|
شماره دادنامه: 140331390000677677 تاریخ دادنامه: 1403/3/22 شماره پرونده: 0200184-0202697 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: خانم یاسمن شهریاری طرف شکایت: هیات وزیران موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای 3 و 4 ماده (1) از مصوبه های شماره 174119/ت 60422هـ مورخ 1401/9/20 و 186005/ت 60548هـ مورخ 1401/10/8 هیات وزیران گردش کار: شاکی به موجب دادخواست های جداگانه ای با متن مشابه ابطال بندهای 3 و 4 ماده (1) از مصوبه های شماره 174119/ت 60422هـ مورخ 1401/9/20 و 186005/ت 60548هـ مورخ 1401/10/8 هیات وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: ” هیات وزیران برابر بند های 3 و 4 ماده (1) از مصوبه های شماره 174119/ت 60422هـ مورخ 1401/9/20 و 186005/ت 60548هـ مورخ 1401/10/8هیات وزیران برخلاف قوانین موضوعه کشور و حدود اختیارات خود مبادرت به ارایه تعریف در مورد شرکت های تابع و وابسته نموده که این امر باعث تعمیم حاکمیت دولت بر اشخاص حقوقی گردیده است. هیات عمومی دیوان عدالت اداری برابر با رای شماره 459 مورخ 1382/12/3، وضع مقررات در جهت تعیین خصوصیات و ضوابط شرکت های تابعه و وابسته دولتی را مختص مقنن دانسته است و ارایه تعریف از شرکت های وابسته و تابعه دولتی را از حدود اختیارات قوه مجریه خارج دانسته است. قانونگذار در ماده 4 قانون مدیریت خدمات کشوری و قانون محاسبات عمومی تعریفی از شرکت های دولتی ارایه داده است، لکن در قوانین و مقررات تعریفی از شرکت وابسته و تابع ارایه نشده است و تنها در برخی از قوانین و مقررات مانند ماده 68 قانون محاسبات عمومی مصوب 1366 به تعیین ضوابط و خصوصیات شرکت های تابعه و وابسته دولتی پرداخته است و با توجه به این که مطابق اصل 71 قانون اساسی وظیفه قانونگذاری بر عهده قوه مقننه می باشد و هم چنین برابر با اصل 73 قانون اساسی شرح و تفسیر قوانین عادی نیز با مجلس شورای اسلامی می باشد، لذا در جایی که قانون در مورد موضوعی ساکت است یا قانونی نیاز به تفسیر دارد تنها قوه مقننه به عنوان رکن قانونگذاری کشور می تواند مبادرت به ایجاد قانون، تفسیر آن یا ارایه تعریف بنماید و به استناد اصل 138 قانون اساسی: «هیات وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تامین اجرای قوانین و تنظیم سازمان های اداری به وضع تصویب نامه و آیین نامه بپردازد و مفاد این مقررات نیز نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد». از این اصل قانون اساسی مستفاد می گردد هیات وزیران حق وضع مقرره یا ارایه ضابطه و تعریف و ایجاد تکلیف خارج از چهارچوب قانون اساسی و حدود اختیارات خود را ندارد. تعاریف ارایه شده در این مصوبه از شرکت های تابعه، وابسته و تحت مدیریت باعث می گردد که دایره شمول شرکت های وابسته و تابع دولت افزایش یافته و بدین ترتیب بسیاری از اشخاص حقوقی، تابع و وابسته دولت تلقی می گردند که این امر مغایر با سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی در راستای افزایش سهم بخش خصوصی در اقتصاد ملی و کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیت های اقتصادی می باشد . لذا ابطال بند های 3 و 4 ماده 1 مصوبه های مذکور به لحاظ مغایرت با موازین قانونی در هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورد استدعاست.“ متن مصوبه مورد شکایت به شرح زیر است: ” الف: مصوبه شماره 174119/ت 60422هـ مورخ 1401/9/20 هیات وزیران تصویب نامه هیات وزیران وزارت امور اقتصادی و دارایی سازمان برنامه و بودجه کشور- سازمان اداری و استخدامی کشور هیات وزیران در جلسه 1401/9/2 به پیشنهاد شماره 43298 مورخ 1401/6/20 سازمان اداری و استخدامی کشور (با همکاری سازمان برنامه و بودجه کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی) و به استناد جزء (3) بند (هـ) تبصره (2) ماده واحده قانون بودجه سال 1401 کل کشور، دستورالعمل احراز صلاحیت مدیران عامل و اعضای هیات مدیره /هیات عامل و همچنین افرادی که به نمایندگی صاحب سهم دولت در شرکت ها که به عنوان عضو هیات مدیره /هیات عامل معرفی می شوند را به شرح زیر تصویب کرد: دستورالعمل احراز صلاحیت مدیران عامل و اعضای هیات مدیره /هیات عامل و همچنین افرادی که به نمایندگی صاحب سهم دولت در شرکت ها به عنوان عضو هیات مدیره /هیات عامل معرفی می شوند. ماده1- در این دستورالعمل، اصطلاحات زیر در معانی مشروح مربوط به کار می روند: … 3- شرکت تابع: شرکت دارای شخصیت حقوقی مستقل که بیش از پنجاه درصد (50%) از سهام یا سرمایه آن مجتمعاً یا منفرداً متعلق به دستگاه های موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری یا شرکت های تابع آن باشد. 4- شرکت وابسته: شرکت دارای شخصیت حقوقی مستقل که پنجاه درصد (50%) یا کمتر از پنجاه درصد (50%) از سهام آن مجتمعاً یا منفرداً متعلق به دستگاه های موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری باشد و یا حداقل یکی از اعضای هیات مدیره آن ها توسط دستگاه های موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری تعیین می شود. … – معاون اول رییس جمهور ب: مصوبه شماره 186005/ت 60548هـ مورخ 1401/10/8 هیات وزیران وزارت امور اقتصادی و دارایی- سازمان اداری و استخدامی کشور سازمان برنامه و بودجه کشور هیات وزیران در جلسه 1401/9/30 به پیشنهاد شماره 55605 مورخ 1401/8/1 سازمان اداری و استخدامی کشور (با همکاری سازمان برنامه و بودجه کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی) و به استناد جزء (3) بند (هـ) تبصره (2) ماده واحده قانون بودجه سال 1401 کل کشور و تایید شورای حقوق و دستمزد دستورالعمل ساماندهی حقوق و مزایای مدیران عامل و اعضای هیات مدیره/ هیات عامل شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت و شرکت های تابع آن‌ها و شرکت های تحت مدیریت دولت را به شرح زیر تصویب کرد: دستورالعمل ساماندهی حقوق و مزایای مدیران عامل و اعضای هیات مدیره/ هیات عامل شرکت های دولتی ، بانک ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت و شرکت های تابع آن ها و شرکت های تحت مدیریت دولت ماده1- در این دستورالعمل، اصطلاحات زیر در معانی مشروح مربوط به کار می روند: … 3- شرکت تابع: شرکت دارای شخصیت حقوقی مستقل که بیش از پنجاه درصد (50%) از سهام یا سرمایه آن مجتمعاً یا منفرداً متعلق به دستگاه های موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری یا شرکت های تابع آن ها باشد. 4- شرکت وابسته: شرکت دارای شخصیت حقوقی مستقل که پنجاه درصد (50%) یا کمتر از پنجاه درصد (50%) از سهام یا سرمایه آن مجتمعاً یا منفرداً متعلق به دستگاه های موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری باشد و یا حداقل یکی از اعضای هیات مدیره آن ها توسط دستگاه های موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری تعیین می شود.” در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی رییس جمهور) به موجب لایحه های شماره 51885/81782 مورخ 1402/5/14 و 51143/57320 مورخ 1402/4/4 توضیح داده است که: ” با عنایت به وصول دادخواستی مشابه از همین شاکی به خواسته «ابطال بندهای (3) و (4) ماده (1) تصویب نامه شماره 174119/ت 60422هـ مورخ 1401/9/20 هیات وزیران (موضوع دستورالعمل احراز صلاحیت مدیران عامل و اعضای هیات مدیره/ هیات عامل و همچنین افرادی که به نمایندگی صاحب سهم دولت در شرکت ها به عنوان عضو هیات مدیره/ هیات عامل معرفی می شوند.)» که متضمن احکام متناظر با مصوبه مورخ 1401/10/8 هیات وزیران بوده و طی آن، به طور مشابهی، تعریف «شرکت تابع» و «شرکت وابسته» مندرج در بندهای (3) و (4) ماده (1) تصویب نامه یاد شده مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات هیات وزیران قلمداد و تقاضای ابطال آن مطرح شده، بدین وسیله اعلام می دارد: 1- در صدر جزء (3) بند (هـ) تبصره (2) ماده واحده قانون بودجه سال 1401 کل کشور، سازمان اداری و استخدامی کشور مکلف شده است «با همکاری سازمان برنامه و بودجه کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی، دستورالعمل احراز صلاحیت مدیران عامل و اعضای هیات مدیره /هیات عامل و همچنین افرادی را که به نمایندگی صاحب سهم در شرکت ها به عنوان عضو هیات مدیره /هیات عامل معرفی می شوند و همچنین دستورالعمل ساماندهی حقوق و مزایای مدیران عامل و اعضاء هیات مدیره /هیات عامل شرکت های موضوع این بند را، با در نظر گرفتن اندازه و پیچیدگی فعالیت شرکت و نیز معیارهایی نظیر میزان تحصیلات، رشته تحصیلی، سوابق تجربی و مدیریتی، تهیه و حداکثر تا پایان اردیبهشت ماه سال 1401 با رعایت قوانین به تصویب هیات وزیران برساند.» لذا با توجه به قید عبارت «شرکت های موضوع این بند» (و نه شرکت های دولتی موضوع این بند؛ چنان که در ادامه جزء (3) به آن اشاره شده) و نظر به این که در جزءهای (1) و (2) بند (هـ) به شرکت های تابع و وابسته اشاره شده و همچنین در ذیل جزء (3) مقرر شده که «مفاد این بند در خصوص شرکت هایی که دولت سهامدار اصلی نبوده اما مدیریت براساس نظر دولت تعیین می گردد، نیز جاری است»، دولت در بندهای (3)، (4) و (5) ماده (1) تصویب نامه مورد شکایت و با هدف «تامین اجرای قانون» طبق اصل (138) قانون اساسی، به تعریف هریک از سه قسم «شرکت تابع»، «شرکت وابسته» و «شرکت تحت مدیریت» پرداخته است. از این رو، اقدام دولت در تعریف اقسام مذکور، تفسیر حکم قانونگذار نیست که طبق اصل (71) قانون اساسی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی باشد و بلکه تعریف مصادیق تعیین شده از سوی قانونگذار برای اجرای حکم مقرر در جزء (3) بند (هـ) تبصره (2) ماده واحده قانون بودجه سال 1401 کل کشور با هدف تامین اجرای قانون و صرفاً برای اجرا در این دستورالعمل است؛ در جایی که قانونگذار خود به تعریف آن ها نپرداخته و حسب ظاهر، تشخیص آن ها را به عنوان یک امر اجرایی به دولت سپرده است. مسلماً اگر تعریف مشخصی از شرکت های تابع و وابسته وجود نداشته باشد، اجرای حکم قانونگذار با مشکل مواجه می شود و چون نه در این قانون و نه در سایر قوانین و مقررات، تعریف جامع و مشخصی از این قسم شرکت ها بیان نشده، بالضروره باید پذیرفت که دولت به موجب قاعده تلازم شیء و لوازم آن، در اجرای حکمی که موضوع صلاحیت وی قرار گرفته، باید آنچه که به ملازمت آن اقتضا می نماید، یعنی تعریف مجاری حکم را در دستور کار خود قرار دهد. لذا اقدام دولت در تصویب بندهای مزبور در راستای اصل (138) قانون اساسی و در چهارچوب صلاحیت ضمنی برای تامین اجرای جزء (3) بند (هـ) تبصره (2) ماده واحده قانون بودجه سال 1401 کل کشور است. 2- در خصوص مغایرت بندهای (3) و (4) ماده (1) مصوبه مورد شکایت با قانون اجرای سیاست های کلی اصل (44) قانون اساسی، قطع نظر از این که شاکی مشخص ننموده که بندهای مزبور با کدام ماده یا مواد از این قانون مغایرت دارد، لکن در رابطه با استدلال مطرح شده در دادخواست دایر بر این که «تعاریف ارایه شده در این مصوبه از شرکت های تابعه، وابسته و تحت مدیریت باعث می گردد که دایره شمول شرکت های وابسته و تابع دولت افزایش یافته و بدین ترتیب بسیاری از اشخاص حقوقی، تابع و وابسته دولت تلقی می گردند که این امر مغایر با سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی در راستای افزایش سهم بخش خصوصی در اقتصاد ملی و کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیت های اقتصادی می باشد»، باید خاطر نشان نمود که مصوبه مورد شکایت در مقام توسعه قلمرو تصدی گری دولت در حوزه فعالیت های اقتصادی نبوده و از سهم بخش خصوصی در این حوزه فرو نمی کاهد و بلکه با نگاهی به وضعیت موجود شرکت ها در نتیجه اعمال سیاست های کلی اصل (44) قانون اساسی و قانون راجع به آن، شرکت ها را به شرکت های دولتی، شرکت های تابع، شرکت های وابسته و شرکت های تحت مدیریت دولت و البته در کنار آن ها، شرکت های کاملاً خصوصی و تعاونی دسته بندی می کند با این رویکرد که طبق حکم قانونگذار، نظام مدیریتی آن دسته از شرکت هایی که موضوع جزء (3) بند (هـ) تبصره (2) ماده واحده قانون بودجه سال 1401 کل کشور قرار می گیرند را اصلاح نموده و نمایندگان دولت در این شرکت ها را از بین افراد واجد صلاحیت انتخاب نماید؛ چرا که تصدی افراد فاقد صلاحیت در این شرکت ها که با وجود اعمال سیاست های کلی اصل (44) قانون اساسی، همچنان دولت در آن ها دارای سهم یا سرمایه است و یا در هیات مدیره و هیات عامل آن ها دخالت دارد، با مقتضیات منافع عمومی و حقوق عامه مغایرت دارد و لذا دولت حسب حکم قانونگذار و در اجرای جزء (3) بند (هـ) تبصره (2) ماده واحده قانون بودجه سال 1401 کل کشور، در صدد آن برآمده که صلاحیت مدیران عامل و اعضای هیات مدیره /هیات عامل و همچنین افرادی که به نمایندگی صاحب سهم دولت در شرکت ها به عنوان عضو هیات مدیره /هیات عامل معرفی می شوند را در «شرکت های موضوع این بند»، اعم از شرکت های دولتی، شرکت های تابع، شرکت های وابسته و شرکت های تحت مدیریت احراز نماید. بنا به مراتب فوق، اتخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت درخواست می شود.” هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1403/3/22 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی براساس جزء 3 بند (هـ) تبصره 2 قانون بودجه سال 1401 کل کشور مقرر شده است : «سازمان اداری و استخدامی کشور مکلّف است با همکاری سازمان برنامه و بودجه کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی، دستورالعمل احراز صلاحیت مدیران عامل و اعضای هیات مدیره/هیات عامل و همچنین افرادی را که به نمایندگی صاحب سهم در شرکت ها به عنوان عضو هیات مدیره/هیات عامل معرفی می‌شوند و همچنین دستورالعمل ساماندهی حقوق و مزایای مدیران عامل و اعضاء هیات مدیره/هیات عامل شرکت های موضوع این بند را با در نظر گرفتن اندازه و پیچیدگی فعالیت شرکت و نیز معیارهایی نظیر میزان تحصیلات، رشته تحصیلی، سوابق تجربی و مدیریتی، تهیه و حداکثر تا پایان اردیبهشت ماه سال ۱۴۰۱ با رعایت قوانین به تصویب هیات وزیران برساند.» با توجه به حکم قانونی مذکور و با عنایت به این که در بخش های مختلف قانون بودجه سال 1401 کل کشور از جمله بند (و) تبصره 9 این قانون به شرکت های وابسته و تابع دولت اشاره شده است، بنابراین هیات وزیران که براساس اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران دارای صلاحیت وضع مقررات برای تامین اجرای قانون است، در چهارچوب اعمال همین صلاحیت و برای تامین اجرای احکام مقرر در قانون بودجه سال 1401 کل کشور به وضع بندهای 3 و 4 ماده 1 تصویب‌نامه های شماره 186005/ت 60548 هـ مورخ 1401/10/8 و 174119/ت 60422هـ مورخ 1401/9/20 اقدام کرده و تعاریف مقرر در این بندها درخصوص شرکت های تابع و وابسته با قوانین حاکم نیز مغایرتی ندارد و با توجه به مراتب فوق، بندهای 3 و 4 ماده 1 تصویب‌نامه های شماره 186005/ت 60548 هـ مورخ 1401/10/8 و 174119/ت 60422هـ مورخ 1401/9/20 هیات وزیران ابطال نشد. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./ حکمتعلی مظفری رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری |
آدرس: تهران بزرگراه شهید ستاری بلوار شهید مخبری نبش خیابان ایران زمین
