شماره دادنامه: 140231390003307534

تاریخ دادنامه: 1402/12/19

شماره پرونده: 0205233-0205232-0205231

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

متقاضی: رییس دیوان عدالت اداری 

موضوع شکایت و خواسته: اعمال ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری نسبت به دادنامه شماره 140231390001064767-1402/4/27 هیات عمومی دیوان عدالت اداری

    گردش کار: وزیر نیرو و معاون آب و آبفا، رییس هیات مدیره و مدیرعامل شرکت مادر تخصصی مدیریت منابع آب ایران به موجب نامه های جداگانه اما با متن مشابه به شماره های 1402/31147/40/100–1402/6/4 و 1402/100/12007–1402/6/5 به رییس دیوان عدالت اداری به طور خلاصه اعلام کرده اند که:

  " در خصوص دادنامه شماره 140231390001064767-1402/4/27 صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری موضوع ابطال بندهای شماره 01234015، 01234016 و 01234019 از جداول مصوب جلسه مورخ 1400/9/24 شورای عالی مدیریت بحران کشور، با توجه به اینکه رای صادره واجد ایرادات قانونی به شرح ذیل می باشد، خواهشمند است در اجرای ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری ضمن موافقت با توقف اجرای دادنامه مذکور، مساعدت شایسته مبنی بر رسیدگی مجدد به موضوع را مبذول فرمایند.

ایرادات قانونی و اجرایی:

 بستر رودخانه ها «در اختیار حکومت جمهوری اسلامی ایران» است و نه در مالکیت وزارت نیرو و وظایف مرتبط با آن بین دستگاه های مختلف تقسیم شده است. وظایف قانونی وزارت نیرو طبق ماده 2 قانون توزیع عادلانه آب و تبصره های ذیل آن در خصوص رودخانه ها، محدود به تعیین حد حریم و بستر رودخانه ها، موافقت یا مخالفت با ایجاد اعیانی یا حفاری یا تصرف در بستر رودخانه ها طبق ضوابط جاری و نیز اقدام قانونی در رفع اعیانی های مزاحم امور آب و برق است و در هیچ نص قانونی، وظیفه ای مبنی بر لایروبی یا تنظیف و رفع خطر سیلاب از رودخانه ها در حوزه عملکردی شهرداری ها، بر عهده وزارت نیرو نهاده نشده است و این وظایف اخیرالذکر در محدوده شهرها طبق نصوص صریح قانونی بر عهده شهرداری ها می باشد. از این رو باید توجه داشت، مالکیت اموال عمومی، هیچ ارتباطی با وظایف قانونی ندارد. لازم به ذکر است عدم مالکیت شهرداری ها بر بستر رودخانه ها در داخل شهرها، نافی وظایف شهرداری ها در اتخاذ تدابیر موثر و اقدام لازم برای حفظ شهر از خطر سیل (از جمله لایروبی رودخانه ها) نخواهد بود.

 بندهای 2 و 4 ماده 55 قانون شهرداری، معتبر و لازم الاجرا است و به کلیه مجاری آبی که می تواند باعث ایجاد سیل گردد، تعمیم دارد. وظیفه تنظیف و نگهداری و تسطیح معابر و انهار عمومی و مجاری آب ها و اتخاذ تدابیر موثر و اقدام لازم برای حفظ شهر از خطر سیل که بندهای 2 و 14 ماده 55 قانون شهرداری آنها را جزو وظایف شهرداری ها قلمداد کرده است، هیچ ارتباطی با وضعیت مالکیت بستر رودخانه نداشته و ندارد و تغییر وضعیت مالکیت آن از «مالکیت شهرداری» طبق تبصره 6 ماده 96 قانون اصلاح قانون شهرداری ها (مصوب 1345) به «متعلق به دولت» طبق قانون آب و نحوه ملی شدن آن (مصوب 1347) و «در اختیار حکومت جمهوری اسلامی ایران» طبق قانون توزیع عادلانه آب (مصوب 1361)، هیچ خدشه ای بر وظایف شهرداری ها در این باره وارد نمی کند. برخلاف ادعای شاکی رودخانه ها در مالکیت دولت نیست و صرفاً بستر رودخانه ها به عنوان مشترکات، در اختیار حکومت جمهوری اسلامی ایران است و مضافاً وزارت نیرو متولی نگهداری رودخانه نیست بلکه فقط وظایفی در چارچوب ماده 2 قانون توزیع عادلانه آب نسبت به بستر رودخانه ها دارد.

 همچنین باید توجه داشت واژه «تنظیف» در بند 2 ماده 55 قانون شهرداری اعم از «لایروبی» بوده و تمام اقدامات لازم برای پاکسازی مجاری آبی از اجرام طبیعی و مصنوعی را شامل می شود، کما اینکه عبارت «اتخاذ تدابیر موثر و اقدام لازم برای حفظ شهر از خطر سیل» در بند 14 ماده 55 همان قانون، تصریح و تاکیدی بر کلیه اقدامات از جمله لایروبی و هرگونه اقدام لازم بوده و تمام شبهات احتمالی را برطرف می کند.

 مواد 1 و 8 قانون پیشگیری و مبارزه با خطرات سیل (مصوب 1348) به قوت خود باقی است. از این رو مبرهن است قانونگذار، قانون پیشگیری و مبارزه با خطرات سیل را به تصویب رسانده و وزارت کشور و شهرداری ها را موظف به حفظ جان و مال مردم از خطرات سیل و انجام کلیه اقدامات لازم برای حفظ و اصلاح و احداث مسیل و سیل برگردان نموده است.

 نظریه شماره 2731/95/7–1395/10/25 اداره کل حقوقی قوه قضاییه نیز بر وظیفه شهرداری ها درباره تنظیف و نگهداری رودخانه ها در داخل شهرها تصریح دارد. نسخ تبصره 6 ماده 96 قانون شهرداری ها هیچ ارتباط حقوقی و قانونی به از بین رفتن مسیولیت شهرداری ها در تنظیف و نگهداری و تسطیح معابر و انهار عمومی و مجاری آب ها و اتخاذ تدابیر موثر و اقدام لازم برای حفظ شهر از خطر سیل طبق بندهای 2 و 14 ماده 55 قانون شهرداری ندارد. نظریه شماره 2731/95/7–1395/10/25 اداره کل حقوقی قوه قضاییه مبنی بر اینکه «تنظیف و نگهداری انهار عمومی، خدمت عمومی محسوب می گردد و ارتباطی به مالکیت یا واگذاری بستر انهار، رودخانه ها و کانال های عمومی و … به وزارت نیرو ندارد»، موید استدلال فوق بوده و عدم ارتباط وضعیت مالکیت بستر رودخانه با وظایف محوله را صراحتاً بیان می کند.

استناد به رای غیرقطعی شماره 18827-1399/4/14 هیات حل اختلاف دستگاه های اجرایی استان لرستان، واجد اشکال بوده و به هیچ وجه قابل تعمیم به کل کشور نیست. باید بیان داشت رای شماره 18827-1399/4/14 پس از طی مراحل در معاونت حقوقی ریاست جمهوری در حال حاضر طبق اصل 134 قانون اساسی که بیان می دارد: «در موارد اختلاف نظر و یا تداخل در وظایف قانونی دستگاه های دولتی در صورتی که نیاز به تفسیر یا تغییر قانون نداشته باشد، تصمیم هیات وزیران که به پیشنهاد رییس جمهور اتخاذ می شود لازم الاجرا است» در حال بررسی در هیات دولت می باشد و از سوی دیگر، تعمیم دادن تصمیم غیرقطعی و موردی هیات حل اختلاف دستگاه های اجرایی استان لرستان به کل کشور بلاوجه می باشد.

 تلقی مبنی بر مسیولیت وزارت نیرو در لایروبی رودخانه ها در داخل شهرها، باعث تحمیل فشار مالی بر بودجه عمومی کشور خواهد شد. به موجب قانون شهرداری ها و قانون پیشگیری و مبارزه با خطرات سیل، ایمن سازی شهرها در برابر سیل از طریق اقداماتی مانند دیواره سازی مسیر رودخانه ها یا لایروبی آنها بر عهده شهرداری ها و از محل درآمدهای شهری است. از این رو از نظر بار مالی، فشار زیادی بر منابع عمومی کشور ایجاد می کند.

 رویه جاری کشور در اقدامات مربوط به لایروبی و رفع خطر سیل و اختصاص بودجه در سنوات پیشین به وزارت کشور، دال بر اعتقاد به وظیفه شهرداری ها در محدوده های شهری است که در طول سنوات طولانی نشان از اعتقاد قوه مجریه و دستگاه های نظارتی و قضایی بر تقسیم این وظایف دارد. از سوی دیگر اختصاص بودجه در سال های قبل به وزارت کشور و استانداری ها و وجود توافق نامه های متعدد در شهرهای مختلف مبنی بر لایروبی رودخانه ها در مناطق شهری توسط شهرداری ها تاکیدی بر این موضوع است.

 تصریح دستورالعمل نحوه مقابله با ترک وظایف قانونی مدیران و کارمندان و پیشگیری از آن (ابلاغی شماره 100/12340/9000–1399/7/30 از سوی رییس قوه قضاییه) بر بند 14 ماده 55 قانون شهرداری حاکی از وظیفه شهرداری ها در لایروبی رودخانه های واقع در محدوده های شهری است و هرگونه استنکاف شهرداری ها از این وظیفه قانونی، مصداق ترک فعل بوده و قابل تعقیب از سوی مراجع ذی صلاح قانونی و قضایی خواهد بود. مضافاً اینکه وظیفه قانونی وزارت نیرو در خصوص رودخانه ها صرفاً به تبصره 4 ماده 2 قانون توزیع عادلانه آب مبنی بر تخلیه و قلع اعیانی های موجود در بستر و حریم انهار و رودخانه ها و کانال های عمومی و مسیل ها و مرداب و برکه های طبیعی مزاحم برای امور مربوط به آب یا برق با اجازه و نظارت دادستان یا نماینده او محدود است.

 علاوه بر موارد مارالذکر ایراداتی بر صلاحیت دیوان در رسیدگی به شکایت مذکور به قرار ذیل وارد می باشد: اساساً رسیدگی به شکایت شهرداری خرم آباد (شاکی) در هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر اصل 173 قانون اساسی و خارج از شمول صلاحیت هیات عمومی می باشد. طبق اصل 173 و رای شماره 37، 38 و 39 وحدت رویه هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورخ 1368/7/10 شاکی باید فردی از آحاد مردم باشد و این امر منصرف از مراجع عمومی از قبیل شهرداری ها می باشد و گسترش مفهوم «مردم» به نهادی عمومی مانند شهرداری ها واجد ایراد اساسی و توسعه شمول قانون است.

 مصوبات شورای عالی مدیریت بحران کشور (طرف شکایت) قابلیت طرح در هیات عمومی دیوان عدالت اداری را ندارد. طبق قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، تصویب نامه ها و آیین نامه های دولتی صرفاً محدود به مصوباتی است که توسط قوه مجریه وضع می شود. آن چنان که از ترکیب اعضای شورای عالی مدیریت بحران کشور بر می آید اعضای آن صرفاً از بین اعضای دولت (قوه مجریه) نیست و اعضایی از نهادهای تحت نظر مقام معظم رهبری (مدظله العالی)، مجلس شورای اسلامی و موسسه خیریه غیرانتفاعی غیردولتی (جمعیت هلال احمر) را در بر دارد و اساساً این شورای عالی، دولتی نبوده و ماهیتی فرابخشی دارد و در محدوده سیاست های کلی ابلاغی مقام معظم رهبری (مدظله العالی) عمل می کند. لذا بدیهی است مصوبات آن خارج از شمول بند 1 ماده 12 قانون دیوان عدالت اداری تحت عنوان آیین نامه ها یا سایر نظامات و مقررات دولتی قرار دارد. لذا با توجه به رای شماره 37، 38 و 39-1368/7/10 و شماره 155-1371/7/25 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، رسیدگی به شکایات و اعتراضات جز نسبت به مصوبات و نظامات دولتی از قلمرو صلاحیت دیوان خارج است.

 با عنایت به مراتب فوق الذکر و تاکید بر اینکه طبق تبصره 1 ماده 17 لایحه حفاظت از رودخانه ها     وکاهش خطرات سیل که آخرین اراده دولت و قوه مجریه درباره نحوه مدیریت سیلاب در رودخانه های داخل شهرها و روستاها می باشد و تصریح می نماید «اجرای اقدامات مرتبط با طرح های ایمن سازی مراکز جمعیتی از قبیل لایروبی، ساماندهی و رفع موانع آبگذری در داخل محدوده و حریم شهرها بر عهده شهرداری و در محدوده روستا بر عهده دهیاری هر محل می باشد» و هم اکنون طی نامه شماره 56571/130626–1401/7/24 رییس جمهور در فرآیند رسیدگی برای تصویب در مجلس شورای اسلامی قرار دارد و از سوی دیگر، رای صدرالذکر علاوه بر ایجاد تبعات نامطلوب شدید بر بودجه عمومی کشور، باعث اختلال در مدیریت رودخانه ها و سیلاب شده و امکان ورود خسارات جانی و مالی برمردم و بیت المال را فراهم می آورد، رسیدگی مجدد طبق ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری مورد تقاضا است. در خاتمه با توجه به اینکه اجرای دادنامه صدرالذکر، تکلیف مالایطاق بر عهده شرکت های آب منطقه ای استان ها و شرکت سهامی سازمان آب و برق خوزستان تحمیل می نماید، استدعا دارد موافقت فرمایند تا تعیین تکلیف درخواست اعمال ماده 91 اجرای دادنامه مذکور متوقف شود.  " 

  متن رای شماره 140231390001064767-1402/4/27 هیات عمومی دیوان عدالت اداری به قرار زیر است:

  " اولاً براساس بند (و) تبصره 8 قانون بودجه سال 1399 کل کشور مقرر شده است : «به منظور تامین بخشی از کسری منابع مورد نیاز طرح های ساماندهی و لایروبی رودخانه‌های در معرض یا مستعد وقوع سیلاب، به شرکت های آب منطقه‌ای استان ها و سازمان آب و برق خوزستان اجازه داده می‌شود بهره‌برداری از مصالح مازاد رودخانه‌ای را در قالب قرارداد مشارکت عمومی – خصوصی، به پیمانکاران واگذار و منابع حاصله را به ردیف ۲۱۰۳۰۱ واریز کنند و از محل منابع مزبور نسبت به اجرای اقدامات پیشگیرانه مرتبط با طرح های مذکور و بازسازی و رفع خسارات ناشی از سیلاب اقدام کنند. دستورالعمل اجرایی این بند ظرف مدت سه ماه از تاریخ ابلاغ این قانون توسط وزارت نیرو تهیه و ابلاغ می‌گردد.» ثانیاً برمبنای جزء 1 بند (ز) تبصره 8 قانون بودجه سال 1401 کل کشور مقرر شده است : «۱- به منظور پیشگیری و بازسازی خسارت ناشی از سیل و ساماندهی و لایروبی رودخانه‌ها و آب بندان ها و استخرها و لایروبی تالاب ها و سدها به شرکت های آب منطقه‌ای استان ها و سازمان آب و برق خوزستان اجازه داده می‌شود بهره‌برداری از مصالح مازاد رودخانه‌ای و خاک مازاد آب بندان ها را از طریق مزایده به پیمانکاران و بهره‌برداران شن و ماسه (با به کارگیری پیمانکاران دارای صلاحیت) به شرط واریز حقوق دولتی و رعایت ملاحظات محیط زیستی و حقوق ذینفعان و بهره‌برداران بخش کشاورزی واگذار نماید…» و بر همین اساس، شرکت های آب منطقه‌ای استان ها و سازمان آب و برق خوزستان متولی اصلی لایروبی رودخانه‌ها و آب بندان ها و استخرها و تالاب ها و سدها هستند. ثالثاً براساس قسمت آخر بند (ز) ماده 174 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1389 پرداخت هرگونه هزینه از اعتبارات شهرداری به دستگاه های اجرایی ممنوع اعلام شده است. رابعاً براساس رای شماره 18827 مورخ 1399/4/14 هیات حل اختلاف دستگاه های اجرایی استان لرستان نیز عملیات لایروبی، احداث دیواره حفاظتی و آزادسازی حریم رودخانه‌ها در داخل شهر از وظایف ذاتی وزارت نیرو و به تبع شرکتهای آب منطقه‌ای استان ها اعلام شده است. بنا به مراتب فوق و با عنایت به اینکه در بندهای شماره 01234015 و 01234016 و 01234019 جدول معترض‌عنه، سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور و همچنین شهرداری ها به عنوان دستگاه مسیول نسبت به امر ساماندهی و ایمن سازی و لایروبی مسیل ها و رودخانه‌ها تعیین شده‌اند، لذا بندهای شماره 01234015 و 01234016 و 01234019 از جدول مصوب جلسه مورخ 1400/9/24 شورای عالی مدیریت بحران مغایر با مواد قانونی مذکور و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. " 

  شهردار خرم آباد به موجب لایحه ای به شماره 100752-1402/9/9 در جهت تایید و ابرام دادنامه فوق الذکر به طور خلاصه توضیح داده است که:

  " احتراماً در خصوص درخواست وزارت نیرو مبنی بر رسیدگی مجدد نسبت به دادنامه شماره 140231390001064767-1402/4/27 همان طور که مستحضرید تمام وظایف و امورات رودخانه های داخل محدوده شهرها از وظایف شرکت آب منطقه ای می باشد و ارتباطی به شهرداری ها ندارد و توسط مراجع تصمیم گیر (مجلس شورای اسلامی، قوه قضاییه، معاونت حقوقی رییس جمهور، هیات حل اختلاف دستگاه های اجرایی استان) و هیات عمومی دیوان عدالت اداری تعیین تکلیف شده است. کلیه امورات رودخانه ها در داخل محدوده شهرها اعم از لایروبی- احداث دیواره- تنظیف و آزاد سازی حریم رودخانه ها به عهده شرکت های آب منطقه ای می باشد و شهرداری ها در این خصوص مسیولیتی ندارند و بند (ح) و (ط) تبصره 8 قانون بودجه سال 1402 که موخر بر تمامی قوانین می باشد مسیول و متولی پیشگیری، بازسازی خسارت ناشی از سیل و ساماندهی و ایمن سازی و لایروبی رودخانه ها اعم از داخل و خارج از شهرها شرکت های آب منطقه ای تعیین شده است. از طرفی به استناد بند (ز) ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه هرگونه هزینه از اعتبارات شهرداری ها برای دولت ممنوع است و از همه مهمتر استفتاء مورخ 1376/2/4 مقام معظم رهبری پرداخت و کمک شهرداری ها به دستگاه های موضوع ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری به هر طریق مغایر آیین نامه مالی شهرداری ها و فاقد وجاهت قانونی و شرعی بوده و مسیولیت ناشی از اجرای دقیق این موضوع به عهده ذیحسابان شهرداری (شهردار و مسیول امور مالی) می باشد و با توجه به اینکه به استناد اصل 45 قانون اساسی و ماده 2 قانون توزیع عادلانه آب مالکیت رودخانه ها در اختیار دولت می باشد. لذا شهرداری شرعاً و قانوناً حق هیچ گونه هزینه ای برای امورات رودخانه ها را ندارند. در نهایت حسب شکایت شهرداری خرم آباد هیات عمومی دیوان عدالت اداری ضمن ابطال مصوبه شورای عالی بحران کشور لایروبی، ایمن سازی و ساماندهی رودخانه های داخل محدوده شهرها را از وظایف وزارت نیرو دانسته که دادنامه موصوف طی نامه شماره 107569-1402/5/28 توسط قایم مقام وزارت کشور جهت اجراء به ستاد مدیریت بحران کشور ابلاغ گردید که ظاهراً وزارت نیرو در راستای ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری و با این عنوان که رای موصوف خلاف قانون صادر شده تقاضای رسیدگی مجدد نموده است. علی هذا با توجه به مراتب مذکور تقاضای تایید و ابرام دادنامه شماره 140231390001064767-1402/4/27 که بر مبنای قانون صادر شده و خدشه ای بر آن وارد نمی باشد مورد استدعاست. "  

  رییس دیوان عدالت اداری در اجرای ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری موضوع را جهت بررسی به هیات تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری ارجاع کرد و متعاقباً پس از اظهارنظر آن هیات، پرونده در دستورکار جلسه هیات عمومی قرار گرفت.

  هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1402/12/19 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. 

رای هیات عمومی

پس از بررسی موضوع و دلایل ابرازی، رای شماره 140231390001064767 مورخ 1402/4/27 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر با قانون و واجد ایراد و اشتباه تشخیص داده نشد و با توجه به اینکه رای مذکور در چهارچوب قوانین و مقررات قانون بودجه حاکم صادر شده است، لذا موجبی برای اعمال ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری نسبت به آن وجود ندارد./ 

                                                               حکمتعلی مظفری

                                                          رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری