شماره دادنامه: 140331390000178022

تاریخ دادنامه: 1403/1/28

شماره پرونده: 9903295

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای ایمان قوامی فرد 

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر پرند

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 37 سال 1399 و ماده 32 سال 1400 از تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری پرند تحت عنوان عوارض بر حق مشرفیت مصوب شورای اسلامی شهر پرند

     گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده 37 سال 1399 و ماده 32 سال 1400 از تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری پرند تحت عنوان عوارض بر حق مشرفیت مصوب شورای اسلامی شهر پرند را خواستار شده و در مقام تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

  " عدم ایجاد ارزش افزوده به صرف اجرای طرح بدون لحاظ کارشناسی:

نظر به اینکه در مصوبات مورد اشاره، مبنای ایجاد ارزش افزوده یا اضافه ارزش در املاک با اجرای طرح ها، صرفاً مساحت باقیمانده ملک و قیمت منطقه ای ملک قبل و بعد ملک در نظر گرفته شده و این در حالی است که اجرای طرح که حسب نیاز شهر به طراحی اجرا می شود، منصرف از وضعیت املاک اشخاص است و صرفاً به نیازهای طرح توجه می شود و این مهم در بسیاری از اراضی و املاک سبب ایجاد اضافه ارزش یا ارزش افزوده بر ملک نشده بلکه در برخی موارد نظیر میادین و پخی ها و زیرگذرها و بزرگراه ها و غیره حسب نوع طرح که رونق دهد یا از ارزش اندازد و از طرف دیگر اینکه ابعاد و حدود ملک را نامتقارن و قناس سازد و سبب کاهش و تنزل ارزش ملک شود، واجد اهمیت است. لذا هر طرحی الزاماً سبب ایجاد ارزش افزوده در ملک مالک نمی باشد و چه بسا اجرای طرح خود سبب خسارت و کاهش ارزش شود (مثل جایی که با یک عقب نشینی در اثر پخی طبق طرح تفصیلی شهر، ابعاد و زوایای ملک در هم ریخته و طول و عرض آن نامتناسب شود و نتوان از زمین موضوع اجرای طرح به نحو بهینه استفاده نمود من جمله کاهش شدید طول ملک به نسبت عرض آن.) همچنین اگر پل یا زیرگذر که مشمول اطلاق تعریف طرح های احداثی اند، در بر ملک شخص ایجاد شود و موجب افزایش عبور و مرور وسایل نقلیه و عدم عبور و مرور عابر شود، خسارت ناشی از کاهش ارزش ملک چگونه جبران می شود. با توجه به تنوع طرح های احداثی و توسعه ای که بر اساس اقتضایات شهری و نه نیاز مالک است، اولاً مالک ممکن است بخشی از مالکیت خویش را از دست دهد و ثانیاً خود طرح از نوعی باشد که سبب کاهش ارزش و افت قیمت در ملک شود.

در خصوص قیمت منطقه ای به کار رفته در فرمول، قیمت منطقه ای عبارتست از آخرین ارزش معاملاتی عرصه و اعیان املاک که توسط شورای شهر پرند مصوب و ابلاغ گردیده است. لذا مبلغی ثابت از قیمت ملک و نه ارزش ایجاد شده آن متعاقب اجرای طرح، مبنای محاسبه در فرمول است که بدون لحاظ کارشناسی است و حتی اگر ارزش افزوده ای هم به وجود نیاید و یا کاهش ارزش باشد، باز هم مالک به صرف اجرای طرح طبق فرمول باید عوارض ارزش افزوده بپردازد.

یکسانی و عدم تمایز در میزان ارزش افزوده حسب تغییرات قیمتی و نوع املاک موضوع اجرای طرح:

با توجه به عوامل و جهات مطروحه در خصوص تفاوت تاثیر طرح های موضوع تعرفه در قیمت املاک که ممکن است در ملکی یک طرح توسعه ای ابعاد ملک را تغییر ندهد یا سبب رونق و ایجاد موقعیت مناسب و مطلوب در ملک شود و بالعکس در ملکی دیگر تاثیر معکوس روی قیمت بگذارد چرا که قیمت املاک خود تابع متغیرهای مختلف و متعددی است و استفاده از یک فرمول ثابت برای همه املاک و همه طرح های اجرایی و عدم لحاظ ما به التفاوت قیمتی، کاملاً مثبت عدم نگرش ملک محور و عدم توجه به وضعیت به وجود آمده برای املاک مردم و دیدگاه صرف درآمدزایی برای شهرداری تحت هر شرایطی است.

همچنین عدم تمایز بین اراضی دارای اعیان و فاقد اعیان قابل توجه است. برخی اراضی که دارای اعیان هستند در اثر اجرای طرحی که ممکن است بخشی از اعیان را و نه همه آن را در بر بگیرد و مشمول تعریض قرار دهد و تخریب نصف آن سبب تخریب نصف دیگر آن یا کاهش ارزش شدید باقیمانده آن شود از طرف دیگر اگر طرحی ابعاد ملکی را تغییر ندهد و سبب تخریب آن نشود، اراضی دارای اعیان، ارزش افزوده بیشتری از اراضی فاقد اعیان دارند لذا فرمول ثابت از این جهت نیز سبب اجحاف است.

عدم امکان استفاده و انتفاع عملی از بر احداثی یا اصلاحی یا تعریضی یا توسعه ای:

نظر به اینکه صرف اجرای طرح بدون امکان استفاده و انتفاع عملی از بر اصلاحی یا تعریضی سبب ایجاد ارزش افزوده نمی شود و چه بسا در اضلاع دیگر ملک یا پشت ملک اجرا شود یا مالک امکان احداث درب و پنجره و عبور و استفاده از بر مزبور را عملاً و قانوناً نداشته یا نخواهد فعلاً درب و پنجره احداث نماید و الزام مالک به احداث درب و پنجره خلاف اصل تسلیط است. لکن شورای شهر صرفاً به طرح شهرداری توجه نموده و مادامی که مالک نتواند از بر مذکور استفاده کند تعلق عوارض ارزش افزوده آن هم به شکل یکسان و ثابت با بقیه مالکینی که امکان استفاده دارند، صحیح نبوده و مخدوش است. (این موضوع در مصوبات بسیاری از شوراهای اسلامی شهر مورد توجه قرار گرفته و مرعی گردیده است.)

نظر شورای نگهبان در خصوص ابطال تبصره 10 ماده 18 تعرفه عوارض محلی سال 1397 و تبصره 9 ماده 18 تعرفه عوارض محلی سال 1398 شورای اسلامی شهر مرند، در پژوهشکده شورای نگهبان پیرامون اخذ حق مشرفیت حق مرغوبیت با تعرفه ثابت واجد ایراد تشخیص داده شده چرا که اولاً در نتیجه اجرای طرح های عمرانی لزوماً ارزش افزوده برای املاک مشرف ایجاد نمی شود و در مواردی ممکن است موجبات تنزیل ارزش ملک فراهم شود. ثانیاً تعیین تعرفه ثابت هم محل اشکال است چرا که میزان ارزش افزوده برای املاک مجاور و مشرف نمی تواند یکسان باشد. لذا ابطال مصوبه موضوعه معنونه شورای اسلامی شهر پرند از زمان تصویب مورد استدعاست."

       متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر می باشد:

     " الف: تعرفه عوارض بهای خدمات و سایر درآمدهای شهرداری پرند در سال 1399

ماده 37 – عوارض بر حق مشرفیت 

هر قطعه زمینی که در معرض اجرای طرح های تعریض و توسعه و اصلاح معابر و خیابان ها و میادین در برگذر احداثی یا اصلاحی یا تعریضی یا توسعه ای قرار می گیرند ارزش افزوده حاصل از توسعه معابر شهری برای یک بار به آنها تعلق می گیرد که در زمان اخذ پروانه ساخت صدور و استعلام مشروط به اجرای طرح در بر اصلاحی از صاحبان این قبیل املاک برابر فرمول ذیل اخذ می شود:

K × (قیمت منطقه ای قدیم- قیمت منطقه ای جدید) × مساحت باقی مانده عرصه = ارزش افزوده توسعه معابر شهری

ضریب K برای کاربری مسکونی 8، تجاری- صنعتی- اداری و انتظامی 15، مشاغل مزاحم شهری 8، حمل و نقل و انبار و میدان تره بار8، تاسیسات و تجهیزات شهری 8 و غیره 8 تعریف شده است.

تعاریف:

طرح های اصلاح معابر: به طرح هایی اطلاق می گردد که در اثر مطالعات ترافیکی و یا طرح های شهرسازی نیاز به اصلاحات در طرح یا معبر دارند.

طرح های توسعه و طویل: به گذرهایی اطلاق می گردد که ادامه مسیر بر اثر مطالعات ترافیکی پیش بینی و طراحی شده اند.

طرح های تعریضی: به گذرهایی اطلاق می گردد که غالباً در هنگام تجدید بنا یا احداث بنا برابر آیین نامه گذربندی یا طرح های تفصیلی ساماندهی مشمول عقب نشینی می گردند.

طرح های احداثی: به گذرهایی اطلاق می گردد که براساس مطالعات شهرسازی و ترافیکی ایجاد و احداث می گردند.

تبصره: در صورتی که بیش از 10% مساحت املاک در نتیجه اجرای طرح های این ماده بدون دریافت هرگونه غرامتی از طرف مالک به مسیر الحاق شده باشد و نیز در صورتی که قیمت منطقه ای بعد از تعریض تغییر نکند برای باقی مانده این قبیل املاک ارزش افزوده ناشی از توسعه معابر شهری شامل نخواهد شد.

ب: تعرفه عوارض بهای خدمات و سایر درآمدهای شهرداری پرند در سال 1400

ماده 32  – عوارض بر حق مشرفیت

هر قطعه زمینی که در معرض اجرای طرح های تعریض و توسعه و اصلاح معابر و خیابان ها و میادین در برگذر احداثی یا اصلاحی یا تعریضی یا توسعه ای قرار می گیرد ارزش افزوده حاصل از توسعه معابر شهری برای یک بار به آنها تعلق می گیرد که در زمان اخذ پروانه ساخت صدور و استعلام مشروط به اجرای طرح در بر اصلاحی از صاحبان این قبیل املاک برابر فرمول ذیل اخذ می شود:

K × (قیمت منطقه ای قدیم- قیمت منطقه ای جدید) × مساحت باقی مانده عرصه = ارزش افزوده توسعه معابر شهری 

ضریب K برای کاربری مسکونی 8، تجاری- صنعتی- اداری و انتظامی 15، مشاغل مزاحم شهری 8، حمل و نقل و انبار و میدان تره بار8، تاسیسات و تجهیزات شهری 8 و غیره 8 تعریف شده است.

تعاریف:

طرح های اصلاح معابر: به طرح هایی اطلاق می گردد که در اثر مطالعات ترافیکی و یا طرح های شهرسازی نیاز به اصلاحات در طرح یا معبر دارند.

1- طرح های توسعه و طویل: به گذرهایی اطلاق می گردد که ادامه مسیر بر اثر مطالعات ترافیکی پیش بینی و طراحی شده اند.

طرح های تعریضی: به گذرهایی اطلاق می گردد که غالباً در هنگام تجدید بنا یا احداث بنا برابر آیین نامه گذربندی یا طرح های تفصیلی ساماندهی مشمول عقب نشینی می گردند.

طرح های احداثی: به گذرهایی اطلاق می گردد که براساس مطالعات شهرسازی و ترافیکی ایجاد و احداث می گردند.

تبصره: در صورتی که بیش از 10% مساحت املاک در نتیجه اجرای طرح های این ماده بدون دریافت هرگونه غرامتی از طرف مالک به مسیر الحاق شده باشد و نیز در صورتی که قیمت منطقه ای بعد از تعریض تغییر نکند برای باقی مانده این قبیل املاک ارزش افزوده ناشی از توسعه معابر شهری شامل نخواهد شد. – شهردار پرند- رییس شورای اسلامی شهر پرند"

   علی رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمایم آن به طرف شکایت تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی واصل نگردید.

   در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مصوبات مورد شکایت با موازین شرعی قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/38310 مورخ 1402/6/13 اعلام کرده است:

     " موضوع ماده 37 تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری پرند سال 1399 و ماده 32 تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری پرند سال 1400 در خصوص عوارض بر حق مشرفیت، در جلسه مورخ 1402/6/5 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد:

– با استظهار اینکه مواد مورد شکایت به قرینه عنوان دو ماده و سایر مواد مذکور، عوارض بر حق مشرفیت است (مگر اینکه خلاف آن احراز شود) مواد مورد شکایت فی نفسه خلاف شرع شناخته نشد.

لکن اطلاق دریافت وجوه مذکور در مواردی که علی رغم افزایش قیمت منطقه ای، قیمت ملک مورد نظر افزایش نداشته است و دخالت دادن افزایش ایجاد نشده در ملک در وضع عوارض بر آن مصداق، خلاف شرع است."

  هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1403/1/28 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

با توجه به اینکه قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/38310 مورخ 1402/6/13 در رابطه با جنبه شرعی مقررات مورد شکایت اعلام کرده است : «با استظهار اینکه مواد مورد شکایت به قرینه عنوان دو ماده و سایر مواد مذکور، عوارض بر حق مشرفیت است (مگر اینکه خلاف آن احراز شود) مواد مورد شکایت فی‌نفسه خلاف شرع شناخته نشد، لکن اطلاق دریافت وجوه مذکور در مواردی که علی‌رغم افزایش قیمت منطقه‌ای،‌ قیمت ملک مورد نظر افزایش نداشته است و دخالت دادن افزایش ایجادنشده در ملک در وضع عوارض بر آن مصداق، خلاف شرع است»، بنابراین در اجرای حکم مقرر در ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 مبنی بر لزوم تبعیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان درخصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، اطلاق ماده 37 تعرفه عوارض محلی سال 1399 و ماده 32 تعرفه عوارض محلی سال 1400 شهرداری پرند که تحت عنوان عوارض بر حق مشرفیت به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، در حد مقرر در نظریه مذکور فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم ‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./

                                                               حکمتعلی مظفری

                                                          رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری