شماره دادنامه: 140231390002587151

تاریخ دادنامه: 1402/10/5

شماره پرونده: 0106973

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: شهرداری بروجرد

طرف شکایت: وزارت صنعت، معدن و تجارت 

موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره 60/240590–1400/10/8 سرپرست دفتر خدمات عمومی وزارت صنعت، معدن و تجارت  

         گردش کار: شهردار شهر بروجرد به موجب درخواستی ابطال نامه شماره 60/240590–1400/10/8 سرپرست دفتر خدمات عمومی وزارت صنعت، معدن و تجارت را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

     "  شهرداری ها مقام صالح جهت صدور پروانه ساختمانی و اعلام نوع بهره برداری از املاک محدوده و حریم قانونی شهرها می باشند در این راستا ادارات مختلف قبل از صدور هرگونه مجوزی برای اشخاص حقیقی یا حقوقی مراتب چگونگی بهره مندی مالک از ملک را از شهرداری استعلام می نمایند. منافع این اقدام صرف نظر از هماهنگی و تعامل مراجع مربوطه بسیار قابل توجه است. مبنای قانونی استعلام از شهرداری بند 20 و 24 ماده 55 و قوانین و مقررات شهری و شهرسازی است. مدتی است ادارات صنعت و امور اصناف بدون استعلام از شهرداری ها اقدام به صدور مجوز و پروانه کسب برای افراد می نمایند. یکی از توجیهات، سهولت در صدور مجوز، اعلام شده است این اختلاف در سطح کشور چنان بالا گرفت که منتج به صدور دادنامه های هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره های 1072-1398/6/12 و 969-1399/8/20 شده است. علیرغم وضوح و صراحت مفاد دادنامه های هیات عمومی دیوان عدالت اداری متاسفانه اداره صنعت، معدن و تجارت بروجرد به بهانه های مختلف از اجرای دادنامه های مذکور امتناع می نماید اخیراً به موجب نامه شماره 133/64/1331–1401/7/6 ضمن ضمیمه نمودن نامه شماره 60/253850–1400/10/25 سرپرست دفتر خدمات عمومی وزارت صنعت، معدن و تجارت، اعلام داشته اند که به موجب نامه مذکور استعلام از شهرداری ضرورت ندارد که این امر برخلاف قانون و مغایر با آرای ذکر شده هیات عمومی دیوان عدالت اداری می باشد. " 

  متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

 نامه شماره 60/240590–1400/10/8 سرپرست دفتر خدمات عمومی وزارت صنعت، معدن و تجارت

     " جناب آقای جمالی نژاد

     رییس محترم سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور

      موضوع : استعلام از شهرداری ها

   سلام علیکم

  احتراماً بازگشت به نامه شماره 38940-1400/9/13 درخصوص اجرای دادنامه شماره 1072-1398/6/12 هیات عمومی دیوان عدالت اداری توسط سازمان های صنفی، ضمن تاکید بر اهتمام این مرجع در رعایت قوانین و مقررات موضوعه، به استحضار می‌رساند :

1- مطابق دادنامه شماره 1072-1398/6/12 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، نامه شماره 60/168794–1396/7/26 معاون امور اقتصادی و بازرگانی وزارت متبوعه و بخشنامه شماره 7/06/8524–1396/8/17 اتاق اصناف ایران ابطال گردیده که این موضوع دلالت بر الزام مرکز اصناف و دبیرخانه هیات عالی نظارت بر سازمان های صنفی به درج مقررات مازاد بر آیین‌نامه اجرایی موضوع ماده 12 قانون نظام صنفی و دلالت بر ابطال آیین‌نامه اجرایی موضوع ماده 12 قانون موصوف ندارد، لذا اقدامات مرکز اصناف و سازمان های صنفی کشور، مغایر مفاد دادنامه مزبور نمی‌باشد. به عبارت روشن تر دادنامه فوق الاشاره ارتباطی با ابطال هیچ کدام از مواد آیین‌نامه اجرایی ماده 12 قانون نظام صنفی نداشته و خدشه‌ای به مفاد این آیین‌نامه وارد ننموده، بنابراین همچنان مراجع صدور و تمدید پروانه کسب (سازمان های صنفی کشور) ملزم به صدور و تمدید پروانه کسب مطابق آیین‌نامه اجرایی مارالذکر می‌باشند. لازم به ذکر است، مطابق بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392/3/25 هیات عمومی دیوان، صرفاً می‌تواند تمام یا قسمتی از مصوبه را ابطال نماید. همچنین براساس ماده 13 همین قانون، اثر ابطال مصوبات از زمان صدور رای هیات عمومی است، از این رو دیوان مضاف بر اینکه صلاحیت در الزام به وضع مقرره ندارد، بلکه صرفاً با ابطال دو نامه مندرج در دادنامه مورد بحث نیز وضعیت به حالت سابق که همان عدم استعلام از شهرداری ها در فرآیند صدور و تمدید پروانه کسب بوده است، اعاده می‌گردد. 

2- بند 20 ماده 55 قانون شهرداری ها صرفاً در مورد جلوگیری از تاسیس، تعطیل، تخریب و انتقال مشاغل مزاحم و آلاینده به خارج از شهر است، لذا شامل تمامی مشاغل و کسب و کارها نبوده و مشتمل بر تکلیف و الزامی برای مراجع صدور مجوز کسب و کار نیز نمی‌باشد. به علاوه آیین‌نامه ساماندهی مشاغل و اصناف مزاحم شهری مصوب 1396/10/10 هیات وزیران در راستای اجرای بند 20 ماده 55 اصلاحی قانون شهرداری ها به احصاء صنوف و مشاغل آلاینده و مزاحمی که نمی‌توانند در محدوده شهر فعالیت نمایند، پرداخته و در تبصره 2 ماده 3، دستگاه های اجرایی و اتحادیه‌های صنفی را موظّف به خودداری از صدور مجوز جدید و یا تمدید پروانه فعالیت برای مشاغل و صنوف احصاء شده برای استقرار در محل های غیرمجاز، دانسته است. لذا ملاک بند 20 ماده 55 قانون شهرداری ها و آیین‌نامه فوق، نوع و ماهیت فعالیت مشاغل از باب تعیین صنوف آلاینده و مزاحم شهری است و مربوط به نوع کاربری تجاری و کارگاهی واحد صنفی نمی‌باشد.

3- تعیین مصادیق مورد نیاز جهت استعلام از مراجع استعلام شونده، مبتنی بر وجود الزام به استعلام توسط مراجع صدور مجوز کسب و کار است. به عبارت روشن تر درج الزام به انجام استعلام از دستگاه های استعلام شونده در بندهای 2 و 3 شق (الف) و بند 1 شق (ب) ماده 3 آیین‌نامه اجرایی موضوع ماده 12 قانون نظام صنفی از جمله استعلام از نیروی انتظامی درخصوص گواهی صلاحیت شخصی و انتظامی برخی از صنوف، مستند به ماده 2 آیین‌نامه اماکن عمومی مصوب 1363/3/23 هیات وزیران، استعلام از اداره امور مالیاتی ذیربط به موجب تکلیف اتحادیه‌های صنفی موضوع ماده 186 قانون مالیات های مستقیم و استعلام از مراکز بهداشتی و درمانی برای کارت معاینه پزشکی و گواهی صلاحیت بهداشتی صنوف مشمول، مستند به الزام مرجع صدور پروانه کسب در قانون اصلاح ماده 13 قانون مواد خوردنی، آشامیدنی، آرایشی و بهداشتی است، لذا الزام اتحادیه‌های صنفی به انجام استعلام، مبتنی بر حکم قانونگذار در سایر قوانین بوده است. در صورتی که به موجب هرکدام از قوانین و مقررات موضوعه، تکلیف به انجام استعلام کاربری اماکن عمومی از شهرداری ها توسط مراجع صدور پروانه کسب پیش‌بینی نشده است، لذا موارد قابل استعلام باید صراحتاً در قانون ذکر شود و نه اینکه از تلویحات قانونی استنباط گردد، در غیر این صورت دارای تالی فاسد بوده و مغایر با اهداف توسعه و روح قوانین مربوط به رفع موانع تولید، تسهیل کسب و کار، توسعه اقتصادی و ارتقای تولید ملّی می‌باشد.

4- به استناد تبصره 4 ماده 7 قانون اصلاح مواد 1 و 7 قانون اجرای سیاست های کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی و اصلاحات بعدی، مراجع صادرکننده مجوز کسب و کار حق ندارند حتی با توافق متقاضی مجوز، هیچ شرط یا مدرکی یا هزینه‌ای بیش از آنچه در پایگاه اطلاع رسانی مجوزهای کسب و کار تصریح شده، از متقاضی دریافت مجوز کسب و کار مطالبه کنند. تخلّف از این تبصره مشمول مجازات موضوع ماده 600 قانون مجازات اسلامی – کتاب پنجم، تعزیرات و مجازات های بازدارنده مصوب 1375- است. علی هذا شرایط صدور و تمدید پروانه کسب به موجب آیین‌نامه اجرایی موضوع ماده 12 قانون نظام صنفی که مورد تایید هیات عالی نظارت بوده و در تاریخ 1394/11/4 به تصویب وزیر صنعت، معدن و تجارت رسید، تشریح گردیده و مطالبه هرگونه مدرک اضافی از متقاضیان صدور و تمدید پروانه کسب مغایر قوانین و مقررات موضوعه می‌باشد.

5- شایان ذکر است به موجب دادنامه شماره 10823-1400/6/16 هیات تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری با موضوع شکایت شهرداری های گنبدکاووس و گالیکش به خواسته اعمال ماده 92 قانون تشکیلات دیوان نسبت به مغایرت بخشنامه شماره 60/94386–1399/4/16 این مرکز با دادنامه شماره 1072 هیات عمومی دیوان و دادنامه شماره 10739-1400/5/24 هیات تخصصی، با موضوع شکایت شهرداری رامهرمز به خواسته ابطال بخشنامه ذکرشده، حکم به رد شکایت داده شد. همچنین به موجب دادنامه شماره 140009970905812296-1400/8/23 هیات عمومی دیوان، مصوبه مورد شکایت مغایر با قانون و قابل ابطال تشخیص داده نشد و قرار رد دادخواست به موجب ماده 85 قانون مذکور صادر گردید. " 

  در پاسخ به شکایت مذکور، دبیر هیات عالی نظارت بر سازمان های صنفی کشور به موجب لایحه شماره 2557-1402/1/5 توضیح داده است که: 

  " 1- مطابق دادنامه شماره 1072-1398/6/12 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، نامه شماره 60/168794–1396/7/26 معاون امور اقتصادی و بازرگانی وزارت صنعت، معدن و تجارت و بخشنامه شماره 7/06/8524–1396/8/17 اتاق اصناف ایران ابطال گردیده که این موضوع دلالت بر الزام دفتر خدمات عمومی و دبیرخانه هیات عالی نظارت بر سازمان های صنفی به درج مقررات مازاد بر آیین نامه اجرایی موضوع  ماده 12 قانون نظام صنفی و دلالت بر ابطال آیین نامه اجرایی موضوع ماده 12 قانون نظام صنفی نداشته لذا نامه شماره 60/240590–1400/10/8 مغایر مفاد رای شماره 1072 هیات موصوف نمی باشد.

 2- از جمله مستندات شهرداری ها در الزام به انجام استعلام جهت صدور و تمدید پروانه کسب، بند 20 ماده 55 قانون شهرداری هاست، بند فوق صرفاً در مورد جلوگیری از تاسیس، تعطیل، تخریب و انتقال مشاغل مزاحم و آلاینده به خارج از شهر است، لذا شامل تمامی مشاغل و کسب و کارها نبوده و مشتمل بر تکلیف و الزامی برای مراجع صدور مجوز کسب و کار نیز نمی باشد. به علاوه آیین نامه ساماندهی مشاغل و اصناف مزاحم شهری مصوب 1396/10/10 هیات وزیران، در راستای اجرای بند 20 ماده 55 اصلاحی قانون شهرداری ها با احصاء صنوف و مشاغل آلاینده و مزاحمی که نمی توانند در محدوده شهر فعالیت نمایند، پرداخته و در تبصره 2 ماده 3 دستگاه های اجرایی و اتحادیه های صنفی را موظف به خودداری از صدور مجوز جدید و یا تمدید پروانه فعالیت برای مشاغل و صنوف احصا شده برای استقرار در محل های غیر مجاز دانسته است، لذا ملاک بند 20 ماده 55 قانون شهرداری ها و آیین نامه فوق نوع و ماهیت فعالیت  مشاغل از باب تعیین صنوف آلاینده و مزاحم شهری است و از باب کاربری تجاری و کارگاهی واحد صنفی نمی باشد.

 3- اولاً: تبصره 2 ماده 12 قانون نظام صنفی مصوب 1392/6/12 مجلس شورای اسلامی بدون احصا مراجع استعلام شونده، صرفاً بیان می دارد که کلیه دستگاه هایی که اتحادیه ها برای صدور پرانه کسب از آنها استعلام می کنند، موظفند ظرف مدت 15 روز از تاریخ دریافت استعلام نظر قطعی و نهایی خود را اعلام دارند. ثانیاً: تعیین موارد مورد نیاز جهت استعلام از مراجع استعلام شونده مبتنی بر وجوه الزام به استعلام توسط مرجع صدور مجوز کسب و کار است. به عبارت روشن تر درج الزام به انجام استعلام ازدستگاه های استعلام شونده در بندهای 2، 3، شق (الف) و. بند 1 شق (ب) ماده 3 آیین نامه اجرایی موضوع ماده 12 قانون نظام صنفی از جمله استعلام از نیروی انتظامی برای گواهی صلاحیت شخصی و انتظامی برخی از صنوف مستند به ماده 2 آیین نامه اماکن عمومی مصوب 1363/3/23 هیات وزیران، استعلام از اداره امور مالیاتی ذی ربط به موجب تکلیف اتحادیه های صنفی موضوع ماده 186 قانون مالیات های مستقیم و استعلام از مراکز بهداشتی و درمانی برای کارت معاینه پزشکی و گواهی صلاحیت بهداشتی صنوف مشمول، مستند به الزام مرجع صدور پروانه کسب در قانون اصلاح ماده 13 قانون مواد خوردنی، آشامیدنی، آرایشی و بهداشتی است، لذا الزام اتحادیه های صنفی به انجام استعلام، مبتنی بر حکم قانونگذار در سایر قوانین بوده است. این در حالی است که به موجب هیچ کدام از قوانین و مقررات موضوعه تکلیف به انجام استعلام کاربری اماکن عمومی از شهرداری ها توسط مراجع صدور پروانه کسب پیش بینی نشده است. ثالثاً: موارد قابل استعلام باید صراحتاً در قانون ذکر شود، نه اینکه از تلویحات قانونی استنباط گردد، در غیر این صورت دارای تالی فاسد بوده و مغایر با اهداف توسعه و روح قوانین مربوط به رفع موانع تولید، تسهیل کسب و کار، توسعه اقتصادی و ارتقای تولید ملی می باشد.

 4- مطابق ماده 80 قانون نظام صنفی صدور پروانه کسب برای اماکن با کاربری اداری یا کارگاهی بلامانع است. ماده فوق صرفاً در مقام بیان دو نوع دیگر از کاربری اماکن، علاوه بر امکان تجاری می باشد، در واقع قصد قانونگذار افزودن دو نوع از انواع کاربری های اماکن جهت انجام فعالیت صنفی بوده است، لذا ماده مذکور مدخلیتی در الزام آور بودن یا نبودن استعلام از شهرداری ها جهت صدور و تمدید پروانه کسب ندارد. لازم به ذکر است چنانچه مستند الزم به انجام استعلام از شهرداری ها برای نوع کاربری اماکن، ماده 80 قانون نظام صنفی باشد، ماده مذکور صرفاً در بردارنده دو نوع از انواع کاربری اماکن صنفی (اداری و کارگاهی) است. از این رو هیچ گونه ارتباط منطقی و قانونی بین استعلام از شهرداری ها و ماده 80 قانون نظام صنفی و بند 24 ماده 55 قانون شهرداری ها وجود ندارد.

 5- همچنین به استناد فراز پایانی تبصره 4 ماده 7 قانون اصلاح مواد 1و 7 قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی، مراجع صادر کننده مجوز کسب و کار حق ندارند حتی با توافق متقاضی مجوز هیچ شرط یا مدرکی یا هزینه ای بیش از آنچه در پایگاه اطلاع رسانی مجوزهای کسب و کار تصریح شده از متقاضی دریافت مجوز کسب و کار مطالبه کنند. تخلف از این تبصره مشمول مجازات موضوع ماده 600 قانون مجازات اسلامی- کتاب پنجم، تعزیرات و مجازات های بازدارنده- است. علی هذا شرایط صدور و تمدید پروانه کسب به موجب آیین نامه اجرایی موضوع ماده 12 قانون نظام صنفی که مورد تایید هیات عالی نظارت بوده و در تاریخ 1394/11/4 به تصویب وزیر صنعت، معدن و تجارت رسید، تشریح گردیده و مطالبه هرگونه مدرک اضافی از متقاضیان صدور و تمدید پروانه کسب مغایر قوانین و مقررات موضوعه می باشد.

 6- لازم به ذکر است به موجب دادنامه شماره 140009970906010823-1400/6/16 هیات تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری با موضوع شکایت شهرداری های گنبد کاووس و گالکش به خواسته اعمال ماده 92 قانون تشکیلات دیوان نسبت به مغایرت بخشنامه شماره 60/94386–1399/4/16 مرکز اصناف و بازگانان با دادنامه شماره 1072 هیات عمومی دیوان و دادنامه شماره 140009970906010739-1400/5/24 هیات تخصصی با موضوع شکایت شهرداری رامهرمز به خواسته ابطال بخشنامه مذکور حکم به رد شکایت صادر گردید.

 همچنین به موجب دادنامه شماره 1400009970905812296-1400/8/22 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مصوبه مورد شکایت مغایر با قانون و قابل ابطال تشخیص داده نشد و قرار رد دادخواست مستند به ماده 85 قانون فوق صادر گردید. در پایان با عنایت به موارد مطروحه رد شکایت شاکی مورد استدعاست. "      

  هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1402/10/5 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و هیات های تخصصی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

اولاً براساس بندهای 20 و 24 ماده 55 قانون شهرداری، شهرداری ها مرجع صالح جهت صدور پروانه ساختمانی و استعلام نوع بهره‌برداری از املاک محدوده و حریم قانونی شهرها بوده و در این راستا دستگاه های مختلف قبل از صدور هرگونه مجوز برای اشخاص حقیقی یا حقوقی، مراتب چگونگی بهره‌مندی مالک از ملک را از شهرداری استعلام می‌نمایند. ثانیاً هیات عمومی دیوان عدالت اداری براساس آرای شماره 1072 مورخ 1398/6/12 و شماره 969 مورخ 1399/8/20 خود اعلام کرده است که تعیین کاربری اماکن برای صدور پروانه کسب بدون استعلام از شهرداری امکان پذیر نیست و بر همین اساس حکم به ابطال مقرراتی صادر کرده است که براساس آنها استعلام از شهرداری ها برای صدور یا تمدید پروانه کسب غیرالزامی اعلام شده بود. بنا به مراتب فوق، نامه شماره 60/240590–1400/10/8 سرپرست دفتر خدمات عمومی وزارت صنعت، معدن و تجارت که براساس آن اعلام شده است که استعلام از شهرداری ها در این موارد ضرورت ندارد، خلاف قانون و مغایر با آرای مذکور هیات عمومی دیوان عدالت اداری است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./

                                                               مهدی دربین

                                                               هیات عمومی دیوان عدالت اداری

                                                             معاون قضایی دیوان عدالت اداری