتبط با کودکستان ها (مهدهای کودک و مراکز پیش دبستانی و سایر مراکز آموزش و تربیت و نگهداری از کودکان از بدو تولد تا پایان شش سالگی) و به استناد بند 3 مصوبات دومین جلسه هیات امنای سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک (به شماره 47357 مورخ 1400/3/22) و براساس آیین نامه های جدیدی که در فرآیند تصویب و ابلاغ قرار دارند « شیوه نامه ساماندهی و مدیریت امور اجرایی کودکستان ها در سال 1401-1402» به پیوست ابلاغ می نماید. شایسته است مدیران کل محترم استان ها به عنوان مسیول حسن اجرای این بخشنامه با بهره مندی از توانمندی های ملی، استانی و منطقه ای شرایط و تمهیدات لازم برای اجرای آن را فراهم نمایند. همه واحدها نیز مکلفند در چهارچوب قوانین و مقررات مربوط همکاری لازم را بنمایند.- معاون وزیر و رییس سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک. شیوه نامه ساماندهی و مدیریت امور اجرایی کودکستان ها سال تحصیلی 1401-1402 ………………. ماده 9- موسسان دارنده مجوز تاسیس با موافقت اصولی معتبر از وزارت آموزش و پرورش (سازمان مدارس و مراکز غیردولتی و توسعه مشارکت های مردمی) یا سازمان بهزیستی کشور با عنوان مهد کودک، مرکز پیش دبستانی و سایر مراکز نگهداری و آموزش کودکان موظف اند نسبت به تطبیق مجوز تاسیس خود یا مقررات و دستورالعمل های ابلاغی سازمان مطابق مراحل ذیل اقدام نمایند: ……………. 9-2 اخذ تاییدیه تطبیق صلاحیت های عمومی (فرم شماره 2) و صلاحیت های اختصاصی موسس” در پاسخ به شکایت مذکور، رییس سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک به موجب لایحه شماره 75080 مورخ 1402/4/22 توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است: “بخش الف) جایگاه قانونی و وجاهت تعیین ضوابط در حوزه ماموریتی 1) جایگاه قانونی سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک و گستره ماموریتی: «سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک» نهادی نوپا است که اساسنامه تشکیل آن در چهارچوب اختیارات و وظایف شورای عالی انقلاب فرهنگی، در جلسه 836 این شورا در تاریخ 1399/11/7 به تصویب رسیده و در تاریخ 1399/12/26 نیز توسط رییس جمهور و رییس وقت شورای عالی انقلاب فرهنگی با شماره /18540/99 د ش برای اجرا به همه قوا و دستگاه ها ابلاغ گردیده است. 2) جایگاه و گستره اختیار «هیات امنای سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک» به عنوان مرجع تعیین خط مشی ها و تصویب ضوابط و مقررات حوزه ماموریتی سازمان: بنا به ماده 7 اساسنامه سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک، «هیات امنا» این سازمان یکی از دو رکن آن به شمار می‌آید و «عالی ترین مرجع سازمان در زمینه تعیین خط مشی ها و تصمیم گیری های کلان و دارای کلیه اختیارات قانونی در حدود اهداف و وظایف سازمان و اداره امور آن است» همچنین در ماده 10 این اساسنامه به وظایف و اختیارات هیات امنا شامل گستره تصمیم گیری ها و قاعده گذاری ها و تعیین ضوابط و دستورالعمل ها اشاره شده است. 3) حاکم بودن مفاد اساسنامه بر همه قوانین و مقررات مرتبط با مراکز تربیت کودکان زیر هفت سال بنا به مواد 19، 2، 3 و 4 اساسنامه مذکور 4) تکلیف قانونی مراکز تربیت کودک برای «تطبیق» وضعیت خود با ضوابط ابلاغی: بنا به تبصره 3 ماده 5 اساسنامه سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک، همه مراکز مشمول اساسنامه مکلفند که حداکثر ظرف مدت شش ماه وضعیت خود را با مقررات و دستورالعمل های ابلاغی سازمان تطبیق دهند. ضوابط و مقررات و دستورالعمل های لازم نهایتاً به تصویب هیات امنا رسیده و ابلاغ گردیده است. بخش ب) طرح ادله در رد ادعای موضوع شکواییه مطروحه: 1- شاکی ماده 9 شیوه نامه ساماندهی و مدیریت اجرایی کودکستان ها را «متناقض» با سایر مفاد شیوه نامه می داند که احتمالاً منظور ایشان ماده 8 و ماده 10 شیوه نامه مزبور باشد. ماده 8 شیوه نامه مذکور به فرآیند اصلی صدور مجوز کودکستان ها از جمله چگونگی «تطبیق» مجوزهای موجود معتبر قبلی مهدکودک ها و مراکز پیش دبستانی پرداخته است که مطابق دستورالعمل ها و آیین نامه های ابلاغی سازمان و از طریق سامانه خدمات الکترونیکی و به صورت غیرحضوری انجام می گردد. این ماده اصلی ترین بند مربوط به تطبیق وضعیت مراکز موجود به شمار می رود. در تبصره 1 ماده 8 برای تمهید شرایط خاص غیر مترقبه، پیش بینی های انجام امور به صورت دستی و کاغذی صورت گرفته است تا درصورت غیرفعال بودن سامانه الکترونیکی اختصاصی سازمان، فرآیند تطبیق مجوز و خدمت رسانی به مردم دچار اختلال نگردد. جزییات فرآیند کلی برای شرایط خاص انجام فرآیند سامانه ای در ماده 9 شیوه نامه توضیح داده شده است تا همکاران ادارات برای وحدت رویه و رعایت دقت، براساس آن اقدام نمایند. براین اساس، با توجه به اصلی بودن ماده 8 در تبیین فرآیند تطبیق وضعیت به نحو اصلی، و این که ماده 9 فرآیند شرایط خاص و انجام آن به صورت غیرالکترونیکی اختصاص دارد، تناقضی میان مواد 8 و 9 شیوه نامه وجود ندارد. از این رو ادعای مطرح شده در شکواییه از این نظر فاقد وجاهت و مردود به نظر می رسد. 2- جزء 9-2 ماده 9 شیوه نامه به یکی از مستندات لازم برای تشکیل پرونده تطبیق وضعیت و انجام فرآیند آن اشاره دارد. صلاحیت های مذکور به طور تفصیلی در ماده 10 شیوه نامه و در ماده 8 آیین نامه تاسیس، اداره و انحلال کودکستان ها (مصوب هیات امنای سازمان تعلیم و تربیت کودک و بخشنامه شماره 331 مورخ 1401/8/7 وزارت آموزش و پرورش) آمده است. در ماده 8 آیین نامه تاسیس، اداره و انحلال کودکستان ها، صلاحیت های لازم برای موسسان کودکستان ها ذیل دو دسته «صلاحیت های عمومی» و «صلاحیت های اختصاصی» قرار می گیرند. در صلاحیت های عمومی به مواردی تاکید شده است که احراز آنها درباره موسسان جدید و موسسان سابق توامان معنادار و موجه است؛ زیرا استمرار صلاحیت لازم برای تاسیس و راه اندازی یک واحد سازمانی با کارکردهای آموزشی و تربیتی منوط به بقای صلاحیت های مذکور است. براین اساس استمرار حق مکتسبه در شرایطی معنادار است که شرایط احراز تاسیس اولیه نیز مستمراً برقرار باشد. برقراری این صلاحیت ها پیش از تشکیل سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک و مطابق روال قانونی کشور در امور مرتبط با مجوزها، به طور معمول در فرآیند «تمدید مجوز» مربوطه صورت می پذیرفته است. در مورد مراکز فعال حوزه آموزش، تربیت، پرورش و نگهداری کودکان زیر هفت سال موضوع ماموریت سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک، با توجه به شکل گیری این سازمان برای رفع خلاهای پیشین به ویژه در رعایت و اعمال ملاحظات نظارتی به صورت جامع و با توجه به تعدد و تنوع مراکز مجوز دهنده قبلی، فرآیند «تطبیق وضعیت» از سوی شورای عالی انقلاب فرهنگی پیش بینی شده است. براین اساس اگر موسسی قبلاً مجوز تاسیس مهدکودک، مرکز پیش‌دبستانی غیر دولتی و یا هرگونه مجوز مشابه دیگری از مراجع قانونی ذی صلاح دریافت کرده باشد، باید در فرآیند تطبیق یا تمدید شرکت نماید تا برخورداری و احراز صلاحیت های عمومی همچون «نداشتن سوء پیشینه کیفری موثر، عدم اعتیاد به مواد مخدر، اعتقاد و التزام عملی به مبانی و احکام اسلام» (جزء «ج»، «چ» و «ث» ماده 10-1 آیین نامه تاسیس، اداره و انحلال کودکستان ها) با طی فرآیند قانونی متعارف در کشور یا ارایه مدارک مثبته موید برخورداری از صلاحیت های مذکور مورد بررسی قرار گیرد. قاعدتاً عدم ارایه مدارک مثبته قابل قبول و یا طی نکردن فرآیندهایی همچون قانون گزینش کارکنان وزارت آموزش و پرورش، به معنای عدم احراز صلاحیت تاسیس/ فعالیت خواهد بود و مجوز تطبیق یافته صادر نخواهد شد و موسس اجازه قانونی ادامه فعالیت در حوزه مذکور را ندارد. ضمن این که برخی از شرایط همچون «سلامت روان و سلامت بدنی برای ایفای درست تعهدات و وظایف محوله» (جزء «ذ» ماده 10-1 آیین نامه تاسیس، اداره و انحلال کودکستان ها) به نحوی است که ممکن است تحت عارضه هایی همچون افسردگی و فراموشی (آلزایمر) سلب گردد و قاعدتاً موسس به دلیل عدم امکان انجام تعهدات و وظایف قانونی نمی تواند به فعالیت خود ادامه دهد. از این رو به نحو دیگری صلاحیت تاسیس کودکستان (اعم از هرگونه ای تحت عناوین مرکز پیش دبستانی، مهد کودک و مشابه آن) را نخواهد داشت. بدین ترتیب می توان اجرای فرآیند تطبیق با شیوه فوق الذکر را جز شیون نظارتی سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک (ازجمله موضوع جزء 4 ماده 2، تبصره 1 ماده 5، جزء 2 و 5 و 14 ماده 6 اساسنامه سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک) درنظر گرفت که تطابق وضعیت مراکز فعال دارای مجوز با ضوابط را تضمین می کند و قاعدتاً هرگونه عدم احراز صلاحیت، به ویژه در مواردی که بررسی استمرار آنها موضوعیت دارد و بدان اشاره شد، اصل شرایط تاسیس را مخدوش می کند و لذا با حقوق مکتسبه افراد نیز تعارض ندارد. براین اساس، سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک بنا به وظیفه قانونی خود و برای ساماندهی مجوزهای پیشین، فرآیند تطبیق را به اجرا درآورده است تا موسسات فاقد صلاحیت از چرخه خدمت رسانی تربیتی در زندگی انسان به دور باشند. لذا درخواست حذف شرایط و صلاحیت های عمومی مذکور (ازجمله جز 9-2) یا ایجاد استثنا برای آنها با اهداف تشکیل سازمان ملی تعلیم و تربیت کودک و همچنین قوانین و مقررات کشور تناسبی ندارد و ادعای مطرح شده، فاقد وجاهت است.” هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1403/6/20 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی اولاً به موجب ماده 8 اساسنامه سازمان ملّی تعلیم و تربیت کودک مصوب جلسه 836 مورخ 1399/11/7 شورای عالی انقلاب فرهنگی، هیات امنا عالی ترین مرجع سازمان در زمینه تعیین خط‌مشی‌ها و تصمیم‌گیری های کلان و دارای کلّیه اختیارات قانونی در حدود اهداف و وظایف سازمان و اداره امور آن است. ثانیاً مطابق بند 8 ماده 10 اساسنامه سازمان ملّی تعلیم و تربیت کودک، «تصویب ضوابط و مقررات مربوط به واحدهای ارایه دهنده خدمات تعلیم و تربیت کودکان از قبیل مهدکودک ها، مراکز پیش دبستانی و سایر مراکز نگهداری و آموزش کودکان» به شرح موارد مقرر در ذیل بند مذکور از جمله وظایف و اختیارات هیات امنا است. ثالثاً براساس ماده 12 اساسنامه مزبور نیز وظایف رییس سازمان در 12 بند احصا شده و در هیچ یک از بندهای موصوف، صلاحیت وضع مقرره مورد اعتراض به رییس سازمان واگذار نشده است و آن چه که از وظایف رییس سازمان مندرج در اساسنامه پیش‌گفته قابل استنتاج است، صرفاً مسیولیت کلّی اداره امور سازمان، هدایت، ارزیابی و نظارت بر حسن اجرای فعالیت های سازمان در چهارچوب اساسنامه، ضوابط و مقررات مصوب هیات امنا و سایر قوانین و مقررات مربوط و همچنین پیگیری و اجرای مصوبات هیات امنا بوده و واگذاری اختیارات و وظایف هیات امناء به رییس سازمان ملّی تعلیم و تربیت کودک درخصوص وضع مقرره مورد شکایت، با اخذ وحدت ملاک از رای شماره 1881 مورخ 1397/9/27 هیات عمومی دیوان عدالت اداری اختیارات هیات های امنا قابل تفویض به دیگر ارکان نیست. بنا به مراتب فوق، بند 9-2 از ماده 9 شیوه‌نامه ساماندهی و مدیریت امور اجرایی کودکستان ها در سال 1402-1401 (موضوع بخشنامه شماره 106/271 مورخ 1401/6/24 رییس سازمان ملّی تعلیم و تربیت کودک) خارج از حدود اختیار مقام صادرکننده آن است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./ احمدرضا عابدی رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری |
آدرس: تهران بزرگراه شهید ستاری بلوار شهید مخبری نبش خیابان ایران زمین
