شماره دادنامه: 140231390003274920

تاریخ دادنامه: 1402/12/15

شماره پرونده: 0106277

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر تهران

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره 2 الحاقی به بند 3-1 از مصوبه شماره 2881-1400/8/30 شورای اسلامی شهر تهران

         گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 119849-1401/4/26 اعلام کرده است که: 

  " احتراماً مصوبات شورای اسلامی شهر تهران از جهت انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه آن به شرح ذیل جهت استحضار و صدور دستور شایسته قانونی اعلام می شود.

 الف- به موجب ماده اول مصوبه شماره 2770-1400/2/7 شورای اسلامی شهر تهران باموضوع چارچوب اختیارات و وظایف کمیسیون های داخلی مناطق دایر بر تعیین ماموریت، حدود اختیارات و مسیولیت های شوراهای معماری مناطق در خصوص اختیارات کمیسیون های مناطق مقرر شده است: «شهرداری تهران موظف است نسبت به رسیدگی به تخلفات جزیی و خطاهای اجرایی ساختمان هایی که پروانه آنها از تاریخ 1399/5/1 به بعد صادر گردیده یا می گردد، با درخواست مالکین و با رعایت اصول فنی، بهداشتی و شهرسازی و نیز تایید مقاومت ساختمان توسط مهندسین ذیصلاح یا دارای پروانه اشتغال از سازمان نظام مهندسی ساختمان تهران، صرفاً مطابق با مصوبه «نحوه محاسبه و دریافت عوارض صدور پروانه ساختمانی نظارت فنی و عوارض استفاده موقت در شهر تهران» ابلاغی به شماره 160/2624/32265–1398/11/14 و مصوبه «نحوه محاسبه عوارض ساختمانی مبتنی بر ارزش مکانی املاک در شهر تهران» ابلاغی به شماره 160/2733/25414–1399/11/14 موضوع را در کمیسیون داخلی منطقه و با رعایت مفاد این مصوبه مطرح و نسبت به صدور گواهی ساختمانی با رعایت سایر ضوابط و مقررات ملاک عمل اقدام نماید.» با توجه به ماده یک مصوبه فوق اختیاراتی به شرح جدول به شورای معماری مناطق داده شده است:

مطابق بند 1-3 ماده سوم مصوبه شورا رسیدگی به افزایش سطح و سطوح برای بناهای تا 500 مترمربع 10% و برای مازاد آن 5% حداکثر تراکم به مساحت 500 مترمربع به شورای معماری مناطق واگذار شده  است. این در حالی است که:

اولاً- صرف نظر از میزان اندک آن (500 مترمربع) افزایش سطح اشغال و تراکم مازاد بر ضوابط طرح تفصیلی از اختیارات کمیسیون ماده 5 شورای عالی معماری و شهرسازی است، زیرا که توافق بر تغییرات طرح تفصیلی برخلاف ماده 44 آیین نامه اجرایی نحوه بررسی و تصویب طرح های توسعه و عمران محلی، ناحیه ای، منطقه ای، ملی و مقررات شهرسازی و معماری کشور (مصوب 1378 هیات  وزیران و تغییرات بعدی آن) به عهده کمیسیون ماده 5 بوده و خارج از اختیارت شورای اسلامی شهر تهران می باشد.

ثانیاً- افزایش سطح اشغال و تراکم مازاد ساختمان ها برخلاف بندهای 2-1، 2-3، 3-3، 1-3 دستورالعمل تشخیص مغایرت با اساس طرح جامع شهر تهران (مصوب 1363/12/23) و مواد 33 و 34 قسمت (ب) بندهای 4-4-2-5، 4-5-3-3 و 4-4-4 مبحث چهارم مقررات ملی ساختمان از نظر تناسب و هماهنگی با محیط اطراف و ساختمان های همجوار) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان از حیث مشرفیت و رعایت حریم همجواری ها، خارج از اختیارات شورای اسلامی شهر تهران و رسیدگی به تخلفات از وظایف کمیسیون های ماده 100 قانون شهرداری ها است.

 ب- شورای اسلامی شهر تهران در دوره ششم طی مصوبه دیگر به شماره 2881-1400/8/30 اقدام به تصویب الحاق یک تبصره به ذیل بند 3-1 ماده سوم «چارچوب اختیارات و وظایف کمیسیون های داخلی مناطق دایر بر تعیین ماموریت، حدود اختیارات و مسیولیت های شوراهای معماری مناطق» (ابلاغی به شماره 160/2770/2472–1400/2/13) نموده است: «افزایش در مساحت بنا (بدون افزایش تعداد طبقات) در محدوده طول پیش روی 60 درصد به علاوه 2 متر، برای املاک واقع در پهنه مسکونی مرکزی (R251) در مناطق 22 گانه (به استثنای محدوده منطقه یک مطابق نقشه پیوست) که مغایرت اساسی با اصول شهرسازی، فنی، بهداشتی نداشته و ضرورت قلع و قمع نداشته باشد و با رعایت حقوق همجواری ها، تا زمان ابلاغ طرح «بازنگری و اصلاح ضوابط منطقه ای زیر پهنه های مسکونی (R251-R122) و گستره های مختلط قابل اعمال است و … مفاد این تبصره از شمول بند 3-1 این مصوبه مستثنی است.»

 بر اساس تبصره الحاقی مزبور سطح اشغال مسکونی ویژه پهنه مرکزی، در حالی که حداکثر سطح اشغال مجاز آن پهنه 50 درصد بوده در این تبصره به 70 درصد افزایش یافته که این موضوع مغایر با فصل اول ضوابط و مقررات طرح تفصیلی شهر تهران می باشد. همان گونه که     در متن این مصوبه اشاره شده است، تغییرات مطرح شده مبنی بر افزایش سطح اشغال و تراکم مازاد بر ضوابط طرح تفصیلی از اختیارات کمیسیون ماده 5 شورای عالی معماری و شهرسازی است که: 

اولاً- موضوع افزایش سطح اشغال و تراکم در پهنه (R251) در کمیسیون ماده 5 در حال رسیدگی بوده است.

ثانیاً- توافق بر تغییرات طرح تفصیلی برخلاف ماده 44 آیین نامه اجرایی نحوه بررسی و تصویب طرح های توسعه و عمران محلی، ناحیه ای، منطقه ای، ملی و مقررات شهرسازی و معماری کشور (مصوب 1378 هیات وزیران و تغییرات بعدی آن) به عهده کمیسیون ماده 5 می باشد.

ثالثاً- تبصره الحاقی مشتمل بر تغییرات مستقیم بر طرح تفصیلی بوده که علاوه بر آن مغایر بندهای 2-1، 2-3، 3-3 و 1-3 دستورالعمل تشخیص مغایرت با اساس طرح جامع شهر تهران (مصوب 1363/12/23) و مواد 33 و 34 (قسمت ب بندهای 4-4-2-5، 4-4-5-3-3 و 4-4-4 مبحث چهارم مقررات ملی ساختمان از نظر تناسب و هماهنگی با محیط اطراف و ساختمان های همجوار) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان از حیث مشرفیت و رعایت حریم همجواری ها می باشد به عبارت دیگر تبصره الحاقی مجوز اعطای تراکم مازاد بر طرح تفصیلی از طریق صدور پروانه ساختمانی به شورای معماری مناطق را واگذار نموده است.

 بنا به مراتب بند 1-3 ماده سوم مصوبه شماره 2770-1400/2/7 و تبصره دوم الحاقی به بند 3-1 مصوبه شماره 2881-1400/8/30 شورای اسلامی شهر تهران دایر بر اعطای اختیارات به کمیسیون های داخلی مغایر با وظایف ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و ماده 100 قانون شهرداری ها و خارج از حدود اختیارات  واضع تشخیص و ابطال آنها در هیات عمومی دیوان (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) از تاریخ تصویب مورد تقاضا می باشد. " 

 متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

مصوبه شماره 2881-1400/8/30 شورای اسلامی شهر تهران

  " گردش کار تصویب

 نامه شماره 10/741547–1400/8/10 جناب آقای علیرضا زاکانی شهردار تهران در خصوص لایحه «اصلاحیه بند (3-1) ماده 3 مصوبه چارچوب اختیارات و وظایف کمیسیون های داخلی مناطق» شماره 160/2770/2472–1400/2/13 با قید یک فوریت ارایه و به شماره 160/14049–1400/8/11 در دبیرخانه شورای اسلامی شهر تهران ثبت گردید، بررسی یک فوریت لایحه مزبور در بیستمین جلسه رسمی شورای اسلامی شهر تهران منعقده در تاریخ 1400/8/11 با کسب هجده رای، اکثریت آرای موافق اعضای شورای اسلامی شهر تهران (از بیست عضو حاضر در جلسه در زمان رای گیری) را احراز نمود و طی نامه شماره 160/14625–1400/8/17 جهت بررسی به کمیسیون شهرسازی و معماری به عنوان کمیسیون اصلی ارجاع شد. پس از وصول گزارش کمیسیون مذکور به شماره 160/15378–1400/8/25 بررسی آن در دستور بیست و پنجمین جلسه شورای اسلامی شهر تهران قرار گرفت، در جلسه مزبور که در روز سی ام آبان ماه سال 1400 به صورت رسمی منعقد گردید مفاد آن مطرح و پس از قرایت و استماع گزارش مذکور کفایت مذاکرات اعلام و در خصوص مفاد آن با عنوان «الحاق یک تبصره به ذیل بند 3-1 ماده سوم (3) مصوبه چارچوب اختیارات و وظایف کمیسیون های داخلی مناطق- ابلاغی به شماره 160/2770/2472–1400/2/13( مشتمل بر ماده واحده و نقشه پیوست رای گیری به عمل آمد که با اتفاق آرای موافق اعضای شورای اسلامی شهر تهران (نوزده عضو حاضر در جلسه در زمان رای گیری) به تصویب رسید.

 ماده واحده:

 تبصره ذیل به عنوان «تبصره 2» به ذیل بند 3-1 ماده سوم مصوبه «چارچوب اختیارات و وظایف کمیسیون های داخلی مناطق» ابلاغی به شماره 160/2770/2472–1400/2/13 الحاق و شماره تبصره های بعدی به 3، 4 و 5 اصلاح می گردد:

 تبصره 2 (الحاقی به بند 3-1):

 افزایش در مساحت بنا (بدون افزایش تعداد طبقات) در محدوده طول پیشروی شصت درصد 60% به علاوه 2 متر برای املاک واقع در پهنه مسکونی مرکزی (R251) در مناطق 22 گانه (به استثنای محدوده منطقه 1 مطابق با نقشه پیوست) که مغایرت اساسی با اصول شهرسازی، فنی و بهداشتی نداشته و ضرورت قلع و قمع نداشته باشد و با رعایت حقوق همجواری ها، تا زمان ابلاغ طرح «بازنگری و اصلاح ضوابط منطقه ای زیر پهنه های مسکونی (R251-R122) و گستره های مختلط M116-M115-M114 قابل اعمال است. املاکی که مطابق ضوابط جدید پس از اصلاحیه زیر پهنه مسکونی مرکزی (R251) پروانه ساخت خواهند گرفت مشمول این تبصره نخواهند بود، همچنین تغییر در سطح بنای املاک یاد شده مشمول طبقه تشویقی (ناشی از تجمیع قطعات) با سطح اشغال کمتر از 50% موضوع بند 6-9 ضوابط و مقررات طرح تفصیلی نمی گردند. بدیهی است مفاد این تبصره از شمول بند 3-1 این مصوبه مستثنی است." 

 در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر تهران به موجب لایحه شماره 160/26358–1401/12/27 توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است:

  "  به طور کلی با عنایت به عمر محدود عناصر و فضاهای بافت شهری و ایجاد فرسودگی در آنها به دلیل گذشت زمان و با هدف دستیابی به نوسازی متوازن از مسیر بررسی، شناخت و شناسایی مولفه های تاثیرگذار و به منظور نظام مندی امور شهرسازی با هدف شفافیت در تصمیم گیری ها و ایجاد رویه، صرف اتکا به ضوابط و مقررات حاکم، شامل: طرح جامع شهر تهران مصوب 1348/9/12 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران (ابلاغی مورخ 1349/2/6، ابلاغیه طرح راهبردی ساختاری جامع جدید شهر تهران به شماره 8710/8717803–1387/2/30 و نیز تصویب ضوابط و مقررات طرح تفصیلی یکپارچه شهر تهران مطابق مصوبه 454-1387/9/4 کمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی و معماری (با ویرایش نهایی ضوابط طرح تفصیلی شهر تهران که طی ابلاغی شماره 54481/300–1399/5/12 شورای عالی معماری و شهرسازی) پاسخ گوی نیازهای روز کلان شهر تهران نمی باشند، لذا در راستای:

1- اجرای مفاد بند (الف) ماده 59 برنامه پنجساله ششم توسعه کشور و در چارچوب قانون ساماندهی وحمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب 1387/2/25 که به موجب آن «وزارتخانه های راه و شهرسازی و کشور و شهرداری ها مکلفند در طول برنامه نسبت به احیاء، بهسازی، نوسازی و مقاوم سازی و بازآفرینی سالانه حداقل دویست و هفتاد محله در قالب مطالعات مصوب ستاد ملی بازآفرینی شهری پایدار بر حسب گونه های مختلف (شامل ناکارآمد، تاریخی، سکونت گاه های غیررسمی و حاشیه ای) و ارتقای دسترسی به خدمات و بهبود زیرساخت ها با رویکرد محله محور در چارچوب قوانین و مقررات ذی ربط اقدام نمایند.»

 2- در راستای اجرای تبصره ماده سوم مصوبه شماره 160/2602/27563–1398/10/2 شورای اسلامی شهر تهران تحت عنوان «تعیین ماموریت ها، حدود اختیارات و مسیولیت های شوراهای معماری مناطق» و به منظور تعیین نحوه ساز و کار فعالیت کمیسیون های داخلی مناطق و به منظور نظام مندی امور شهرسازی با هدف تسهیل و تسریع در فرآیند صدور انواع گواهی های شهرسازی در چارچوب ضوابط و مقررات طرح تفصیلی شهر تهران و وحدت رویه و شفافیت در رسیدگی به تخلفات جزیی و خطاهای اجرایی ساختمان های در دست احداث و یا پایان یافته که مغایرت اصولی با ضوابط معماری و شهرسازی و فنی-بهداشتی و مقررات ملی ساختمان نداشته و مالک حاضر به پرداخت حداکثر جریمه های مقرر در تبصره های 2، 3 و 4 ماده 100 بر حسب مورد باشد، مصوبه حدود اختیارات و ماموریت های کمیسیون های داخلی مناطق در شورای اسلامی شهر تهران مورد بررسی و تصویب قرار گرفت.

 شایان ذکر است در تبصره 1 ماده 100 قانون شهرداری شرط ارسال پرونده به کمیسیون را تشخیص ضرورت عنوان نموده که واضح و مبرهن است این ضرورت به عهده شهرداری می باشد. در ساختمان سازی متداول موارد بسیاری در هنگام اجرا روی می دهد که علی رغم مغایرت با نقشه های پیوست پروانه دوگانگی با مقررات شهرسازی فنی و بهداشتی نداشته و ندارد و صرفاً به دلیل اقتضایات اجرا تغییر می نماید. علاوه بر آن مغایرت های کوچک و جزیی، بخش اجتناب ناپذیر فعالیت های ساختمانی است.

 مستندات قانونی رسیدگی پرونده در کمیسیون داخلی مناطق: بند 12 مصوبه 84-1351/3/22 شورای هماهنگی مبنی بر «رسیدگی به تخلفات ساختمانی در صورتی که با تغییرات انجام شده نیز صدور پروانه ساختمانی با رعایت ضوابط، بلامانع باشد به عهده کمیسیونی مرکب از شهردار، معاون فنی و شهرسازی و رییس پلیس ساختمان منطقه می باشد و تا زمانی که رییس پلیس ساختمان منطقه تعیین نشده، رای دو نفر دیگر قطعیت دارد و در صورت درخواست مالک صدور پروانه تکمیلی بلامانع است، بند 7 مصوبه 96-1351/6/10، بند 1 مصوبه 105-1351/9/13، بند 9 مصوبه 113-1351/12/2 شورای هماهنگی، بخشنامه معاون وقت شهرسازی و معماری شهرداری تهران به شماره 19497/ش-1363/1/5، بخشنامه قایم مقام وزیر کشور و سرپرست شهرداری تهران به شماره 420/50868–1363/12/16، مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری مورخ 1364/11/19، مرقومه شماره 10/45730–1369/9/16 قایم مقام وزارت کشور، بند 19 مصوبه 212-1371/8/5 کمیسیون ماده 5 قانون شورای عالی شهرسازی و معماری، بند 1 صورتجلسه شماره 336-1380/6/21 کمیسیون ماده 5 و دادنامه شماره 333-1392/5/7 هیات عمومی دیوان عدالت اداری می باشد. استعلامات اخذ شده از سال 1369 تا اواخر سال 1393 توسط شهرداری تهران و کلان شهرهای کشور در خصوص نحوه اقدام در این خصوص از آرای صادره، گویای شبهات و اختلاف نظر حقوقی در تصمیم گیری در این گونه موارد می باشد.

با توجه به سوابق و مستندات اشاره شده و اقدامات صورت گرفته از سنوات گذشته صرفاً جهت انسجام بخشی به رسیدگی خلاف های کوچک و خرد، شفافیت و عدالت، ایجاد هماهنگی بین مناطق، توجه به محدودیت های ساخت و ارتقاء سلامت اداری و با توجه به مصوبه صادره از طرف شورای اسلامی شهر تهران و الزام شهرداری به تهیه و تنظیم مصوبه حدود اختیارات کمیسیون داخلی، شهرداری تهران نسبت به تهیه و تنظیم آن اقدام نمود. در تدوین لایحه و در بند 3-1 با توجه به متوسط تعداد واحدهای مسکونی احداث در شهر تهران (8 واحد) و به استناد بند 19 مصوبه 212-1371/8/5 کمیسیون ماده 5 قانون شورای عالی شهرسازی و معماری (50 مترمربع مازاد بر تراکم در هر واحد مسکونی) و با در نظر گرفتن درصدی متراژ به عنوان خطای محاسباتی، افزایش مساحت بنا در محدوده 5% و 10% مساحت کل زیربنا و تا حداکثر 500 مترمربع قابل رسیدگی در نظر گرفته شده است. متعاقب آن در لایحه الحاقی با توجه به ضوابط سنوات گذشته (طرح تفصیلی قدیم شهر تهران، مصوبات کمیسیون ماده 5 و شورای عالی شهرسازی و معماری ایران) تا سال 1391 که احداث بنا در محدوده 60%  از 2 متر مجاز بوده به جهت همباد سازی و حفظ منظر شهری و احداث بنا مطابق املاک مجاور در راستای تامین نور طبیعی خورشید به عنوان یکی از آیتم های موثر در طراحی شهری و سلامتی افراد جامعه صرفاً بررسی پیشروی بنا در برخی پهنه های وقوع املاک قابلیت بررسی در کمیسیون داخلی تشخیص داده شده است. علی هذا با عنایت به مراتب معروضه فوق و با عنایت به صحت مبانی مصوبه موضوع شکایت و به خصوص تاثیر مثبت مصوبه مرقوم و اجرای آن در روند احداث ساختمان آن هم به خصوص صرفاً در رسیدگی به تخلفات جزیی و خطاهای اجرایی ساختمان های در دست احداث و یا پایان یافته فاقد وصف مغایرت با ضوابط معماری و شهرسازی و فنی-بهداشتی و مقررات ملی ساختمان از آن ریاست تقاضای صدور حکم به رد شکایت مطروحه را دارد."

 در خصوص خواسته دیگر سازمان بازرسی کل کشور با موضوع ابطال بند 3-1 ذیل ماده 3 از مصوبه شماره 2770-1400/2/7 مصوب شورای اسلامی شهر تهران، معاون قضایی در امور هیات عمومی و هیات های تخصصی دیوان عدالت اداری در اجرای ماده 85 قانون دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره 140231390002680728-1402/10/16 با این مضمون که کل مصوبه شماره 2770-1400/2/7 شورای اسلامی شهر تهران با عنوان «چارچوب اختیارات و وظایف کمیسیون های داخلی مناطق در جلسه مورخ 1401/7/11 هیات مرکزی حل اختلاف در رسیدگی به شکایات از شوراهای اسلامی مورد رسیدگی قرار گرفته و برابر رای این هیات ابطال شده است، قرار رد شکایت صادر کرد.

  هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1402/12/15 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

براساس ماده 100 قانون شهرداری (الحاقی 1345/11/27): «مالکین اراضی و املاک واقع در محدوده شهر یا حریم آن باید قبل از هر اقدام عمرانی یا تفکیک اراضی و شروع ساختمان از شهرداری پروانه اخذ نمایند. شهرداری می‌تواند از عملیات ساختمان های بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه به وسیله مامورین خود اعم از آن که ساختمان در زمین محصور یا غیرمحصور واقع باشد، جلوگیری نماید» و برمبنای تبصره 1 همین ماده، در موارد مذکور فوق که از لحاظ اصول شهرسازی یا فنی یا بهداشتی قلع تاسیسات و بناهای خلاف مشخصات مندرج در پروانه ضرورت داشته باشد یا بدون پروانه شهرداری ساختمان احداث یا شروع به احداث شده باشد به تقاضای شهرداری موضوع در کمیسیون ماده 100 شهرداری مطرح می‌شود و شهرداری مکلّف به اجرای رای کمیسیون های مربوط است و از طرفی هرگونه اتّخاذ تصمیم در خصوص میزان تراکم و سطح اشغال در احداث بنا در صلاحیت کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران قرار دارد و شوراهای اسلامی شهر فاقد هرگونه اختیار قانونی در این خصوص هستند. بنا به مراتب فوق، تبصره 2 الحاقی به بند 3-1 از مصوبه شماره 2881 مورخ 1400/8/30 شورای اسلامی شهر تهران که متضمن اتّخاذ تصمیم در رابطه با سطح اشغال و تراکم است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. با اعمال ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری و تسری اثر ابطال مقرره مورد شکایت به زمان تصویب آن مخالفت شد./

                                                               حکمتعلی مظفری

                                                          رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری