مدیر
۱۴۰۲/۱۱/۲۴

رای شماره : ۱۴‍۰۲۳۱۳۹‍۰‍۰‍۰۳‍۰۶‍۰۵۶۳ مورخ ۱۴‍۰۲/۱۱/۲۴ هیات عمومی دیوان عدالت اداری (مـوضـوع شکـایت و خـواسته: ابطال بخشنامه شماره ۶۵۵/۱۴۶۱۲ مورخ ۱۴‍۰۱/۲/۲۷ سازمان غذا و دارو)

شماره دادنامه: 140231390003060563

تاریخ دادنامه: 1402/11/24

شماره پرونده: 0204419

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای کاوه سالاروند با وکالت آقای اردشیر محمدی

طرف شکایت: سازمان غذا و دارو

مـوضـوع شکـایت و خـواسته: ابطال بخشنامه شماره 655/14612 مورخ 1401/2/27 سازمان غذا و دارو

گردش کار: آقای اردشیر محمدی به وکالت از شاکی به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره 655/14612 مورخ 1401/2/27 سازمان غذا و دارو را خواستار شده و در مقام تبیین خواسته اعلام کرده است که:

" 1- موکل به موجب مجوز مورخ 1398/10/9 معاونت غذا و دارو دانشگاه علوم پزشکی کرمانشاه دارای پروانه داروخانه روزانه که در شهر کرمانشاه هم اکنون فعال می باشد و وی در حال حاضر به عنوان نماینده انجمن داروسازان استان در کمیسیون ماده 20 استانی عضویت داشته و به انجام وظیفه خود مشغول می باشد.

2- وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی دستورالعملی به شماره 37386/665 مورخ 1400/7/3 تحت عنوان «دستورالعمل نحوه گزینش داروخانه های منتخب» ابلاغ نموده که هدف از آن رتبه بندی داروخانه های سراسر کشور، ارتقای ارایه کیفیت خدمات دارویی در داروخانه ها و شناسایی واحدهای فعال تر در زمینه خدمات دارویی است. موکل هم اکنون شرایط لازم طبق ماده 9 دستورالعمل مذکور برای برخورداری از داروخانه «منتخب» را داراست و به عنوان داروخانه منتخب فعالیت می کند.

3- بر اساس ماده 20 الحاقی به قانون مربوط به مقررات امور پزشکی دارویی و مواد خوردنی و آشامیدنی مصوب 1334/3/29 به منظور رسیدگی به صلاحیت کسانی که می خواهند در موسسات پزشکی و داروسازی مصرح در ماده یکم عهده دار مسیولیت فنی گردند و …. کمیسیون هایی به نام کمیسیون های تشخیص مرکب از اعضای زیر در وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشکی به ریاست معاون ذی ربط تشکیل می گردد.

بر اساس تبصره 5 الحاقی مصوب 1379/8/10 به ماده فوق الذکر اجازه تشکیل کمیسیون های قانونی موسسات پزشکی و داروسازی به دانشگاه های علوم پزشکی استان ها واگذار شده است. در بند 4 این تبصره کمیسیون ماده 20 استانی در امور دارویی با ترکیب مدیر امور دارویی، یک داروساز به انتخاب رییس سازمان نظام پزشکی شهرستان مرکز استان، یک نفر داروساز آزاد به دعوت رییس دانشگاه یا دانشکده و نماینده انجمن داروسازان استان تشکیل می گردد.

4- معاون وزیر بهداشت و رییس سازمان غذا و دارو کشور طی بخشنامه شماره 655/14612 مورخ 1401/2/27 به تمامی معاونت های غذا و دارو دانشگاه های علوم پزشکی کشور اعلام نموده است: « … از تاریخ این بخشنامه داروخانه هیچ یک از مدیران و کارمندان سازمان غذا و دارو و معاونت های غذا و دارو و اعضای کمیسیون های قانونی ماده 20 امور داروخانه ها و شرکت های پخش مرکز و دانشگاهها نمی توانند به عنوان «منتخب» فعالیت داشته باشند.»

بخشنامه صادره مغایر با مفاد ماده 20 قانون مربوط به مقررات امور پزشکی، دارویی و مواد خوردنی و آشامیدنی مصوب 1334/3/29 است زیرا در ماده مرقوم هیچ نوع محدودیت شغلی و حرفه ای برای مدیران داروخانه هایی که در کمیسیون ماده 20 فعالیت می کنند منظور نگردیده است

همچنین مغایر با مفاد دستورالعمل «نحوه گزینش داروخانه های منتخب» به شماره 37386/665 مورخ 1400/7/3 وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشکی است زیرا شرایط عمومی منتخب شدن داروخانه به صراحت در ماده 9 دستورالعمل احصاء گردیده و در این ماده هیچ اشاره ای به محدودیت های اعمال شده در بخشنامه موضوع شکایت نشده است.

بنا به مراتب از آنجا که بخشنامه مذکور خلاف صریح ماده 20 قانون مربوط به مقررات امور پزشکی، دارویی و مواد خوردنی و آشامیدنی مصوب 1334/3/29 است مستندا به مواد 12 و 80 قانون دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال آن را دارم."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

" بخشنامه شماره 655/14612 مورخ 1401/2/27

معاون محترم به غذا و دارو دانشگاه ‌های علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی سراسر کشور

موضوع: سهمیه دارویی مدیران

با سلام و احترام؛

پیرو نامه شماره 655/83772 مورخ 1399/9/8 و عنایت به ابلاغ دستورالعمل نحوه گزینش داروخانه ‌ها منتخب، ابلاغ شده به شماره 665/37386 مورخ 1400/7/3، مقتضی است ظرف مدت 7 روز کاری کلیه داروخانه‌ هایی که مفاد ماده 7 دستورالعمل فوق ‌الذکر که اشعار داشته است «در صورتی که موسس هر یک از داروخانه‌ ها منتخب، رییس، معاون، مدیرکل یا هر یک از مدیران سازمان غذا و دارو در کلیه سطوح، معاون غذا و داروی دانشگاه/دانشکده، مدیر امور دارو دانشگاه/دانشکده یا کارشناس مسیول تعیین سهمیه دارو در هر یک از دانشگاه/دانشکده‌ها باشد موظف است میزان داروهای سهمیه‌ای دریافتی خود را ماهانه به صورت کتبی و غیرمحرمانه، مستقیماً به اطلاع اداره کل امور دارو و مواد تحت کنترل برساند»، چنانچه تا زمان ابلاغ این بخشنامه اعمال ننموده‌اند، بدون هرگونه استثنا از منتخب بودن خارج نموده و سهمیه داروهای خاص آنها قطع گردد همچنین از تاریخ این بخشنامه داروخانه هیچ یک از مدیران و کارمندان سازمان غذا و دارو و معاونت‌های غذا و دارو و اعضای کمیسیون‌های قانونی ماده 20 امور داروخانه‌ها و شرکت‌های پخش مرکز و دانشگاه‌ها نمی‌توانند به عنوان منتخب فعالیت داشته باشد.- معاون وزیر و رییس سازمان غذا و دارو"

در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست امور حقوقی سازمان غذا و دارو به موجب لایحه شماره 662/59759 مورخ 1402/7/22 توضیح داده است:

" 1- مفاد بخشنامه معترض عنه موید افراد مشمول حکم این بخشنامه بوده و به صراحت اعلام داشته است از تاریخ ابلاغ این بخشنامه داروخانه هیچ یک از مدیران و کارمندان سازمان غذا دارو و معاونت های غذا و دارو اعضای کمیسیون های قانونی ماده 20 امور داروخانه ها و شرکت های پخش مرکز و دانشگاه ها نمی توانند به عنوان منتخب فعالیت داشته باشند. شاکی در بند 4 دادخواست تقدیمی، خود را به عنوان نماینده انجمن داروسازان استان در کمیسیون ماده 20 امور داروخانه های دانشگاه علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی کرمانشاه معرفی نموده است، لیکن هیچگونه معرفی نامه یا مستندی در این خصوص ارایه ننموده است. آنچه از مفاد بند یک پاسخ اداره کل دارو و مواد تحت کنترل این سازمان مستفاد می گردد، در حال حاضر شخص دیگری نماینده انجمن داروسازان استان کرمانشاه در کمیسیون ماده 20 امور دانشگاه معرفی شده اند و ادعای شاکی محمول بر صحت به نظر نمی رسد. لذا مشارالیه اساساً مشمول مفاد بخشنامه معترض عنه نبوده و ذی نفع در طرح شکایت در دیوان عدالت اداری نمی باشد.

2- از سویی دیگر مفاد بخشنامه مورد اعتراض به جهت کاهش تعارض منافع مدیران و اعضای کمیسیون های قانونی دانشگاه ها و در جهت کاهش فساد احتمالی و سوء استفاده از جایگاه این افراد تنظیم و ابلاغ شده است. اینگونه به نظر می رسد ادعای بلاوجه شاکی در مغایرت مفاد این بخشنامه با ماده 20 قانون مربوط به مقررات امور پزشکی دارویی و مواد خوردنی و آشامیدنی مصوب سال 1334 و اصلاحات بعدی آن و نیز مفاد دستورالعمل نحوه گزینش داروخانه های منتخب به شماره 665/37386 مورخ 1400/7/3 ناشی از تفویت منافع من غیرحق شاکی در اخذ داروهای سهمیه ای صورت گرفته است که فاقد هرگونه استدلال و وجاهت قانونی لازم می باشد.

3- بند 2-6 سیاست های کلی سلامت، ابلاغی مقام معظم رهبری مبنی بر اصلاح و تکمیل نظام های پایش نظارت و ارزیابی بر صیانت قانون مند از حقوق مردم و بیماران و نیز مفاد اصل 138 قانون اساسی و اعطای اختیار لازم به وزیران دولت در جهت وضع آیین نامه، بخشنامه و دستورالعمل در حدود وظایفشان ایجاب نموده است مفاد بخشنامه معترض عنه نیز در چارچوب وظایف وزارت متبوع در تولیت نظام سلامت و سیاست گذاری مناسب در راستای صیانت از حقوق مردم و جلوگیری از هرگونه تعارض منافع و یا فساد احتمالی تنظیم و ابلاغ شود.

داروهای خاص سهمیه ای، گران قیمت و حایز اهمیت (شامل داروهای مربوط به هفت گونه از بیماری های خاص داروهای شیمی درمانی و داروهای بیمارستانی و دارای برنامه توزیع) بوده و جهت جلوگیری از احتمال ورود به این داروها به بازار آزاد و قاچاق معکوس آن و جلوگیری از تضییع حقوق بیماران، از طریق داروخانه های منتخب عرضه می گردند. لذا هرگونه اعمال سیاست های سختگیرانه در صدور دستورالعمل ها و بخشنامه های مربوط در راستای نظارت هرچه بیشتر و جلوگیری از رانت و فساد احتمالی بوده و اساساً نفع عمومی به منافع خصوصی ارجحیت داده شده است.

لذا با توجه به مراتب معنونه ادعای شاکی فاقد هرگونه وجاهت قانونی لازم به نظر رسیده و تقاضای رسیدگی و صدور حکم شایسته بر رد شکایت مطروحه را دارد."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1402/11/24 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

اولاً در بند 7-1 سیاست های کلّی سلامت ابلاغی سال 1393 مقام معظم رهبری، «تولیت نظام سلامت شامل سیاست گذاری های اجرایی، برنامه‌ریزی های راهبردی، ارزشیابی و نظارت» برعهده وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی قرار داده شده است. ثانیاً به موجب بند (الف) ماده 72 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1395: «تولیت نظام سلامت از جمله بیمه سلامت شامل سیاست گذاری اجرایی، برنامه‌ریزی های راهبردی، ارزشیابی، اعتبارسنجی و نظارت در وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی متمرکز می‌گردد. کلّیه اشخاص حقیقی و حقوقی اعم از دولتی و غیردولتی، از جمله ارایه‌کنندگان خدمات سلامت، سازمان ها و شرکت های بیمه پایه و تکمیلی موظّفند که از خط ‌مشی و سیاست های وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، با تاکید بر خرید راهبردی خدمات و واگذاری امور تصدیگری با رعایت ماده 13 قانون مدیریت خدمات کشوری و سطح‌بندی خدمات تبعیت کنند.» ثالثاً مطابق ماده 8 قانون تشکیل وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مصوب سال 1364، کلّیه موسسات و واحدهای بهداشتی و درمانی و پزشکی کشور که از طریق بخش خصوصی و غیردولتی در امر بهداشت و درمان فعالیت دارند، از تاریخ تصویب این قانون باید تحت نظارت و کنترل و برنامه‌ریزی این وزارتخانه قرار بگیرند. رابعاً براساس بند 1 ماده 1 قانون تشکیلات و وظایف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مصوب سال 1367، تدوین و ارایه سیاست ها، تعیین خط‌مشی‌ها و نیز برنامه‌ریزی برای فعالیت های مربوط به خدمات بهداشتی، درمانی، دارویی، بهزیستی و تامین اجتماعی جزء وظایف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی است. خامساً هرچند بحث تعارض منافع و راه های پیشگیری از آن به صراحت در قوانین مربوط به حوزه بهداشت و درمان مورد توجه قرار نگرفته است، لیکن برخی از بندهای سیاست های کلّی سلامت از جمله بندهای 2-6 (اصلاح نظام پایش و ارزیابی برای صیانت از حقوق مردم و بیماران)، 5 (مدیریت تقاضای القایی)، 7 (تاکید بر اجرای سطح‌بندی خدمات و نظام ارجاع و اصلاح نظام پرداخت) و 9-7 (تفکیک صحیح وظایف تولیت، تامین مالی و تدارک خدمات سلامت) را می‌توان مبنایی برای مدیریت تعارض منافع در نظام سلامت محسوب کرد و از آنجا که صدور بخشنامه، دستورالعمل و شیوه‌نامه به عنوان یکی از لوازم اعمال مدیریت و به منظور انتظام امور داخلی و نیل به هماهنگی مطلوب و رفع نواقص احتمالی در حین اجرای قوانین و مقررات از سوی روسای دستگاه های دولتی در چهارچوب شرح وظایف و اختیاراتِ تفویض شده به آنان مورد پذیرش قرار گرفته است، لذا بخشنامه شماره 655/14612 مورخ 1401/2/27 رییس سازمان غذا و دارو در راستای مقابله با هرگونه تعارض منافع در داروخانه‌ها بوده و از این رو صدور آن در حدود اختیارات مقام صادرکننده بخشنامه مزبور است و مغایرتی با قوانین و مقررات مذکور نداشته و ابطال نشد. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم ‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./