رای شماره : ۱۴‍۰۲۳۱۳۹‍۰‍۰‍۰۳‍۰۶‍۰۶۷۵ مورخ ۱۴‍۰۲/۱۱/۲۴ هیات عمومی دیوان عدالت اداری (مـوضـوع شکـایت و خـواسته: ابطال ماده ۲۲ تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات سال ۱۴‍۰۱ شهرداری اردبیل)

شماره دادنامه: 140231390003060675

تاریخ دادنامه: 1402/11/24

شماره پرونده: 0204680 – 0204135

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری          

شاکیان: سازمان بازرسی کل کشور و شرکت آب و فاضلاب استان اردبیل

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر اردبیل – شهرداری اردبیل

مـوضـوع شکـایت و خـواسته: ابطال ماده 22 تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات سال 1401 شهرداری اردبیل

   گردش کار: معاون حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 100722 مورخ 1402/3/24 ابطال ماده 22 تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات سال 1401 شهرداری اردبیل را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

" شورای اسلامی شهر اردبیل به موجب ماده 22 تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات سال 1401 اقدام به تعیین خسارت محل حفاری و بهسازی و ترمیم معابر حفاری شده، نموده است. این در حالی است که:

اولاً- بر اساس ماده 103 قانون شهرداری ها (الحاقی 1345/11/27) مقرر شده است که: «کلیه وزارتخانه ها و موسسات دولتی و خصوصی موظفند قبل از هرگونه اقدامی نسبت به کارهای عمرانی واقع در مناطق مندرج در ماده 97 و 98 از قبیل احداث شبکه تلفن و برق و آب و سایر تاسیسات و همچنین اتصال راه های عمومی و فرعی رعایت نقشه جامع شهرسازی را بنمایند. این قبیل اقدامات باید با موافقت کتبی شهرداری انجام گیرد و موسسه اقدام کننده مکلف است هرگونه خرابی و زیانی را که در اثر اقدامات مزبور به آسفالت یا ساختمان معابر عمومی وارد آید، در مدت متناسبی که با جلب نظر شهرداری تعیین خواهد شد، ترمیم نموده و به وضع اول در آورد در غیر اینصورت شهرداری خرابی و زیان وارده را ترمیم و به حال اول در آورده هزینه تمام شده را با 10% (ده درصد) اضافه از طریق اجرای ثبت اسناد وصول خواهد کرد.»

ثانیاً: بر اساس ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380/11/27 «دریافت هرگونه وجه، کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط وزارتخانه ها، موسسات و شرکت های دولتی غیر از مواردی که در مقررات قانونی مربوط معین شده یا می شود، همچنین اخذ هدایا و کمک نقدی و جنسی در قبال کلیه معاملات اعم از داخلی و خارجی توسط وزارتخانه ها و موسسات دولتی و شرکتهای دولتی و موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی، موسسات و شرکت هایی که شمول قانون بر آن ها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام است و یا تابع قوانین خاص هستند، ممنوع می باشد.»

با توجه به اینکه قانونگذار در مورد ترمیم و جبران خسارت ناشی از خرابی و زیانی که در اثر اقدامات وزارتخانه ها و موسسات دولتی و خصوصی به معابر و راه های عمومی وارد می شود تعیین تکلیف نموده است، ماده 22 تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری اردبیل در سال 1401 مغایر با مواد قانونی مذکور و خارج از حدود اختیارات واضع تشخیص و ابطال آن در هیات عمومی دیوان (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) از تاریخ تصویب مورد درخواست می باشد."

   رییس هیات مدیره و مدیر عامل شرکت آب و فاضلاب استان اردبیل نیز به موجب دادخواستی به طور خلاصه اعلام کرده است که:

" مصوبه مورد شکایت مغایر با مندرجات ماده 103 قانون شهرداری ها و تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده می باشد. توضیح اینکه قانونگذار برخلاف مواردی مانند ساخت و ساز که در ماده 100 قانون شهرداری صراحتاً اخذ مجوز را ضروری دانسته در خصوص عملیات حفاری از عبارت «اخذ موافقت کتبی» استفاده نموده است. این تمهید بی جهت نیست. زیرا اخذ موافقت به دلیل اطمینان از عدم تعارض طرح با زیرساخت های شهری و نقشه جامع شهر است و وضع تعرفه برای اعلام موافقت کتبی شهرداری فاقد وجاهت قانونی است. مضافاً اینکه عبارت پایانی ماده مارالذکر این استدلال را تقویت می نماید زیرا برای جبران خسارت وارده احتمالی تعیین تکلیف نموده و ضمانت اجرای آن را مشخص می نماید. فلذا با وجود تعیین تکلیف قانون نسبت به موضوع، وضع عوارض تحت این عنوان فاقد وجاهت قانونی است. مصوبه یاد شده علاوه بر مغایرت با ماده 103 قانون شهرداری، با ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 و رای شماره 1445- 1400/6/6 هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز مغایرت دارد.

دستورالعمل نحوه هماهنگی و صدور مجوز حفاری در سطح شهرهای کشور با هدف یکسان سازی و پرهیز از اخذ مبلغ اضافی از طرف شهرداری ها وضع گردیده و هزینه های حفاری را بر اساس فهرست آحاد بها تعیین نموده و مخصوص مواردی است که شهرداری راساً متولی انجام حفاری است و به لحاظ منطقی و حقوقی نمی تواند به عنوان منبعی جهت اخذ عوارض مورد استفاده شهرداری قرار گیرد."

  متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

" ماده 22- خسارت محل حفاری و بهسازی و ترمیم معابر حفاری شده

ردیف- نوع گذر- شهروندان (انشعاب) به ازای هر متر طول- ادارات و شرکت های حفار (شبکه) به ازای هر متر طول

2- معابر و خیابان های 12 متر و بیشتر-4/000/000– 5/000/000

3- معابر 12 متری و کمتر  فضای سبز و پیاده رو– 2/000/000– 2/500/000

4- سنگ فرش و پازل پیاده رو و خیابان ها– 4/000/000– 5/000/000

5- خاکی با عرض 60 سانتی متر (بدون آماده سازی و کمپکت)– 500/000– 600/000

6- خاکی با عرض 60 سانتی متر (پس از آماده سازی و کمپکت)- 1/000/000– 1/200/000

تبصره: عوارض حفاری برای نصب انشعابات ادارات و شرکت ها (به غیر از آسفالت جدید) همانند تعرفه عوارض اشخاص محاسبه و اخذ خواهد گردید.

بند 1: برای انجام حفاری انشعابات شهروندانی که آسفالت یا پازل جدید (زیر 4 چهال سال) را حفاری می نمایند عوارض حفاری به صورت 2/5 برابر طول حفاری و برای انشعابات، توسعه شبکه و یا اتفاقات ادارات و شرکت ها به صورت 3/5 چهار برابر طول حفاری به عنوان عوارض حفاری اخذ خواهد گردید.

بند 2: در صورت انجام حفاری به صورت نقب به شرط رعایت استانداردهای لازم و اینکه ابعاد انجام حفاری برای نقب کمتر از یک متر باشد عوارض حفاری به صورت 35% اخذ خواهد شد.

بند3: به منظور رفاه حال افراد نیازمند فاقد آب آشامیدنی و گاز (تحت پوشش بهزیستی و کمیته امداد) با ارایه معرفی نامه رسمی از این سازمان ها عوارض حفاری صرفاً برای نصب انشعابات مذکور برای آسفالت 50% مبلغ اخذ و برای خاکی مبلغی اخذ نخواهد شد.

بند4: در حفاری های که عرض حفاری بیشتر از یک متر و کمتر از 5/1 متر باشد (در صورت ارایه درخواست و صدور مجوز حفاری براساس عرض فوق) مبنای محاسبه و اخذ عوارض حفاری به صورت دو برابر تعرفه این ماده خواهد بود.

تبصره الف: در صورتی که عرض حفاری بیشتر 1/5متر باشد مبنای محاسبه مطابق بند 9 (عوارض حفاری مربوط به حوضچه و منهول) خواهد بود.

تبصره ب: در صورتی که عرض حفاری از مقدار قید شده در مجوز حفاری صادره با اعمال 10 سانتی متر فلورانس باز هم بیشتر باشد مشمول این بند نبوده و مطابق بند 8 (مربوط به حفاری های بدون مجوز) عوارض حفاری دریافت خواهد شد.

بند 5: در معابر و کوچه هایی که آسفالت آن خیلی قدیمی بوده و بیش 60% درصد آسفالت آن از بین رفته و در برنامه آسفالت ریزی شهرداری قراردارد بنا به تشخیص کمیسیون حفاری شهرداری عوارض حفاری به صورت میانگین خاکی و آسفالت اخذ خواهد شد.

بند 6: در صورتی که شرکت حفار نسبت به برداشت مازاد حفاری بعد از اتمام مهلت مجوز اقدام ننماید شهرداری راساً نسبت به پاکسازی و حمل آن اقدام و هزینه پاکسازی با اعلام مسیول خدمات شهری منطقه به صورت سه برابر محاسبه و اخذ خواهد شد.

بند7: عوارض حفاری مندرج در مجوزهای صادره در سال های قبل بر سال تعرفه حفاری سال جاری (زمان انجام حفاری) محاسبه و بروز رسانی خواهد شد.

تبصره الف: در صورت عدم شروع عملیات حفاری و عدم تغییر تعرفه عوارض (سال جاری) برای تمدید مجوز حفاری از ادارات و شهروندان مبلغی اخذ نخواهد شد.

تبصره ب: تمدید مجوز حفاری توسعه شبکه ادارات در حین انجام حفاری (در صورت درخواست زمان بیشتر از طرف شرکت حفار) به منظور تامین هزینه هایی از قبیل نظارت بر عملکرد پیمانکاران رفت و روب معبر در مدت زمان اجرای پروژه و ایجاد اخلال در انجام وظایف شهرداری به سبب عدم دسترسی کامل به معبر هزینه تمدید به شرح ذیل اخذ خواهد شد.

تمدید مهلت مجوز به مقدار یک سوم مهلت قید شد در مجوز 10% مبلغ مجوز

تمدید مهلت مجوز به مقدار دو سوم مهلت قید شد در مجوز 20% مبلغ مجوز

تمدید مهلت مجوز برابر مهلت قید شده در مجوز 30% مبلغ مجوز

در صورت عدم اتمام عملیات حفاری بدون دلیل موجه در مهلت های ذکر شده جریمه انجام حفاری بدون مجوز اعمال خواهد شد.

بند 8: انجام حفاری بدون مجوز برای اشخاص و ادارات (به غیر از حفاری اتفاقات) بصورت پنج برابر عوارض حفاری محاسبه و اخذ خواهد شد. حفاری اتفاقات در بند 11 توضیح داده شده است.

بند 9: محاسبه عوارض حفاری حوضچه، منهول و هرگونه حفاری که بصورت نقطه ای باشد به شرح ذیل است:

2× عوارض حفاری طبق جدول تعرفه × عرض حفاری × طول حفاری = هزینه عوارض حفاری

تبصره: در صورتی که عمق حفاری بیش از 3 متر باشد به شرح ذیل محاسبه می گردد:

عوارض طبق جدول تعرفه× عمق حفاری × عرض حفاری × طول حفاری = هزینه عوارض حفاری

بند 10: انجام حفاری بیشتر از مقدار قید شده در مجوز (طول یا عرض حفاری) یا عدم تطابق با مسیر درخواستی و کروکی ارسالی حفاری بدون مجوز تلقی گردیده و عوارض حفاری مطابق بند 8 محاسبه و اخذ خواهد شد.

بند 11: حفاری های انجام یافته برای اتفاقات بایستی در آخر هر ماه توسط شرکت حفار به شهرداری منطقه مربوطه اعلام گردید. در غیر این صورت حفاری بدون مجوز تلقی گردیده و مطابق (بند8) نسبت به محاسبه و اخذ خسارت حفاری اقدام خواهد شد.

تبصره الف: در صورت عدم رعایت استانداردهای حفاری همچنین استفاده از بیل مکانیکی به جای حفاری دستی و برش با دستگاه کاتر (باتوجه به اینکه مقدار حفاری یک یا دو متر می باشد) مشمول این بند نبوده و حفاری بدون مجوز تلقی خواهد شد.

بند 12: مدت زمان انجام حفاری برای مجوزهای انشعابات پنج روز و برای توسعه یا اصلاح شبکه برابر جدول زیر           می باشد.

مقدار حفاری- مدت زمان مجوز

طول حفاری تا 50 متر- هفت روز

طول حفاری 50 تا 100 متر- ده روز

طول حفاری 100 تا 200 متر- پانزده روز

طول حفاری 200 تا 300 متر- بیست روز

طول حفاری بیش از 300 متر- مجوز حفاری در دو یا چند فاز صادر خواهد شد

تبصره الف: در انجام حفاری در معابر با شرایط خاص و یا نوع اجرای عملیات حفاری قبل صدور مجوز حفاری با تایید کمیسیون حفاری شهرداری مدت زمان انجام حفاری قابل کاهش و یا افزایش می باشد.

تبصره ب: انجام حفاری بدون تمدید مهلت مجوز، حفاری بدون مجوز تلقی گردیده و مطابق بند 8 نسبت به اخذ جریمه اقدام خواهد شد.

تبصره ج: صدور فاز بعدی مجوز منوط به پر کردن پاکسازی و تحویل فاز قبلی مجوز خواهد بود.

بند 13: در حفاری توسعه شبکه (فاضلاب) بایستی تعداد منهول (دریچه) در مسیر مورد درخواست به همراه ابعاد دقیق آن مشخص گردد.

بند 14: پرکردن نوار حفاری بایستی با هماهنگی و حضور مسیول حفاری یا ناظرین فنی و عمرانی شهرداری و با رعایت استانداردهای لازم انجام پذیرد. در غیر این صورت مورد تایید شهرداری نخواهد بود. همچنین مسیولیت نشست نوار حفاری تا دو سال آتی بر عهده شرکت حفاری کننده می باشد.

بند 15: شرکت حفاری کننده بایستی حداکثر تا پنج روز بعد از اتمام عملیات حفاری یا انقضای مهلت مجوز محل حفاری را (در صورت نیاز با تنظیم صورتجلسه تحویل) جهت اقدامات بعدی شهرداری تحویل نماید.

بند 16: رعایت مفاد دستورالعمل نحوه هماهنگی و صدور مجوز حفاری، همچنین دتایل [جزییات] مصوب در تمامی حفاری ها الزامی می باشد.

بند 17: در صورت درخواست دستگاه اجرایی (ادارات) برای مجوز حفاری در زمان غیر فصل کاری و ماه های نامساعد شرایط جوی (از 15 آبان تا 15 فروردین ماه) با اخذ عوارض حفاری دو برابر صادر خواهد شد.

بند 18: جریمه پیش بینی شده در صورت عدم رعایت استانداردهای لازم و حفاری های غیر اصولی براساس جدول ذیل تعیین خواهد شد.

نوع تخلف در انجام حفاری- جریمه مربوطه 

عدم استفاده از کاتر یا کاترزنی غیر اصولی- اخذ یک متر بیشتر از عرض حفاری

عدم برداشت مازاد حفاری و پاکسازی محل- برداشت توسط واحد خدمات شهری شهرداری و اخذ هزینه 2 برابر

انجام حفاری بدون مجوز- تعطیلی کار و اخذ پنج برابر طول حفاری

پرکردن غیر اصولی و عدم اجرای کمپکت و یا غرق آب-50% متر طول محاسبه و اخذ خواهد شد

عدم استفاده از مصالح مناسب پشت سرندی (لایه آخر)- 50% متر طول محاسبه و اخذ خواهد شد

انجام حفاری بعد از انقضای مهلت مجوز (بدون تمدید)- همانند حفاری بدون مجوز اعمال خواهد شد

عدم تنظیم صورتجلسه و تحویل مسیر حفاری- تا محقق شدن شرط مجوز حفاری بعدی صادر نخواهد شد

تبصره الف: در نوع خسارتی که در جدول فوق تعریف نشده است، توسط شهرداری نسبت به بازسازی و اصلاح اقدام و جریمه به صورت دو برابر از شرکت حفار اخذ خواهد شد."

  در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر اردبیل به موجب لایحه شماره 50677 مورخ 1402/7/12 توضیح داده است:

" مستحضرید مطابق بندهای 1 و 2 ماده 29 آیین نامه مالی شهرداری ها، عوارض از منابع درآمد شهرداری هاست. از جمله مبانی قانونی این مصوبات می توان به بند 1 ماده 35 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشور مصوب سال 1362، بند 16 ماده 71 و ماده 77 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 اشاره کرد؛ برابر رای هیات تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد در شماره پرونده هـ ع/ 91/91 به شماره دادنامه 212 تاریخ 1395/9/29 که مقرر نموده «طبق بند 16 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست های عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می شود از جمله وظایف و مسیولیت های شورای اسلامی شهرها محسوب شده و در تبصره یک ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387، وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آن ها در این قانون مشخص نشده باشند، با رعایت مقررات مربوط تجویز شده است.

تعرفه عوارض مصوب هر سال صرفاً برای همان سال کارکرد دارد در ما نحن فیه با توجه به اینکه اعتراض سازمان بازرسی ناظر است بر ماده ای از تعرفه سال 1401 که اساساً ملاک عمل شهرداری در سال 1402 نیست لذا این تعرفه به خودی خود لغو بوده و شهرداری در اخذ عوارض با تعرفه سال 1402 مراجعه می نماید. بنابراین شکایت حاضر به استناد قسمت اخیر ماده 122 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ناظر بر بند 7 ماده 84 قانون آیین دادرسی مدنی به لحاظ اینکه بر فرض ثبوت فاقد اثر می باشد درخور رد می باشد.

برابر ماده 22 فصل چهارم از آیین نامه اجرایی قانون زمین شهری ناظر بر نحوه آماده سازی و عمران و واگذاری زمین ها آماده سازی زمین عبارت از مجموعه عملیاتی است که مطابق دستورالعمل وزارت مسکن و شهرسازی زمین را برای احداث مسکن مهیا می سازد که شامل موارد زیر می باشد: الف- عملیات زیربنایی از قبیل تعیین بر و کف، تسطیح و آسفالت معابر، تامین شبکه های تاسیساتی آب و برق، جمع آوری و دفع آب های سطحی و فاضلاب و غیره ب- عملیات روبنایی مانند احداث مدارس، درمانگاه، واحد انتظامی، فضای سبز، اداره آتش نشانی، اماکن تجاری و نظایر آن. مطابق ماده 23 همین آیین نامه نیز دستگاه ها، بنیادها، نهادها و اشخاص حقیقی و حقوقی واگذار کننده زمین (از جمله خواهان) در صورتی مجاز به واگذاری خواهند بود که اجرای عملیات زیربنایی زمین های آن ها طبق ضوابط و تایید دستگاه های اجرایی مربوط، قبل از واگذاری انجام شده باشد. مطابق این قانون، آماده سازی بر عهده مالکین می باشد.

برابر دستورالعمل اجرایی عناوین عوارض و بهای خدمات و ترتیبات وصول آن ابلاغی توسط وزارت کشور تحت شماره 203726- 1401/9/30 که در اجرای قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری های کشور تدوین و ابلاغ گردیده بهاء خدمات آماده سازی در اجرای تبصره 4 ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها قابل مطالبه می باشد که به این مهم در جدول شماره سه این دستورالعمل پرداخته شده است."

   هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1402/11/24 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

                                                        رای هیات عمومی                   

براساس ماده 103 قانون شهرداری (الحاقی 1345/11/27) : «کلّیه وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی و خصوصی موظّفند قبل از هرگونه اقدامی نسبت به کارهای عمرانی واقع در مناطق مندرج در ماده 97 و 98 از قبیل احداث شبکه تلفن و برق و آب و سایر تاسیسات و همچنین اتصال راه های عمومی و فرعی رعایت نقشه جامع شهرسازی را بنمایند. ‌این قبیل اقدام باید با موافقت کتبی شهرداری انجام گیرد و موسسه اقدام‌کننده مکلّف است هرگونه خرابی و زیانی را که در اثر اقدامات مزبور به اسفالت‌ یا ساختمان معابر عمومی وارد آید در مدت متناسبی که با جلب نظر شهرداری تعیین خواهد شد، ترمیم نموده و به وضع اول درآورد. والا شهرداری‌ خرابی و زیان وارده را ترمیم و به حال اول درآورده هزینه تمام‌شده را با 10% (‌ده درصد) اضافه از طریق اجرای ثبت اسناد وصول خواهد کرد.» با توجه به اینکه اولاً برمبنای حکم قانونی مذکور، درخصوص ترمیم و جبران خسارت ناشی از خرابی و زیانی که در اثر اقدامات وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی و خصوصی به معابر و راه های عمومی وارد می‌شود تعیین تکلیف شده و براساس ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی برای شوراهای اسلامی شهر صلاحیتی درخصوص تعیین عوارض برای انجام حفاری در شهر پیش‌بینی نشده است و ثانیاً هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز براساس آراء مختلف خود از جمله رای شماره 735 مورخ 1402/4/14 وضع عوارض درخصوص حفاری و ترمیم معابر شهر را توسط شوراهای اسلامی شهر خلاف قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال کرده است،  بنابراین ماده 22 تعرفه عوارض محلی سال 1401 شهرداری اردبیل که تحت عنوان خسارت محل حفاری و بهسازی و ترمیم معابر حفاری شده به تصویب شورای اسلامی شهر اردبیل رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم ‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./

                                                            حکمتعلی مظفری

                                                       رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری