شماره     دادنامه: 140231390002120750

تاریخ دادنامه: 1402/8/16

شماره پرونده: 0200226

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

طرف شکایت: سازمان حفاظت محیط زیست 

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای (پ) و (ث) و (ج) ماده 14 مقررات و ضوابط استقرار واحدهای تولیدی و صنعتی ابلاغی به موجب بخشنامه شماره 1401/100/32742–1401/8/4 رییس سازمان حفاظت محیط زیست

         گردش کار: معاون حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 412437-1401/12/24 اعلام کرده است که:

  " به موجب ماده 14 مقررات و ضوابط استقرار واحدهای تولیدی و صنعتی (بخشنامه شماره 1401/100/32742–1401/8/4 ابلاغی از سوی سازمان حفاظت از محیط زیست) احکام و مقرراتی راجع به نحوه و چگونگی تشکیل جلسات کمیسیون ماده 11 قانون هوای پاک و نیز حدود اختیارات و صلاحیت های کمیسیون مذکور تعیین شده است که حسب انطباق آن با مفاد ماده قانونی فوق الاشاره، وضع مقررات مورد نظر خارج از صلاحیت مرجع صادر کننده (سازمان حفاظت محیط زیست کشور) ارزیابی می گردد.

 در بند (پ) از ماده 14 بخشنامه اعلام شده است که مقررات و ضوابط استقرار، جلسات با حضور اکثریت اعضا رسمیت می یابد و مصوبات کمیسیون با رای موافق حداقل پنج نفر تصویب می گردد. این در حالی است که صرف نظر از عدم اعطای هیچ گونه اختیاری به سازمان حفاظت محیط زیست کشور در تدوین آیین و تشریفات تشکیل جلسات کمیسیون موضوع ماده قانونی مزبور مطابق با نص ماده 11 قانون موصوف، اعتبار جلسات کمیسیون مزبور منوط به حضور کل اعضا می باشد و تصمیمات کمیسیون ماهیت تشخیصی نداشته تا رای گیری اکثریت حاضر (یا اکثریت مطلق) ملاک تصویب آن ها باشد بلکه اساس تصمیمات کمیسیون مزبور صرفاً بر مبنای ضوابط و مقررات صریح زیست محیطی بوده و قایم به تشخیص فردی هر یک از اعضا نمی باشد، در واقع وظیفه کمیسیون صرفاً تطبیق نظریه اداره کل حفاظت محیط زیست با ضوابط و مقررات موضوعه بوده و حضور کلیه اعضا و اجماع نظر کلیه اعضا حول مقررات و ضوابط مربوطه ضروری خواهد بود و هرگونه تصمیم گیری از طریق رای گیری فاقد وجاهت قانونی خواهد بود.

در بندهای (ث) و (ج) ماده 14 بخشنامه فوق الذکر اعلام شده است: «تقاضاهایی قابل طرح در کمیسیون می باشند (در صورت عدم احراز آلایندگی) که مخالفت با آنها راجع به فواصل از شهر و روستا، سایر مراکز جمعیتی و مغایرت ضوابط استقرار حریم و محدوده می باشد» و «طرح درخواست واحدهای متقاضی استقرار در سواحل دریا، تالاب ها و خوریات در کمیسیون ممنوع می باشد و رعایت حداقل فواصل مندرج در این ضابطه الزامی است.» مغایرت بندهای فوق الذکر با ماده 11 قانون هوای پاک به شرح ذیل می باشد.

 در بندهای (ث) و (ج) دامنه صلاحیت کمیسیون ماده 11 محدود به اظهار نظر در خصوص اختلافات مربوط به جانمایی محل استقرار واحدهای تولیدی از حیث فاصله با سکونت گاه های شهری یا روستایی و سایر مراکز جمعیتی شده و طرح سایر اختلافات از جمله اعتراضات به نظریه های اداره کل حفاظت محیط زیست از جمله فواصل واحدهای مزبور با پارک ملی، تالاب، خور، پناهگاه حیات وحش، منطقه حفاظت شده، رودخانه آب شرب و غیر شرب، چاه های آب و باغات و سایر اختلافات ناشی از عدم رعایت الزمات مندرج در دستورالعمل مزبور، خارج از صلاحیت کمیسیون ماده 11 قانون یاد شده، ذکر گردیده است. این در حالی است که در قسمت اخیر ماده 11 قانون فوق الاشاره بیان گردیده: «… در صورت اعتراض متقاضی، مرجع استانی فوق به اختلافات فیمابین حداکثر ظرف مدت یک ماه رسیدگی می کند و …» همان طور که ملاحظه می گردد، واژه «اختلافات» به صورت عام ذکر گردیده و مفید به معنا و حالت خاصی نشده و در نتیجه شامل کلیه اختلافات و اعتراضات وقوع یافته بین متقاضی سرمایه گذاری و اداره کل حفاظت محیط زیست می باشد. لذا بندهای فوق الذکر از حیث مضیق نمودن حدود صلاحیت های کمیسیون مزبور مغایر با ماده 11 قانون هوای پاک می باشد.

 بنا به مراتب فوق بندهای (پ)، (ث) و (ج) ماده 14 مقررات و ضوابط استقرار واحدهای تولیدی و صنعتی (بخشنامه شماره 1401/100/32742–1401/8/4 ابلاغی از سوی سازمان حفاظت از محیط زیست) مغایر با ماده 11 قانون هوای پاک و خارج از اختیارات قانونی واضع تشخیص و ابطال آنها (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) در هیات عمومی دیوان از تاریخ تصویب مورد درخواست می باشد. " 

  متن مقرره های مورد شکایت به شرح زیر است:

  " مقررات و ضوابط استقرار واحدهای تولیدی و صنعتی (موضوع ماده 11 قانون هوای پاک)

…………

ماده 14- رسیدگی به اعتراض متقاضیان در کمیسیون ذیل ماده 11 قانون هوای پاک، منوط به رعایت ضوابط عدم آلایندگی موضوع تبصره ماده 11 قانون هوای پاک می باشد. 

آیین رسیدگی به اعتراض متقاضیان جواز تاسیس و بهره برداری در کمیسیون ذیل ماده 11 قانون هوای پاک:

……..

بند پ- جلسات با حضور اکثریت اعضا رسمیت می یابد و مصوبات کمیسیون با رای موافق حداقل پنج نفر تصویب می گردد.

بند ث- تقاضاهایی قابل طرح در کمیسیون می باشند (در صورت عدم احراز آلایندگی) که مخالفت با آنها راجع به فواصل از شهر و روستا، سایر مراکز جمعیتی و مغایرت ضوابط استقرار حریم و محدوده می باشد.

 بند ج- طرح درخواست واحدهای متقاضی استقرار در سواحل دریا، تالاب ها و خوریات در کمیسیون ممنوع می باشد و رعایت حداقل فواصل مندرج در این ضابطه الزامی است.  " 

  در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی و امور مجلس سازمان حفاظت محیط زیست به موجب نامه شماره 1402/230/10134–1402/3/16 توضیح داده است که:

  " بازگشت به ابلاغیه هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر شکایت سازمان بازرسی کل کشور با موضوع ابطال بندهای (پ)، (ث) و (ج) ماده 14 مقررات و ضوابط استقرار واحدهای تولیدی صنعتی بخشنامه شماره 1401/100/32742–1401/8/4 به استحضار می رساند موارد مطروحه در ماده 15 مقررات و ضوابط مزبور ابلاغی ریاست سازمان به شماره 1402/100/6633–1402/2/20 موجود می باشد و با توجه به اینکه کمیسیون ماده 11 نمی تواند ناقض سایر آیین نامه دولت باشد وجود و اجرای بندهای مذکور ضرورت دارد. " 

  هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1402/8/16 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

اولاً براساس اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، علاوه بر مواردی که هیات وزیران یا وزیری مامور تدوین آیین‌نامه اجرایی برای قوانین می‌شود، صرفاً هیات وزیران می‌تواند بدون وجود تکلیف قانونی و برای تامین اجرای قوانین به وضع تصویب‌نامه و آیین‌نامه بپردازد و سایر مقامات اجرایی دارای اختیاری درخصوص وضع مقررات اجرایی به منظور تامین اجرای قوانین نیستند. ثانیاً با عنایت به اینکه براساس قسمت دوم ماده 11 قانون هوای پاک مصوب سال 1396، مدیرکل حفاظت محیط زیست استان صرفاً یکی از اعضای کمیسیون موضوع ماده 11 قانون مذکور است که صلاحیت رسیدگی به اختلافات مابین سرمایه‌گذار و اداره کل حفاظت محیط زیست استان را درخصوص استقرار واحدهای تولیدی و صنعتی دارد، لذا صلاحیت تعیین مقررات و ضوابط استقرار واحدهای تولیدی و صنعتی نمی‌تواند منحصراً در اختیار سازمان حفاظت محیط زیست باشد و بر همین اساس تصویب مقررات و ضوابط استقرار واحدهای تولیدی و صنعتی در سال 1402 ابلاغی به موجب نامه شماره 1402/100/6633 مورخ 1402/2/20 رییس سازمان حفاظت محیط زیست در حدود صلاحیت مقام وضع‌کننده آن نبوده و بندهای (پ)، (ث) و (ج) ماده 14 این مقرره مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم ‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./

                                                               مهدی دربین

                                                               هیات عمومی دیوان عدالت اداری

                                                             معاون قضایی دیوان عدالت اداری