شماره دادنامه: 140231390002120569 

تاریخ دادنامه: 1402/8/16

شماره پرونده: 0107358

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر قم

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای (د) و (ح) ماده 24 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1401 مصوب شورای اسلامی شهر قم

         گردش کار: بازرس قضایی و سرپرست معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 359612-1401/11/11 اعلام کرده است که:

  " 1- طبق تبصره 3 ماده 101 اصلاحی سال 1390 قانون شهرداری ها، در اراضی با مساحت بیش از پانصد مترمربع که دارای سند شش دانگ است، شهرداری برای تامین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف 25 درصد و برای تامین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی شهر در اثر تفکیک و افراز این اراضی مطابق با طرح جامع و تفصیلی با توجه به ارزش افزوده ایجاد شده از عمل تفکیک برای مالک، تا 25 درصد از باقیمانده اراضی را دریافت نماید. بر اساس تبصره فوق با توجه به اینکه سهم شهرداری برای تامین اراضی مورد نیاز به منظور احداث شوارع و معابر 25 درصد از باقیمانده زمین (پس از تامین سرانه فضای عمومی و خدماتی) بوده، لذا در مجموع سهم شهرداری از اراضی تفکیک شده، حداکثر 43/75 درصد (شامل 25 درصد برای تامین سرانه فضای عمومی و خدماتی و   18/75 درصد برای تامین اراضی مورد نیاز به منظور احداث شوارع و معابر عمومی شهر) از کل عرصه می باشد.

 2- در تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1401 شهرداری قم، ماده 24 با عنوان «سرانه فضای عمومی و خدماتی» به منظور اجرایی نمودن تبصره 3 ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری ها، لحاظ شده است. این در حالی است که 

اولاً: در صورت اعمال بندهای (د) و (ح) تعرفه عوارض فوق، قدرالسهم شهرداری از اراضی مورد نیاز به منظور احداث شوارع و معابر بیش از 18/75 درصد و به تبع آن در اثر اعمال ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری ها، در مجموع قدرالسهم شهرداری بیش از 43/75 درصد می شود که صراحتاً مغایر با ماده فوق می باشد.

 ثانیاً: در خصوص تذکر بند (ج) ماده 24 تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری قم، قابل ذکر است، طبق ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری، بررسی و تصویب طرح های تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان به وسیله کمیسیون مقرر در این ماده انجام می شود. لذا کمیسیون مذکور طبق قانون تشکیل و مصوبات آن در چارچوب اختیارات خود، برای دستگاه های اجرایی مربوطه لازم الاجرا است. بنابراین شورای اسلامی شهر اختیار مستثنی نمودن مصوبات کمیسیون مذکور را ندارد.

 ثالثاً: طبق بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می شود، از جمله وظایف و مسیولیت های شورای اسلامی شهر محسوب شده و در تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387 وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشد، با رعایت مقررات مربوطه تجویز شده است. لیکن در خصوص اخذ سرانه فضای عمومی و خدماتی و اراضی مورد نیاز برای احداث شوارع و معابر شهر، ماده 101 اصلاحی سال 1390 قانون شهرداری ها، میزان قدرالسهم شهرداری و مالکین را مشخص نموده است.

 بنابه مراتب بندهای (د) و (ح) ماده 24 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1401 شهرداری قم، مغایر با ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری ها و بند (ج) ماده 24 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1401 شهرداری قم، مغایر با ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و خارج از حدود صلاحیت و اختیارات واضع تشخیص و ابطال آنها در هیات عمومی (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) از تاریخ تصویب مورد تقاضا می باشد." 

  متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

   "     تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1401 مصوب شورای اسلامی شهر قم 

………

 ماده 24- سرانه فضای عمومی و خدماتی ( اجرایی  نمودن تبصره 3 ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری ها):

 تفکیک اراضی و صدور پروانه ساختمان، صدور مجوز و مفاصاحساب منوط به رعایت قوانین و مقررات ذیل است:

…….

 د- چنانچه مجموع شوارع اصلی موجود در طرح تفصیلی و شوارع ناشی از تفکیک که جهت استفاده از قطعات تفکیکی ایجاد شده، بیش از 18/75 درصد از کل ملک باشد، مقدار مازاد جزیی از قدرالسهم شهرداری محاسبه نخواهد شدو میزان مازاد نیز باید به رایگان به شهرداری انتقال یابد.

 ح- چنانچه شوارع اصلی موجود در طرح تفصیلی مازاد بر 18/75 درصد باشد، صرفاً مقدار مازاد باید توسط شهرداری از مالک ابتیاع گردد و در چنین وضعیتی شوارع ناشی از تفکیک که جهت دسترسی به قطعات ایجاد شده است، جزیی از قدرالسهم شهرداری محسوب نخواهد شد و باید به رایگان به شهرداری تملیک گردد. " 

 در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر قم به موجب لایحه شماره 10353/د-1401/12/25 توضیح  داده است که:

 " اولاً: در تبصره 3 از ماده 101 قانون شهرداری ها تصریح شده، در اراضی با مساحت بیشتر از 500 مترمربع که دارای سند شش دانگ است شهرداری برای تامین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف 25 درصد و برای تامین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی شهر در اثر تفکیک و افراز این اراضی مطابق با طرح جامع و تفصیلی با توجه به ارزش افزوده ایجاد شده از عمل تفکیک برای مالک تا 25 درصد از باقیمانده اراضی را دریافت می نماید. شهرداری مجاز است با توافق مالک قدرالسهم مذکور را بر اساس قیمت روز زمین طبق نظر کارشناس رسمی دادگستری دریافت نماید. در قسمت اخیر بند یک نامه فوق، سازمان بازرسی کل کشور از قانون استنباط نموده اند (مجموع سهم شهرداری از اراضی تفکیک شده حداکثر 43/75 درصد شامل 25 درصد برای تامین سرانه فضای عمومی و خدماتی و 18/75 درصد برای تامین اراضی مورد نیاز به منظور احداث شوارع و معابر عمومی شهر از کل عرصه است در حالی که قانونگذار چنین عباراتی را در متن قانون نیاورده است و آنچه که در قانون نیامده قابل استناد نیست.

 ثانیاً: در تبصره 4 ماده 101 قانون شهرداری بدین نحو قید شده که «کلیه اراضی حاصل از تبصره 3 و معابر و شوارع عمومی و اراضی خدماتی که در اثر تفکیک و افراز و صدور سند مالکیت ایجاد می شود متعلق به شهرداری است و شهرداری در قبال آن هیچ وجهی به صاحب ملک پرداخت نخواهد کرد. نتیجه این نظر قانونگذار این می شود که برای تامین سرای فضای عمومی و خدماتی تا سقف 25 درصد و برای تامین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی شهر 25 درصد و معابر و شوارع عمومی و اراضی خدماتی که در اثر تفکیک و افراز و صدور سند مالکیت ایجاد می شود متعلق به شهرداری است و در قبال آن هیچ گونه وجهی به صاحب ملک پرداخت نخواهد شد. به عبارت دیگر متن قانون بیان می کند شوارع و معابر عمومی شهر مطابق با طرح جامع و تفصیلی یک مقوله و شوارع  و معابر عمومی برای صدور سند مالکیت مقوله دیگر است که علاوه بر درصدهای فوق می باشد و ارتباطی با درصد تعیین شده ندارد. استدلال بر صحت مطالب فوق این است که قانونگذار در صدر ماده 101 قانون شهرداری ها عنوان می نماید: (ادارات ثبت اسناد و املاک وحسب مورد دادگاه ها موظفند درموقع دریافت تقاضای تفکیک و افراز اراضی واقع در محدوده و حریم شهرها از سوی مالکین، عمل تفکیک یا افراز را بر اساس نقشه ای انجام دهند که قبلاً به تایید شهرداری مربوطه رسیده و نقشه ای که مالک برای تفکیک زمین خود تهیه نموده و جهت تصویب در قبال رسید، تسلیم شهرداری می نماید باید پس از کسر سطوح معابر و قدرالسهم شهرداری مربوط به خدمات عمومی از کل زمین از طرف شهرداری حداکثر ظرف سه ماه تایید و کتباً به مالک ابلاغ شود. با توجه به متن ابتدا نقشه تفکیکی توسط مالک تهیه می شود در این نقشه 25 درصد از کل زمین برای تامین سرانه فضای عمومی و خدماتی و سپس تا 25 درصد از باقیمانده اراضی (75 درصد از کل زمین که درون آن معابر ناشی از تفکیک طراحی شده) برای تامین اراضی مورد نیاز و احداث شوارع و معابر عمومی شهر مطابق با طرح جامع و تفصیلی را شهرداری دریافت می نماید. قانونگذار راجع به این سه واژه احکامی تعیین می کند. 1- سرانه فضای عمومی و خدماتی 2- شوارع و معابر عمومی مطابق با طرح جامع و تفصیلی 3- معابر درون باقیمانده پلاک که ناشی از تفکیک برای عبور و مرور ساکنین در قطعات تفکیکی نیاز است ایجاد شود. لذا نمی توان استنباط کرد برآورد درصدی از ماده قانونی فوق 43/75 درصد است، 25 درصد بخش اول و 25 درصد از باقیمانده زمین که معابر درون آن طراحی شده لذا استنباط میزان 18/75 اشتباه و محتمل است بر اساس نقشه پیشنهادی مالک این درصدها نیز تغییر نماید، به هر حال مساحت معابر درون پلاک که خود مالک ایجاد نموده غیر از درصدهای فوق است و تبدیل به وجه ریالی نمی شود. در بند (د) و (ح) با توجه به استدلال فوق که منطبق بر منطوق قانون می باشد عنوان می نماید (شوارع ناشی از تفکیک که جهت استفاده از قطعات تفکیکی ایجاد شده) باید رایگان به شهرداری انتقال یابد و در بند (د) به طور دقیق و صریح عنوان می نماید (شوارع اصلی موجود در طرح تفصیلی مازاد بر درصدهای تعیین شده صرفاً مقدار مازاد باید توسط شهرداری از مالک ابتیاع گردد) آن هم مشروط است به اینکه خود مالک جهت انتفاع بیشتر تقاضای تعریض شوارع از ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ننموده باشد.

 ثالثاً: در خصوص عدم صلاحیت شورا در تصویب بندهای (د) و (ح) ماده 24 تعرفه اعلام می دارد برخلاف ادعای مطرح شده و مطابق فراز آخر تبصره 4 ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری ها در مواردی که امکان تامین انواع سرانه، شوارع و معابر میسر نباشد شهرداری می تواند با تصویب شورای اسلامی شهر معادل ریالی آن را دریافت نماید. لذا با توجه به نگرش قانونگذار در جهت ریالی نمودن سهم مزبور و از آنجا که ماده 24 تعرفه عوارض شهر قم در جهت اجرای این نظر قانونگذار می باشد و شورای اسلامی شهر نیز صلاحیت تعیین آن را دارد بنابراین ادعای شاکی مبنی بر عدم صلاحیت شورای اسلامی فاقد وجاهت قانونی است لذا با شرح مراتب فوق تقاضای رسیدگی و رد شکایت سازمان بازرسی را از آن هیات استدعا دارم." 

 در اجرای ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیات تخصصی شورای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع و هیات  مذکور به موجب دادنامه شماره 140231390001720845 مورخ 1402/7/5 بند (ج) تبصره 1 ماده 24 تحت عنوان سرانه فضای عمومی و خدماتی (اجرایی نمودن تبصره 3 ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری ها) تعرفه سال 1401 مصوب شورای اسلامی شهر قم را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رییس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

 رسیدگی به بندهای (د) و (ح) ماده 24 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1401 مصوب شورای اسلامی شهر قم در دستورکار جلسه هیات عمومی قرار گرفت. 

  هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1402/8/16 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

با عنایت به اینکه بندهای (د) و (ح) از ماده 24 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1401 شهرداری قم ناظر به فرضی است که مالک در قدرالسهم خود و بیشتر از میزان تعیین شده در طرح تفصیلی اقدام به تفکیک می‌نماید، بنابراین موضوع بندهای مذکور از شمول  حکم مقرر در ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری و تبصره 3 ماده مزبور مصوب 1390/1/28 خارج بوده و خلاف قانون و خارج از حدود اختیار نیست و ابطال نشد. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم‌ گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./

                                                               حکمتعلی مظفری

                                                          رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری