بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: 1205

تاریخ دادنامه: 15/4/1400

شماره پرونده: 9804436

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: شرکت توسعه معادن جنوب با وکالت آقای وحید رجاء

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 56 آیین رسیدگی به اختلافات در هیات داوری قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب هیات  مدیره سازمان بورس و اوراق بهادار

     گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده 56 آیین رسیدگی به اختلافات در هیات داوری قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب هیات  مدیره سازمان بورس و اوراق بهادار را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

  " وظایف و فلسفه تشکیل سازمان بورس اوراق بهادار در اساسنامه این سازمان درج گردیده است، وفق مفاد ماده 1 این اساسنامه « در اجرای ماده 5 قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب 1384 مجلس شورای اسلامی که پس از این (قانون) نامیده می شود، به منظور تحقق اهداف و انجام وظایف تعریف شده در قانون، از جمله نظارت بر بورس های اوراق بهادار و کالایی به شرح زیر می باشد» و مطابق منطوق ماده 2 « در راستای حمایت از حقوق سرمایه گذاران و با هدف ساماندهی، حفظ و توسعه بازار شفاف، منصفانه و کارای اوراق بهادار و به منظور نظارت بر حسـن اجـرای این قانون، شـورا و سازمـان با ترکیب، وظایـف و اختیـارات منـدرج در این قـانون تشکیل 

می شود.» همان گونه که هویداست سازمان بورس با «هدف نظارت» بر بازار سرمایه تشکیل شده و دخالت مستقیم در روابط حقوقی فعالین بازار سرمایه از طریق طرح دعوا در هیات داوری با بنیاد و چرایی تشکیل این سازمان که همانا نظارت بر عملکرد مجموعه است منافات   داشته و اصل استقلال آن سازمان که مهمترین ابزار جهت انجام فرایند نظارت است را ناکارآمد و خنثی خواهد ساخت. چه آن که مقنن در بند 2 ماده 7 قانون بازار اوراق بهادار در مقام بیان وظایف هیات مدیره سازمان بورس تنها وظیفه نظارت بر اجرای مقررات را برای سازمان بورس مقرر داشته و در بند 9 همان قانون با علم و آگاهی از این خصوصیات ذاتی هیات مدیره سازمان بورس را در صورت وقوع تخلف از سوی ناشران، صرفاً مکلف به « اعلام تخلف» می داند و نه دخالت مستقیم در دعوا بر علیه بازیگران مجموعه بازار سرمایه در هیات داوری.

 ب) آیین نامه به مفهوم مقرراتی است که مقامات صلاحیت دار با هدف تسهیل اجرا و تشریح قانونی از قوانین موضوعه وضع نموده و به معرض اجرا می گذارند. بنابراین ذاتاً مفاد یک آیین نامه نمی تواند برخلاف قوانین بالادستی خود و متضمن تجاوز از حدود قانونی باشد، هیات داوری مبحوث عنه مستند به ماده 36 و 37 قانون بازار اوراق بهادار شکل گرفته و حدود صلاحیت قانونی و طرز تشکیل آن نیز در همین قانون معین گردیده است. در حقیقت هیات داوری مزبور صرفاً صلاحیت رسیدگی به دعاوی شکل گرفته میان اشخاص حقیقی و حقوقی خاصی که بازیگران حرفه ای عرصه بازار سرمایه هستند را داشته و نمی تواند پذیرای دعاوی مطروحه از سوی یک سازمان عمومی به نیابت از ذینفعان موهوم و به بهانه نظارت بر بازار سرمایه باشد. ماده 36 قانون بازار اوراق بهادار بیان می دارد: « اختلافات بین کارگزاران، بازار گردانان، کارگزار/معامله گران، مشاوران سرمایه گذاری، ناشران، سرمایه گذاران و سایر اشخاص ذی ربط ناشی از فعالیت حرفه ای آنها، در صورت عدم سازش در کانونها توسط هیات داوری رسیدگی می شود» بنابراین ورود سازمان بورس اوراق بهادار آن چنان که در متن ماده قانونی متنازع فیه درج گردیده به عنـوان یک نهاد نظارتی بی طرف در دعـاوی به طرفی در دعـاوی به طرفیت اشخاص و فـعالین 

حرفه ای، متباین با مفاد ماده 36 قانون بازار خواهد بود.

 ج) همان گونه که مستحضرید داوری نهادیست که به جهت افزایش در سرعت و هزینه حل و نفصل خصومت میان افراد خارج از دادگاه صورت می پذیرد و یکی از مهمترین ویژگی های داور در معنای عام، استقلال و عدم وابستگی احد از طرفین اختلاف به ایشان می باشد چه آنکه یک جانبه گرایی و وابستگی سازمانی داوران همواره می تواند راه را بر اجرای انصاف و عدالت در فرایند داوری و صدور حکم ببندد و منافع یکی از طرفین را بر دیگری مرجح نماید. آن چنان که مقنن در بند 2 ماده 469 قانون آیین دادرسی مدنی انتخاب افراد ذینفع در دعوا را به عنوان داور ممنوع دانسته است. هیات داوری بازار اوراق بهادار یکی از نهادهای زیرمجموعه سازمان بورس اوراق بهادار بوده و بودجه و تشکیلات آن بر عهده سازمان است. ترکیب اعضای هیات داوری در ماده 37 قانون بازار اوراق بهادار بدین نحو تعیین می گردد.» هیات داوری متشکل از سه عضو می باشد که یک عضو توسط رییس قوه قضاییه از بین قضات با تجربه و دو عضو از بین صاحبنظران در زمینه های اقتصادی و مالی به پیشنهاد سازمان و تایید شورای عالی بورس انتخاب می گردند. بنابر این وضع مقرره قانونی مندرج در ماده 56 آیین نامه مارالذکر که متضمن امکان طرح دعوا از سوی سازمان بورس اوراق بهادار در هیات داوریست اولاً: مغایر با اصل استقلال داوران بوده و ثانیاً: به مثابه سوء استفاده از حق وضع قانون و برخلاف اصل 40 قانون اساسی، اصل لاضرر و تضییع کننده حقوق عامه خواهد بود. " 

  متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

  " ماده 56- به منظور حمایت از حقوق سرمایه گذاران در دعاوی حقوقی دارای جنبه گسترده اقتصادی یا در دعاوی متعدد با منشاء واحد (مانند سود سهام) سازمان می تواند با ارایه فهرست ذی نفعان موضوع بدون پرداخت هزینه رسیدگی اقدام به طرح دعوا نماید. در این صورت طرح دعوای مذکور به منزله اقدام نماینده قانونی ذی‌‌نفعان می باشد. " 

در پاسخ به شکایت مذکور رییس اداره دعاوی و استعلامات قضایی سازمان بورس و اوراق بهادار به موجب لایحه شماره 68863/122-27/1/1399 توضیح داده است که:

  " سازمان بورس و اوراق بهادار بر اساس ماده 2 قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران « در راستای حمایت از حقوق سرمایه گذاران و با هدف ساماندهی، حفظ و توسعه بازار شفاف، منصافنه و کارای اوراق بهادار به منظور حسن اجرای این قانون تشکیل گردیده است». در راستای تحقق اهداف قانون بازار اوراق بهادار از ایجاد این بازار ( اهداف مذکور در ماده 2 قانون بازار اوراق بهادار) قانون یاد شده تکالیفی را بر عهده این سازمان قرار داده است که به موجب بند 11 ماده 7 قانون یاد شده یکی از آنها انجام اقدامات لازم به منظور حمایت از حقوق و منافع سرمایه گذاران در بازار اوراق بهادار می باشد، لذا در مواردی که اصول مهم و اساسی بازار سرمایه همچون حقوق و منافع سرمایه گذاران در معرض تضییع قرار گیرد، این سازمان مکلف به انجام اقدامات لازم می باشد. بدیهی است که یکی از لوازم اجرای تکلیف قانونی سازمان در این خصوص، اقدام به طرح دعاوی نزد مراجع ذیصلاح جهت حمایت از حقوق سرمایه گذاران خواهد بود. همچنان که در موارد دیگری نیز مقنن صراحتاً برای این سازمان تکلیف به طرح شکایت قایل شده است و حسب مورد امکان پیگیری قضایی موضوعات را در نظر گرفته است که در این زمینه می توان ماده 52 قانون بازار اوراق بهادار، دایر بر لزوم طرح شکایت از سوی این سازمان در خصوص جرایم موضوع فصل ششم قانون یاد شده و اعلام سایر جرایم به مراجع قضایی و نیز ماده 15 قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی جدید به منظور تسهیل اجرای سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی مبنی بر پیگیری قضایی موضوع خودداری ناشران از پرداخت سود سهام به سهامداران نزد هیات داوری را مورد اشاره قرار داد.

 خاطر نشان می گردد، اختیار سازمان در طرح دعوا به نمایندگی از فعالان بازار در مواردی همچون سود سهام در ماده 15 قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی جدید مصوب 1388 نیز تصریح گردیده است که نشان می دهد در ماده 56 فوق الذکر ابداع جدیدی در حدود اختیارات سازمان رخ نداده و سازمان با وحدت ملاک گیری از مقرره 

های فوق چنانچه طرح موضوعی را در راستای احقاق حقوق عموم سرمایه گذاران تشخیص دهد. نه تنها اختیار بلکه تکلیف قانونی برای طرح و پیگیری آن از کلیه مراجع قانونی از جمله هیات  داوری را دارا می باشد. حتی در فرض محال که ادعای شاکی را در خصوص محدودیت اختیار سازمان بورس در نظارت بر بازار سرمایه قابل پذیرش بدانیم. پیش بینی شان و حق نظارت بر بازار سرمایه برای این سازمان به موجب بند 11 ماده 7 قانون بازار اوراق بهادار، جز در فرض امکان ورود سازمان به موضوع و پیگیری آن در مرجع ذیصلاح امکان پذیر نخواهد بود. به بیان دیگر نظارت سازمان بورس بر بازار اوراق بهادار و طرح و پیگیری قضایی موضوع از لوازم اجرای حق و تکلیفی است که قانونگذار آن را برای این نهاد نظارتی در نظر گرفته است. علاوه بر موارد فوق الذکر از آنجا که بازار سرمایه در اقتصاد کلان تاثیر گذار می باشد لذا عدم پذیرش سمت سازمان در طرح دعاوی با موضوعات دارای گستره اقتصادی در این بازار با شان نظارتی و حقوق عمومی مخالف است.

  در خصوص ادعای شاکی دایر بر اینکه هیات داوری بازار اوراق بهادار مستند به ماده 36 قانون بازار اوراق بهادار شکل گرفته وحدو صلاحیت قانونی آن در قانون مزبور معین گردیده و بر همین اساس طرح دعوا توسط سازمان بورس و اوراق بهادار مخالف مفاد ماده 36 قانون یاد شده می باشد، به استحضار می رساند: به موجب ماده 36 قانون بازار اوراق بهادار « اختلافات میان کارگزاران، بازارگردانان، کارگزار/ معامله گران […] و سایر اشخاص ذیربط ناشی از فعالیت حرفه ای آنها توسط هیات داوری مورد رسیدگی واقع می شود». در این خصوص ذکر چند نکته لازم می نماید: منظور از عبارت «اشخاص ذیربط» درماده یاد شده کلیه اشخاصی است که در راستای مقررات بازار اوراق بهادار در این بازار فعالیت می نمایند و مقنن با ذکر واژه «سایر» قصد داشته تا نشان دهد که عموم اشخاص فعال در بازار سرمایه امکان طرح این قبیل دعاوی رادارند. سازمان بورس و اوراق بهادار نیز با توجه به وظیفه نظارتی خود قطعاً در زمره « سایر اشخاص ذیربط» مقرر   در ماده 36 قانون یاد شده قرار می گیرد. در آرای قضایی اصـداری نیز وجود نام این سازمـان در زمره طرفین دعـوا مانع پذیرش صلاحیت هیات داوری بـازار اوراق 

بهادار نبوده است. منظور از فعالیت حرفه ای درماده فوق فعالیتی است که اگر بازار متشکل سرمایه تشکیل نگردیده بود و اشخاص را گرد هم نیاورده و تکالیف مشخص را بر دوش آنها قرار نداده بود، هرگز رخ نمی داد به عبارت دیگر فعالیت حرفه ای در بازار سرمایه، عبارتست از هرگونه فعالیتی که در راستای حقوق و تکالیف ناشی از قوانین و مقررات اختصاصی حاکم بر بازار سرمایه باشد.

   همچنین در خصوص مغایرت مصوبه مورد شکایت با مقررات عمومی به استحضار می رساند: هیات داوری مندرج در مواد 36 و 37 قانون بازار اوراق بهادار از جمله نهادهای اختصاصی و مراجع قضایی غیر دادگستری است و به رغم آن که عنوان داوری بر آن قرار داده شده است. شباهتی با نهاد داوری مذکور در قانون آیین دادرسی مدنی ندارد زیرا اولا:ً منشاء داوری موضوع قانون آیین دادرسی مدنی اصولاً قرارداد خصوصی است و الزام مراجعه به داور در آن ناشی از اصل حاکمیت اراده است. حال آن که هیات داوری موضوع قانون بازار اوراق بهادار یک مرجع اختصاصی اجباری است که به موجب قانون بازار اوراق بهادار، رسیدگی به اختلافات در بازار سرمایه به این مرجع اختصاص داشته و امور در صلاحیت آن خارج از حیطه صلاحیت ذاتی حاکم عمومی می باشد. ثانیاً: مطابق ماده 470 قانون آیین دادرسی مدنی، قضات از انجام امر داوری ممنوع هستند. در حالی که به موجب ماده 37 قانون بازار اوراق بهادار، یکی از اعضای هیات داوری بازار اوراق بهادار از میان قضات با تجربه و توسط رییس قوه قضاییه انتخاب می گردد که ریاست هیات مزبور را نیز بر عهده دارد. لذا قیاس هیات داوری بازار اوراق بهادار با داوری موضوع قانون آیین دادرسی مدنی قیاسی مع الفارق خواهد بود. 

  هیات داوری قانون بازار اوراق بهادار یکی از ارکان بازار سرمایه می باشد که قانون بازار اوراق بهادار آن را به عنوان مرجع اختصاصی و شبه قضایی برای رسیدگی به اختلافات حوزه بازار سرمایه پیش بینی نموده است و با توجه به اقتضایات حاکم بر رفع اختلافات در بازار سرمایه و فلسفه تاسیس آن ( لزوم سرعت در رسیدگی و تخصصی بودن آن) نمی توان این نهاد را از ارکان سـازمان بتورس و وابسته به آن تلقی نمود. هیات داوری مـوضوع 

قانون بازار اوراق بهادار، بر اساس ماده 37 قانون بازار اوراق بهادار متشکل از سه عضو است که یک عضو آن از بین قضات با تجربه و توسط رییس قوه قضاییه انتخاب می گردد و دو عضو دیگر آن از بین صاحب نظران در زمینه‌‌های اقتصادی و مالی به پیشنهاد سازمان و تایید شورای عالی بورس انتخاب می گردند. از آنجا که اولاً: ریاست هیات داوری، وفق تبصره 1 ذیل ماده 37 قانون یاد شده با نماینده قوه قضاییه می باشد. ثانیاً:  انتخاب دو عضو دیگر از اعضای هیات داوری به عنوان اعضای تخصصی نهاد مزبور وفق ماده 37 و بند 12 ماده 4 قانون بازار اوراق بهادار با شورای عالی بورس اوراق بهادار، به عنوان بالاترین رکن بازار اوراق بهادار، می باشد. لذا انتساب تمامی اعضای هیات داوری توسط اشخاص خارج از سازمان بورس و اوراق بهادار (ریاست قوه قضاییه و شورای عالی بورس و اوراق بهادار) صورت می پذیرد."

  در خصوص ادعای شاکی مبنی بر خلاف شرع بودن مقرره مورد شکایت، قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 21810/102/99-26/11/1399 اعلام کرده است که:

  " موضوع ماده 56 آیین دادرسی به اختلافات در هیات داوری بازار اوراق بهادار ایران، در جلسه مورخ 17/10/1399 فقهای شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد: مصوبه مورد شکایت خلاف موازین شرع شناخته نشد. " 

    هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 15/4/1400 با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

بر مبنای مـاده 2 قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1384، سازمـان بـورس و اوراق

بهادار به عنوان یکی از ارکان بازار اوراق بهادار در راستای حمایت از حقوق سرمایه‌گذاران و با هدف ساماندهی، حفظ و توسعه بازار شفاف، منصفانه و کارای اوراق بهادار تشکیل شده است و براساس بند 11 ماده 7 همین قانون، اتّخاذ تدابیر ضروری و انجام اقدامات لازم به منظور حمایت از حقوق و منافع سرمایه‌گذاران در بازار اوراق بهادار، یکی از وظایف هیات مدیره سازمان بورس و اوراق بهادار است. نظر به اینکه ماده 56 آیین رسیدگی به اختلافات در هیات داوری قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران که در تاریخ 14/5/1398 به تایید و تصویب هیات مدیره سازمان بورس و اوراق بهادار رسیده، در راستای اعمال وظایف و اختیارات نظارتی فوق‌الذکر وضع شده و طرح دعوا ناشی از حکم مقرر در ماده 56 آیین رسیدگی به اختلافات در هیات داوری قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران به دلیل ملازمه با جنبه نظارتی صلاحیتهای سازمان بورس و اوراق بهادار مغایرتی با قوانین ندارد، بنابراین مقرره مورد شکایت ابطال نشد./

                                                            مهدی دربین

                                                             هیات عمومی دیوان عدالت اداری

                                                           معاون قضایی دیوان عدالت اداری