|
شماره دادنامه: 140231390001396507 تاریخ دادنامه: 31/5/1402 شماره پرونده: 0106921 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: سازمان بازرسی کل کشور طرف شکایت: شورای اسلامی شهر اردبیل موضوع شکایت و خواسته: ابطال مواد 8 و 14 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1400 شورای اسلامی شهر اردبیل گردش کار: بازرس قضایی و سرپرست معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 293204 مورخ 19/9/1401 اعلام کرده است که: " مصوبات شورای اسلامی شهر اردبیل در سال 1400 از جهت انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه آن به شرح زیر جهت استحضار و اقدام شایسته قانونی اعلام می شود: 1- طبق بند (ب) ماده 7 تعرفه عوارض شورای اسلامی شهر اردبیل مبلغی تحت عنوان عوارض صدور مجوز رفع خطر و مجوز دیوار کشی از شهروندان اخذ می گردد. در حالی که وظیفه و تکلیف شهرداری در ماده 100 قانون شهرداری ها در خصوص اراضی غیر محصور و رها شده مشخص شده و می توانند در مرحله اول به مالک اخطار کنند که اراضی را محصور نمایند و از حیث زیست محیطی پاکسازی کنند و در صورت عدم اجراء، شهرداری مکلف است اراضی را به نحو مناسبی محصور و هزینه های آن را از مالکین دریافت نماید و با توجه به اینکه مالکین این اراضی طبق ماده 2 قانون نوسازی و عمران شهری، عوارض نوسازی پرداخت می نمایند و با توجه به اینکه هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی آرای شماره 556 مورخ 19/8/1387، 1850 مورخ 13/11/1391 و 955 مورخ 28/9/1396 اخذ این گونه عوارض را مغایر قانون و خارج از اختیارات دانسته است، بنابراین تبصره 1 بند (ب) ماده 7 تعرفه عوارض شورای اسلامی شهر اردبیل تحت عنوان شرایط صدور مجوز دیوارکشی از تعرفه عوارض سال 1400 شهرداری اردبیل مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی شورای اسلامی شهر اردبیل است. 2- طبق ماده 8 تعرفه عوارض سال 1400 مصوب شورای اسلامی شهر اردبیل، مقرر شده است که مبلغی تحت عنوان بهاء خدمات سازمان سیما منظر از شهروندان اخذ گردد. این در حالی است که در ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران به کاهش عوارض صدور پروانه اشاره شده و با عنایت به اینکه در قوانین مربوط به گسترش فضای سبز در شهرها، عوارض پیش بینی نشده است و وضع عوارض فضای سبز در هنگام صدور پروانه موجب افزایش عوارض صدور پروانه خواهد شد، بنابراین مصوبه مورد اشاره (ماده 8) در قسمت وضع عوارض فضای سبز مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر اردبیل موضوع ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 می باشد. 3- طبق بند اول ماده 14 تعرفه عوارض شورای اسلامی شهر اردبیل در سال 1400، مبلغی تحت عنوان کارمزد استرداد عوارض از شهروندان اخذ می گردد. در حالی که تعیین مجازات، جریمه و کارمزد برای انجام دادن یا ندادن امری برای شهروندان از وظایف قانون گذار بوده و در تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوی اسلامی ایران به آن اشاره شده است و در بند 16 تا 26 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی، اختیاری برای تعیین کارمزد برای مسترد کردن عوارض صدور پروانه ساختمانی که به نوعی امکان احداث وجود ندارد؛ تجویز نشده است. بنا به مراتب فوق، بند (ب) ماده 7 و مواد 8 و 14 تعرفه عوارض شورای اسلامی شهر اردبیل در سال 1400 مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات شورای مذکور تشخیص داده شده و ابطال آن ها در هیات عمومی دیوان عدالت اداری (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) با لحاظ ماده 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مورد تقاضا می باشد." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: "تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1400 شورای اسلامی شهر اردبیل ماده 8- بهاء خدمات سازمان سیما منظر با عنایت به اینکه در ضوابط احداث بنا معین شده مقدار 20% از فضای آزاد ملک به عنوان فضای سبز و محل کاشت درخت در نظر گرفته شود که اکثر مالکین پس از اخذ پروانه ساختمانی و پایان کار ضوابط را رعایت نمی کنند و این امر موجب می شود شهرداری به جهت تامین سرانه فضای سبز نسبت به تهیه زمین و کاشت درخت و فضای سبز در سطوح مختلف شهر راساً اقدام نماید بنابراین بهاء خدمات سازمان سیمامنظر به مقدار 5% از کل عوارضات پروانه از مودیان پس از اخذ مجوز لازم از کمیسیون ماده 5 و کمیسیون ماده صد اخذ می شود. ماده 14- نحوه استرداد عوارض 6- پروانه ساختمانی در شرایط ذیل باطل و عوارض وصولی بعد از کسر 5% از پرداختی نقدی به عنوان کارمزد خدمات به مودی مسترد خواهد شد. الف- پروانه ساختمانی از سوی مراجع قضایی ابطال شده باشد. ب- چنانچه مودی از دریافت پروانه ساختمانی قبل از صدور پروانه منصرف شود. 6- توقف احداث بنا بر اثر حوادث غیر مترقبه (ناشی از زلزله، طوفان، آتش سوزی و غیره که موجب انصراف مالک از ادامه ساختمان شود و یا ابطال پروانه به دلایل مختلف از ناحیه شهرداری بوده باشد شامل کسری 5% کارمزد نخواهد بود. 3- در زمان اصلاح نقشه، جهت کاهش زیربنا، برخلاف نظر درخواست کننده و طبق نظر کمیسیون ماده 5 استرداد بدون کسر کارمزد بلامانع خواهد بود." در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر اردبیل به موجب لایحه شماره 49006 مورخ 14/12/1401 توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است: "1- مطابق بندهای 1 و 2 ماده 29 آیین نامه مالی شهرداری ها، عوارض از منابع درآمد شهرداری هاست. از جمله مبانی قانونی این مصوبات می توان به بند 1 ماده 35 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشور مصوب اول آذر 1361، بند 16 ماده 71 و ماده 77 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب اول خرداد 1375 اشاره کرد. 2- تعرفه عوارض مصوب هر سال صرفاً برای همان سال کارکرد دارد در ما نحن فیه با توجه به اینکه اعتراض سازمان بازرسی ناظر است بر بندهایی از تعرفه سال 1400 که اساساً ملاک عمل شهرداری در سال 1401 نیست لذا این تعرفه به خودی خود لغو بوده و شهرداری در اخذ عوارض با تعرفه سال 1401 مراجعه می نماید. بنابراین شکایت حاضر به استناد قسمت اخیر ماده 122 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ناظر بر بند 7 ماده 84 قانون آیین دادرسی مدنی به لحاظ اینکه بر فرض ثبوت فاقد اثر می باشد لذا رد آن درخور می باشد. 3- در خصوص اعتراض به ماده 8 تعرفه عوارض سال 1400 لازم به ذکر است وفق مفاد این بند مبنای اخذ عوارض از بابت حذف فضای سبز از فضای آزاد مقرر در پروانه ساختمانی می باشد. با عنایت به اینکه شهرداری به عنوان متولی امور شهری مکلف به تامین فضای سبز سرانه به میزان کافی بوده و تحمیل هزینه مضاعف از بابت کاهش و حذف فضای سبز در احداث ساختمان ها از سوی شهروندان به خدماتی که شهرداری بایستی ارایه نماید می افزاید لذا اخذ عوارض بلامانع می باشد. چرا که پرداخت هزینه از ناحیه شهرداری در قبال قصور شهروندان مغایر با اصل شخصی بودن مسیولیت بوده و طبق قاعده اقدام هر کس مسیول عمل خود می باشد با توجه به اینکه حذف فضای سبز از بابت احداث ساختمان قصوری است که از ناحیه مالک ملک به عمل می آید و در قبال آن نیز ارزش افزوده به دست می آورد لذا عدم پرداخت هزینه تامین فضای سبز مصداقی است برای دارا شدن بلاوجه که به نوعی در تغایر با حقوق عامه می باشد. بنابراین جا داشت سازمان شاکی در راستای حمایت از بیت المال و حقوق عامه و از بابت حذف فضای سبز، از این مصوبه عارض نمی گردید. مع الوصف در قوانین موضوعه از جمله قانون مالیات های مستقیم و قانون مالیات بر ارزش افزوده نیز اخذ عوارض محلی نسبت به مواردی که در قانون نسبت به آن ها عوارضی تعیین نشده صحیح تلقی گردیده است. چه اینکه سازمان شاکی در دادخواست خود به صراحت اذعان نموده «در قوانین مربوط به گسترش فضای سبز در شهرها عوارض پیش بینی نشده است» این در حالیست که طبق قانون حاکم در زمان تصویب تعرفه مورد اعتراض (ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده) برقراری عوارض برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارایه خدمات که در این قانون، تکلیف مالیات و عوارض آن ها معین نشده تجویز گردیده است. قانون درآمد پایدار و هزینه های شهرداری نیز اخذ عوارض مورد تصویب شورای شهر را منطبق با قانون دانسته است. 4- در خصوص بند سوم از لایحه سازمان شاکی موضوع اعتراض به بند اول ماده 14 تعرفه عوارض شورای اسلامی شهر اردبیل به عرض می رساند مطابق تبصره 3 قانون برنامه پنجم توسعه «دستگاه های اجرایی مذکور در مقابل ارایه خدمات یا اعطاء انواع مجوز حتی با توافق، مجاز به اخذ مبالغی بیش از آنچه که در قوانین و مقررات قانونی تجویز شده است، نمی باشند.» این بند به وضوح شامل مواردی است که خدمت یا مجوز صادر شده و فرآیند صدور به اتمام رسیده و متقاضی از مجوز صادره بهره مند و از منافع آن استفاده کرده است. در حالیکه موضوع تعرفه مورد اعتراض ناظر است بر مواردی که پروانه و مجوز اعطایی از شهرداری باطل شده و یا این فرآیند به اتمام نرسیده و شخص متقاضی استحقاق استرداد عوارض پرداختی را پیدا کرده است. به عبارت دیگر در خصوص تبصره مذکور عوارض و هزینه ها اخذ و دیگر قابل استرداد نیست لیکن در خصوص مصوبه شورا، عوارض و هزینه های اخذ شده مسترد می گردد لذا مبنای این دو امر متفاوت بوده و استناد به تبصره مذکور وجاهتی ندارد چرا که شهرداری در این اقدام مبلغ زایدی مطالبه نکرده است. بنابراین موضوع مطروحه ارتباطی به استناد به عمل آمده ندارد. قانون تشکیلات و وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران نیز مستندی در راستای اثبات ادعای شاکی نمی باشد. چرا که هرچند در قانون مذکور عبارتی تحت عنوان کارمزد خدمات ذکر نگردیده لیکن این امر دلیلی بر عدم اختیار شورا نمی باشد در قانون مذکور از سایر عناوینی نیز که شهرداری تحت آن ها از شهروندان عوارض مطالبه می کند به میان نیامده است و اساساً چنین امکانی نیز در قوانین موضوعه و منطق جایگاهی ندارد اگر بنا بود که قانونگذار از کلیه مواردی که تحت عنوان هزینه یا عوارض یا کارمزد و سایر موارد، اسمی به میان آورد اولاً امکان احصا وجود نداشت ثانیاً لازم به تصویب ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده نمی بود. ثالثاً تشکیل شورا در این خصوص امری عبث جلوه می کرد. از سویی این کارمزد به ماخذ عوارض محاسبه گردیده است و مبنای آن همان عوارض می باشد. بنابراین عدم ذکر اختیار شورا در قانون جهت اخذ کارمزد عوارض از بابت خدمات انجام گرفته از بابت پروانه ای که ابطال شده یا فرآیند صدور آن کامل نگردیده، به معنای عدم اختیار این شورا نیست بلکه اتفاقاً به موجب ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده این مهم موجبی برای پارلمان محلی جهت تصویب مبنای اخذ مبلغ مورد اعتراض می باشد. از سویی مستحضرید اثبات شی نفی ما عدا نمی کند مفهوم مخالف این قاعده نیز حاکم است و بنابراین استدلال سازمان شاکی بلاوجه می باشد. لازم به ذکر است در راستای صدور پروانه اقدامات متعددی از ناحیه شهرداری صورت می پذیرد صدور پروانه متشکل از مجموع عملیاتی اعم از تایید فرم صفر یک، بازدیدهای متعدد ماموران فنی، صدور مجوز تهیه نقشه، تشکیل پرونده شهرسازی، اخذ تایید کمیسیون های ذیربط، مهر و تاییدیه نقشه نظام مهندسی و کنترل نقشه و … می باشد که تمام این عملیات مستلزم هزینه برای شهرداری می باشد. اقتضای طی این فرآیند، پرداخت عوارض و هزینه هایی است که به صدور پروانه تعلق گرفته است. حال در فرضی که با وجود طی فرآیند مذکور، به دلایلی که منتسب به خود متقاضی است پروانه باطل یا صدور آن ابتر می ماند شهرداری مستحق هزینه هایی است که مصروف گردیده و بایستی جبران شود اتفاقاً برابر بندهای 8 و 26 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و ماده 336 قانون مدنی تصویب بند مورد اعتراض شاکی منطبق با قانون می باشد. برابر ماده 336 قانون مدنی هرگاه بر حسب امر دیگری اقدام به عملی نماید که برای آن عمل اجرتی بوده و یا آن شخص عادتاً مهیای آن عمل باشد عامل مستحق اجرت خود خواهد بود. بنابراین اخذ کارمزد خدمات از ماخذ عوارض به لحاظ انصراف متقاضی یا عاملی که منتسب به مشارالیه است، مبنای قانونی دارد بنابراین این وجه برخلاف تصور سازمان شاکی ماهیت جریمه و مجازات ندارد بلکه از بابت بهای خدمات اخذ می شود. لذا در این قسمت نیز شکایت شاکی باطل می باشد. بنابراین با توجه به مطالب معنونه، رد شکایت شاکی مورد استدعاست." در اجرای ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع شده است و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 140231390001261238 مورخ 18/5/1402 بند (ب) ماده 7 شرایط صدور مجوز دیوارکشی از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1400 شورای اسلامی شهر اردبیل را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به دلیل عدم اعتراض از سوی رییس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت. «رسیدگی به مواد 8 و 14 از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1400 شورای اسلامی شهر اردبیل در دستور کار هیات عمومی قرار گرفت.» هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 31/5/1402 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی الف. هرچند براساس بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی تعیین نوع و میزان عوارض از اختیارات شوراهای اسلامی شهر است، ولی با توجه به اینکه در قوانین مرتبط با فضای سبز از جمله قانون حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها و اصلاحیه‌های بعدی آن عوارض فضای سبز پیش‌بینی نشده و در آرای مختلف هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله رای اخیرالصدور شماره 140231390000312076 مورخ 12/2/1402 این هیات نیز وضع عوارض برای فضای سبز مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است، بنابراین ماده 8 تعرفه عوارض محلی سال 1400 شهرداری اردبیل که تحت عنوان بهای خدمات سازمان سیمامنظر به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. ب. با عنایت به اینکه براساس آرای متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله رای شماره 6377 مورخ 2/3/1402 این هیات تعیین ضوابط جهت استرداد عوارض در صورت انصراف از ساخت و یا تقاضای پروانه ساختمانی در مصوبات شوراهای اسلامی شهر خلاف قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است، بنابراین ماده 14 تعرفه عوارض محلی سال 1400 شهرداری اردبیل که در رابطه با نحوه استرداد عوارض به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 10/2/1402) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./ حکمتعلی مظفری رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری |
آدرس: تهران بزرگراه شهید ستاری بلوار شهید مخبری نبش خیابان ایران زمین
