شماره دادنامه: 140231390001736381

تاریخ دادنامه: 1402/7/8

شماره پرونده: 0201082

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای عبدالعباس زبیدی نیا

طرف شکایت: 1- سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور 2- استانداری خوزستان

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 10/26654/م-1401/11/4 رییس سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور و نامه شماره 17670-1401/11/24 معاون هماهنگی امور عمرانی استانداری خوزستان

     گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره 10/26654/م-1401/11/4 رییس سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور و نامه شماره 17670-1401/11/24 معاون هماهنگی امور عمرانی استانداری خوزستان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

  " رییس سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور طی نامه شماره 10/26654/م-1401/11/4 با بیان ضرورت حضور نماینده حراست شهرداری در کمیسیون های معاملات، مزایده ها، ماده 110 و 77 ضمن بیان شرح وظیفه به معاونین هماهنگی امور عمرانی استانداری های سراسر کشور تکلیف نموده است در مورد حضور نماینده حراست به عنوان ناظر در همه کمیسیون ها بخشنامه صادر گردیده و بر همین اساس معاون هماهنگی امور عمرانی استان خوزستان این موضوع را بخشنامه محرمانه و به شهرداری های سراسر استان اعلام داشته است لهذا نظر به اینکه ترکیب اعضای هر کمیسیونی در مقررات مربوطه از قبیل مواد 77 و 100 قانون شهرداری و ماده 6 آیین نامه مالی شهرداری ها معین شده است و این کمیسیون ها به عنوان یک مرجع رسمی تصمیم گیری در حدود وظیفه محوله با ترکیب اعضای مقرر که در دو کمیسیون مواد 77 و 100 نمایندگان دادگستری (عضو قضایی) حضور دارند از آنجا که حراست ها یک نهاد صیانتی و نظارتی درون سازمانی بوده به صرف بیان رسالت و لزوم اشرافیت در کلیه امور محوله، رویدادها و فرآیندهای جاری و یا تاکیدات سازمان مبنی بر حضور نماینده حراست در همه کمیسیون ها نمی تواند برای شهرداری ها و همچنین کمیسیون ها ایجاد تکلیف نماید. عضویت هر عضو پس از احراز صلاحیت و صدور ابلاغ از مرجع صالحه صورت می گیرد تشکیل جلسات نیز با حضور اعضای قانونی است، اضافه کردن هر فرد دیگر و تحت عنوان وضع قانون یا مصوبه توسط مقامات صالحه و در حدود اختیارات می بایست صورت گیرد لذا به نظر می رسد بخشنامه معاون استانداری خوزستان و احتمالاً استانداری های دیگر بر اساس نامه رییس سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور غیرصحیح و به نوعی وضع قانون یا مصوبه خارج از حدود اختیارات قانونی است و این امر تعیین نماینده حراست به عنوان ناظر، توسعه اختیار و در آینده دخالت در تصمیمات اعضای قانونی کمیسیون ها خواهد بود، لذا در اجرای مواد 10، 11 و 12 دیوان عدالت اداری تقاضای رسیدگی و ابطال تصمیم مراجع مذکور مورد تقاضاست. " 

 متن مقرره های مورد شکایت به شرح زیر است:

 الف- بخشنامه شماره 10/26654/م-1401/11/4 رییس سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور

  " معاونین محترم هماهنگی امور عمرانی استانداری های سراسر کشور

 موضوع: ضرورت حضور نماینده حراست شهرداری در کمیسیون های معاملات، مناقصات، مزایده ها، ماده 110 و 77

 با سلام و احترام

 نظر به اینکه مجموعه حراست به عنوان یکی از نهادهای نظارتی در ادارات و سازمان های تابعه دولت مطابق رسالت ذاتی خود و نیز شرح وظایف ابلاغی از سوی معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی ریاست جمهوری به شماره 110/2922/د م-1391/5/23، همچنین بخشنامه های حراست کل کشور و مصوبه ی مجلس شورای اسلامی مکلف گردیده تا از طریق شناسایی عوامل فساد اداری مالی و اقتصادی؛ نظارت های لازم در راستای پیشگیری و مقابله با منشاء تخلفات و مفاسد احتمالی معمول داشته و به عنوان یک اقدام محوری اهتمام لازم در راستای صیانت از سرمایه انسانی مجموعه به عمل آورند.

با امعان نظر به موارد فوق الاشاره به آگاهی می رساند در بررسی های صورت گرفته در این زمینه ملاحظه گردیده، به دلیل تغییر مدیران و متولیان امر در بسیاری از شهرداری ها به مرور زمان در چند سال سپری شده میزان رعایت بخشنامه های صدرالاشاره کم رنگ شده و در مواردی علناً شهردار مربوطه با استناد به عدم اشاره قانون مناقصات به این مهم از حضور مسیول حراست در کمیسیون معاملات که محل برگزاری مناقصه ها و مزایده ها می باشد خودداری می نماید.

 از آنجا که تحقق ابعاد مختلف مسیولیت و رسالت سنگین فوق الذکر مستلزم اشرافیت حراست در کلیه امورات محوله، رویدادها و فرآیندهای جاری در حوزه استحفاظی می باشد و با استناد به تاکیدات سازمان حراست کل کشور مبنی بر حضور نماینده حراست در همه کمیسیون ها، جلسات و … به عنوان ناظر، لذا مقتضی است موضوع ضرورت حضور نماینده حراست به عنوان ناظر در همه کمیسیون های مورد اشاره، طی بخشنامه ای به کلیه شهرداری های تابعه استان ابلاغ و از نتیجه اقدام این سازمان را مطلع نمایند.- رییس سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور

ب- نامه شماره 17670-1401/11/24 معاون هماهنگی امور عمرانی استانداری خوزستان

  شهردار محترم ….

   با سلام

  به پیوست تصویر نامه شماره 10/26654/م-1401/11/4 رییس سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور در خصوص ضرورت حضور نماینده حراست شهرداری در کمیسیون های معاملات، مناقصات، مزایده ها و ماده 77 و 100 ارسال می گردد. با توجه به ضرورت نظارت جامع جهت شناسایی و جلوگیری عوامل فساد اداری، مالی و اقتصادی و تاکیدات صورت گرفته در بخشنامه های حراست کل کشور مبنی بر حضورنماینده حراست در کمیسیون های مذکور ضروری است اقدامات و همکاری لازم جهت حضور نماینده حراست در کمیسیون های مربوطه صورت پذیرد.- معاون هماهنگی امور عمرانی استانداری خوزستان " 

  در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی و امور قراردادهای سازمان شهرداری ها به موجب لایحه شماره 18140-1402/4/12 توضیح داده است که:

  " برخلاف تفسیر شاکی نامه مورد شکایت به هیچ عنوان متضمن ایجاد قاعده یا تکلیف برای مرجعی نبوده و حضور نماینده حراست در جلسات کمیته ها و کمیسیون های متشکله در شهرداری ها به منزله عضویت در آنها و یا داشتن حق رای نیست بلکه بنا به ملاحظات و وقایع حادث شده در راستای انجام وظایف محوله و به منظور انجام امور نظارتی توسط واحدهای حراست بوده و حتی حضور یا عدم حضور این نمایندگان تاثیری در اعتبار تصمیمات و یا تشکیل جلسات آنها ندارد. مزید استحضار اینکه در راستای فرمان هشت ماده ای مقام معظم رهبری (مدظله العالی) در 1370/2/10 در خصوص مبارزه همه جانبه و سازمان یافته با مفاسد مالی و اقتصادی و همچنین تصویب قانون ارتقاء سلامت اداری و مقابله با فساد مصوب 1390 و با توجه به مسیولیت حراست در ماده 15 قانون اخیرالذکر و به استناد آیین نامه اجرایی ماده 33 قانون مذکور تحت عنوان آیین نامه پیشگیری و مقابله نظامند و پایدار با  مفاسد اقتصادی در قوه مجریه موضوع مصوبه شماره 192087/ت50328هـ-1397/12/28 مدیران حراست به عنوان یکی از اعضای کارگروه ارتقاء سلامت نظام اداری که به منظور ارتقاء سلامت نظام اداری، پیشگیری و مقابله با فساد در دستگاه اجرایی از جمله شهرداری تشکیل می شود موظف اند نسبت به شناسایی و کنترل گلوگاه های فساد، بسترها و زمینه های شکل گیری و گسترش مفاسد اقتصادی اقدام نمایند.

 از آنجا که فرآیند امور مناقصات و مزایده ها در سطح دستگاه های اجرایی زیر مجموعه وزارت کشور، استانداری ها، فرمانداری ها و شهرداری ها و … از اهمیت بالایی برخوردار می باشد و نقش حراست در نظارت و هدایت کلیه فعالیت ها و اقدامات تامینی و جلوگیری از دسترسی غیرمجاز به اسناد و مدارک شرکت کنندگان امری ضروری و مهم می باشد. از این رو حضور حراست به عنوان ناظر در کمیسیون های مناقصه و مزایده از طریق وزیر وقت کشور به استانداری ابلاغ و ارسال گردید. مطابق نامه شماره 7501/96/778–1396/2/7 سازمان حراست کل کشور حضور حراست شهرداری در تمامی مراحل و فرآیند مربوط به جلسات کمیسیون و اجرای واقعی آرای قطعی صادره از کمیسیون ماده صد مورد تاکید قرار گرفت که در این راستا نامه شماره 7501/3/4/6405–1390/6/11 سازمان مذکور نیز موید همین معنا می باشد. علی ای حال با امعان نظر اینکه شرکت نمایندگان حراست تنها در راستای وظیفه اصلی و بر مبنای اعمال نظارت لازم در جلسات مورد نظر بدون حق رای صورت می پذیرد به استناد بند (ب) ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تقاضای رد شکایت از آن مرجع به طرفیت این سازمان مورد استدعاست. "

  هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1402/7/8 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

براساس ماده 6 آیین‌‌نامه مالی شهرداری ها مصوب 1346/4/12 کمیسیون مشترک قوه قانون گذاری وقت مقرر شده است که : «رسیدگی به پیشنهادهای مربوط به مناقصه یا مزایده به عهده هیات عالی معاملات شهرداری مرکب از شهردار، رییس امور مالی یا ‌حسابداری شهرداری و یک نفر از افراد بصیر و مطلع در معامله مورد نظر به‌ پیشنهاد شهردار و تایید انجمن شهر خواهد بود» و برمبنای ماده 77 قانون شهرداری نیز : «رفع هرگونه اختلاف بین مودی و شهرداری در مورد عوارض و بهای خدمات ارایه شده توسط شهرداری و سازمان های وابسته به آن به کمیسیونی مرکب از نمایندگان وزارت کشور و دادگستری و انجمن شهر‌ ارجاع می‌شود…» و بر همین اساس اعضای کمیسیون های معاملات، مناقصات، مزایده‌ها، ماده 100 و ماده 77 قانون شهرداری به موجب حکم قانون گذار تعیین گردیده‌اند و هرگونه تغییر در اعضای کمیسیون های مذکور صرفاً در صلاحیت قانون گذار قرار خواهد داشت. در عین حال براساس تبصره 1 ماده 100 قانون شهرداری اصلاحی مصوب سال 1352 مقرر شده است : «در مواردی … که از لحاظ اصول شهرسازی یا فنی یا بهداشتی قلع تاسیسات و بناهای خلاف مشخصات مندرج در پروانه ضرورت ‌داشته باشد یا بدون پروانه شهرداری ساختمان احداث یا شروع به احداث شده باشد، به تقاضای شهرداری موضوع در کمیسیون هایی مرکب از نماینده‌ وزارت کشور به انتخاب وزیر کشور و یکی از قضات دادگستری به انتخاب وزیر دادگستری و یکی از اعضای انجمن شهر به انتخاب انجمن مطرح‌ می‌شود…»  بنا به مراتب فوق، بخشنامه شماره 10/26654/م مورخ 1401/11/4 رییس سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور و نامه شماره 17670 مورخ 1401/11/24 معاون هماهنگی امور عمرانی استانداری خوزستان که متضمن ضرورت حضور نماینده حراست شهرداری در کمیسیون های معاملات، مناقصات، مزایده‌ها، ماده 100 و ماده 77 قانون شهرداری است، مغایر با مواد قانونی مذکور و خارج از حدود اختیار مراجع صدور آنها بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./

                                                               حکمتعلی مظفری

                                                          رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری