رای شماره ۵۹۶۴ مورخ ۱۴‍۰۲/‍۰۷/‍۰۸ هیات عمومی دیوان عدالت اداری (ابطال بند اول بخشنامه شماره ۲۹۲/۹۹/۳ بانک سپه)

شماره دادنامه: 140231390001735964

تاریخ دادنامه: 8/7/1402

شماره پرونده: 0106494

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

طرف شکایت: بانک سپه

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند اول بخشنامه شماره 292/99/3 مورخ 12/6/1399 بانک سپه

گردش کار: بازرس قضایی و سرپرست معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 248528 مورخ 14/8/1401 اعلام کرده است که:

” به موجب مصوبه شماره 990529/4 مورخ 10/6/1399 هیات مدیره بانک سپه اخذ وثیقه نقدی به عنوان تضمین تسهیلات در قالب سپرده کوتاه مدت با نرخ 10 درصد انجام می گیرد و این موضوع طی بخشنامه شماره 292/99/3 مورخ 12/6/1399 به کلیه شعب استانی بانک سپه ابلاغ شده است. از طرف دیگر بانک مرکزی جمهوری اسلامی به موجب بخشنامه شماره 100832/99 مورخ 9/4/1399، اخذ وثیقه نقدی در قالب مسدود نمودن سپرده توسط بانک ها و موسسات اعتباری غیر بانکی را منوط به آن نموده است که:

اولاً: رویه مذکور قبل از اعطای تسهیلات بوده و با توافق طرفین انجام گردد.

ثانیاً: به منظور پیشگیری از تخطی نرخ سود تسهیلات بانکی از حداکثر نرخ سود مصوب شورای پول و اعتبار، سپرده مذکور باید در قالب حساب سپرده سرمایه گذاری مدت دار بوده و با احتساب و پرداخت سود علی الحساب به آن معادل نرخ سود متناظر با دوره زمانی آن سپرده که هم اکنون در شبکه بانکی کشور مبنای عمل است، انجام پذیرد. این در حالی است که؛

1- طبق ماده 2 آیین نامه فصل سوم قانون عملیات بانکی بدون ربا (تسهیلات اعطایی) ضوابط تعیین سود و نرخ بازده مورد انتظار ناشی از تسهیلات اعطایی بانک ها و حداقل و حداکثر سود و یا بازده مورد انتظار می بایست به تصویب شورای پول و اعتبار و تایید رییس جمهور برسد.

2- مستفاد از رای وحدت رویه 794 هیات عمومی دیوان عالی کشور مصوب سال 1399، مصوبه شورای پول و اعتبار جنبه آمره دارد و توافقات خصوصی برخلاف آن به جهت مغایرت با نظم عمومی اقتصادی فاقد اعتبار و باطل می باشد.

3- به موجب تصویب نامه شماره 101465/ت59311 هـ مورخ 6/9/1400 مصوب هیات وزیران؛ هرگونه توافق یا اتخاذ تصمیم در کمیته ها و ارکان اعتباری و یا دستورات در قالب سیاست ها و خط مشی های اعتباری که منجر به عدم رعایت عملی مصوبه شورای پول و اعتبار در زمینه حداکثر نرخ سود تسهیلات از جمله اخذ وثیقه نقدی در قبال پرداخت تسهیلات که مغایر قواعد حقوقی می باشد ممنوع می باشد.

4- هیات عامل بانک مرکزی در 69 جلسه خود در 21/12/1400 اخذ هرگونه سپرده به عنوان وثیقه نقدی به هر عنوان قبل و یا بعد از اعطای تسهیلات را ممنوع اعلام نموده است.

بنا به مراتب بند اول بخشنامه شماره 292/99/3 مورخ 12/6/1399 بانک سپه با موضوع اخذ وثایق مغایر با ماده 2 آیین نامه فصل سوم قانون عملیات بانکی بدون ربا و خارج از حدود اختیارات بانک موصوف و موجب بالا رفتن نرخ سود تسهیلات و مآلاً تخطی از نرخ های مقرر توسط شورای پول و اعتبار می شود. لذا، ابطال آن در هیات عمومی (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) از تاریخ تصویب، مورد تقاضا می باشد.”

  متن بخشنامه مورد شکایت به شرح زیر است:

” بخشنامه شماره 292/99/3 مورخ 12/6/1399 بانک سپه

از: اداره کل تسهیلات بانک سپه به کلیه واحدها

باسلام و احترام

به موجب مصوبه شماره 9900529/4 تاریخ 10/6/1399 هیات محترم مدیره با در نظر گرفتن ابلاغیه مدیریت محترم مقررات، مجوزهای بانکی و مبارزه با پولشویی بانک مرکزی (موضوع نامه شماره 100832/99 تاریخ 9/4/1399) و در جهت حمایت از مشتریان و بنگاه های اقتصادی – به ویژه تولید کنندگان و واحدهای مولد- در شرایط اقتصادی فعلی ناشی از ویروس کرونا مقرر شد:

1- وثیقه نقدی در قالب سپرده کوتاه مدت با نرخ 10 درصد برای افزایش تسهیلات تخصیص تسهیلات جدید (موضوع تبصره ذیل بند 98) به میزان 20 درصد و برای تسهیلات خرد و گروههای مولد و خاص (موضوع بند 13 و نکته ذیل بند 68) سیاست ها و ضوابط اعتباری به میزان 10 درصد اخذ شود.

……. – اداره کل تسهیلات بانک سپه”

  در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل حقوقی بانک سپه به موجب لایحه شماره 1401220216074267 مورخ 2/12/1401 توضیح داده است که:

” 1- همان گونه که مستحضر می باشید نحوه و چگونگی اخذ وثایق جهت اعطای تسهیلات در قوانین و مقررات مختلف پیش بینی و بیان شده است، ماده 6 آیین نامه فصل سوم قانون عملیات بانکی بدون ربا مقرر داشته که اعطای تسهیلات عنداللزوم به تشخیص بانک منوط به اخذ تامین کافی برای حفظ منافع بانک و حسن اجرای قراردادهای مربوطه می باشد. تبصره 3 ماده یک قانون تسهیل اعطای تسهیلات بانکی مصوب 1386 نیز مقرر داشته که بانک ها می توانند در ازای اصل تسهیلات پرداختی مازاد بر سرمایه ثابت و آورده متقاضی، وثایق خارج از طرح مطالبه نمایند. قانون عدم الزام سپردن وثیقه ملکی به بانک ها و دستگاه ها و سایر موسسات و شرکت های دولتی موظفند به منظور بازپرداخت اعتبارات خود نسبت به اخذ وثایق مندرج در قانون اقدام کنند و در بند یک آن، حساب های بانکی و گواهی سپرده ثابت به عنوان وثایق قابل قبول معرفی شده است. از نظر حقوقی و با توجه به اینکه عنوان وثیقه یک عنوان مجزای حقوقی و قانونی محسوب می شود، لذا هر مالی قابل توثیق می باشد و حساب های بانکی نیز به عنوان یک مال معتبر با قابلیت نقد شوندگی بالا همواره به عنوان یک وثیقه ارزشمند محسوب می گردند، تبصره ماده 46 و ماده 47 دستورالعمل ناظر به ضمانت نامه بانکی (ریالی) مصوب شورای پول و اعتبار (سال 1396) نیز اخذ سپرده سرمایه گذاری مدت دار و یا سپرده قرض الحسنه پس انداز اعم از ارزی و ریالی را به عنوان وثیقه جهت صدور ضمانت نامه پذیرفته و مورد حکم قرار داده است. با این اوصاف مجموع مقررات و قوانین حاکم بر سیستم بانکی، اخذ سپرده های بانکی را به عنوان وثیقه جهت اعطای تسهیلات و با ارایه خدمات بانکی پذیرفته اند و این قوانین از هر جهت بر عملیات بانکی و عملکرد بانک ها حاکم بوده و بانک مرکزی نیز ملزم به تبعیت از مقررات می باشد.

2- مطابق ماده 19 قانون پولی و بانکی کشور هیات عامل بانک مرکزی مرکب از رییس کل، قایم مقام، دبیر کل بانک و سه نفر از معاونین تشکیل می شود که وظیفه اداره بانک مرکزی را به عهده دارند و در هیچ جای قانون این اجازه و اختیار و صلاحیت به هیات عامل بانک مرکزی داده نشده تا بتوانند برای بانک ها مقرراتی وضع کرده یا نحوه انجام و اجرای عملیات بانکی را بیان نماید و این موضوع در مجموعه بانک مرکزی منحصراً و تخصصاً در صلاحیت شورای پول و اعتبار است، لذا ادعای مغایرت بخشنامه این بانک با مصوبه هیات عامل بانک مرکزی نمی تواند توجیه قانونی داشته باشد.

3- پس از ابلاغ بخشنامه شماره 100832/99 تاریخ 9/4/1399 اداره کل مطالعات و مقررات بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران موضوع در هیات مدیره بانک سپه مطرح و مقرر شد وثیقه نقدی در قالب سپرده کوتاه مدت با نرخ سود 10% به عنوان یکی از وثایق قابل ارایه متقاضیان اعطای تسهیلات در سبد وثایق قرار گیرد و موضوع طی اطلاعیه شماره 292/99/3 تاریخ 12/6/1399 به تمامی واحدها ابلاغ شد. همچنین در اطلاعیه یاد شده موضوع اخذ وثیقه نقدی به عنوان تضمین تسهیلات قبل از اعطای تسهیلات و عدم حبس تسهیلات به عنوان تضمین مورد تاکید قرار گرفت.

4- با توجه به مفاد بخشنامه یاد شده و همچنین استعلام صورت گرفته از اداره مطالعات و مقررات بانکی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و پاسخ ارایه شده طی شماره 284535/00 تاریخ 29/9/1400 اخذ وثایق و تضمینات در قبال تسهیلات اعطایی باید با توافق بانک و مشتری صورت پذیرد و اخذ وثیقه نقدی نیز از این قاعده مستثنی نمی باشد. بنابراین، چنانچه وفق توافق بین موسسه اعتباری و تسهیلات گیرنده و قبل از اعطای تسهیلات، بخشی از وثایق، به صورت نقدی و در قالب مسدود نمودن سپرده توثیق شود، سپرده مذکور باید در قالب حساب سپرده سرمایه گذاری مدت دار بوده و با احتساب و پرداخت سود علی الحساب به آن معادل نرخ سود متناظر با دوره زمانی آن سپرده که هم اکنون در شبکه بانکی مبنای عمل است، انجام پذیرد و نباید تفاوتی بین حساب های سپرده مذکور و سایر حساب های سپرده ای که وثیقه تسهیلات نیستند، وجود داشته باشد. نرخ سود علی الحساب سپرده های سرمایه گذاری مدت دار بر اساس مفاد بخشنامه های مختوم به شماره 282772/00 تاریخ 28/9/1400 اداره نظارت بر بانک ها و موسسات اعتباری بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مابین 10 تا 18 درصد تعیین گردیده است. بنابراین در صورتی که تا قبل از تاریخ 23/12/1400، سپرده های توثیقی در حساب سپرده های سرمایه گذاری مدت دار مسدود شده باشد، می بایست متناسب با نوع سپرده، نرخ سود علی الحساب 10 تا 18 درصد به دارنده حساب پرداخت شود.

5- با عنایت به مفاد بند 2 نامه شماره 375517/00 تاریخ 23/12/1400 «از زمان تصویب این مصوبه اخذ هرگونه سپرده به عنوان وثیقه نقدی به هر عنوان قبل و یا بعد از اعطای تسهیلات توسط بانک/ موسسه اعتباری غیربانکی ممنوع اعلام شد.» نامه مذکور در خصوص ممنوعیت اخذ وثیقه نقدی طی بخشنامه شماره 2141/1400/2 تاریخ 28/12/1400 به تمامی واحدها ابلاغ و پس از آن نیز طی اطلاعیه های متعدد مختوم به شماره 709/1401/3 تاریخ 10/11/1401 بر اجرای آن به تمامی واحدها تاکید شده است.

بدیهی است پس از ابلاغ ممنوعیت توثیق سپرده نقدی به عنوان تضمین تسهیلات تمامی بخشنامه ها و اطلاعیه های مغایر با آن که از قبل صادر شده است، از درجه اعتبار ساقط می باشد.”

     هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 8/7/1402 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

هرچند بانک سپه در پاسخ به شکایت مطروحه اعلام کرده است که به موجب بند 2 نامه شماره 375517/00 مورخ 23/12/1400 و از زمان صدور این نامه یعنی 23/12/1400 اخذ هرگونه سپرده به عنوان وثیقه نقدی به هر عنوان، قبل یا بعد از اعطای تسهیلات توسط بانک ها و موسسات مالی و اعتباری ممنوع شده است، لیکن به جهت اینکه بند 1 بخشنامه مورد شکایت به شماره 292/99/3 در تاریخ 12/6/1399 صادر شده و سازمان بازرسی کل کشور به عنوان شاکی ابطال آن را از تاریخ صدور تقاضا نموده است و هیات عمومی دیوان عدالت اداری سابقاً به موجب دادنامه شماره 1405 مورخ 10/8/1401 درخصوص یکی از مقررات مشابه صادره توسط بانک مسکن با این استدلال که اقدام به توثیق و بلوکه نمودن بخشی از سپرده‌ها یا تسهیلات برخلاف مصوبات بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و قوانین و مقررات حاکم است و بر همین اساس حکم به ابطال مقرره مذکور صادر کرده بود، لذا با توجه به وضعیت مشابه در این پرونده و برمبنای استدلال مقرر در رای مذکور هیات عمومی دیوان عدالت اداری و همچنین با عنایت به حکم مقرر در ماده 11 قانون عملیات بانکی بدون ربا که مقرر می‌دارد : «بانک ها می‌توانند به منظور ایجاد تسهیلات لازم جهت گسترش امور صنعت و معدن، کشاورزی و خدمات اموال منقول را بنا به درخواست مشتری و تعهد او مبنی بر خرید و مصرف و یا استفاده مستقیم مال و یا اموال مورد درخواست خریداری نموده و با اخذ تامین به صورت‌ اقساطی به مشتری بفروشند» و با لحاظ اینکه توثیق و بلوکه نمودن بخشی از سپرده‌ها یا تسهیلات در این ماده پیش‌بینی نشده است، لذا بند 1 بخشنامه شماره 292/99/3 مورخ 12/6/1399 بانک سپه برمبنای دلایل مذکور خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ صدور ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 10/2/1402) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

حکمتعلی مظفری – رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری