بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: 145- 144

تاریخ دادنامه: 21/1/1400

شماره پرونده: 9803872- 9803206

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: آقایان 1- فرهاد صادقی معتمد 2- سید محمدجواد ابطحی 

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره 386106-14/7/1398 شورای عالی اداری

گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست هایی جداگانه ابطال مصوبه شماره 386106-14/7/1398 شورای عالی اداری را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند که:

" 1– طبق تبصره الحاقی ماده 28 از بخش 6 قانون برنامه ششم توسعه که مقرر می‌دارد: «انحلال و ادغام موسساتی که به موجب قانون تشکیل شده است، صرفاً با تصویب مجلس شورای اسلامی امکان پذیر است» منظور از موسسات به شکل حصری نبوده بلکه به همین موجب شرکت‌های آب و فاضلاب روستایی که با تصویب مجلس شورای اسلامی تاسیس و شکل گرفته‌اند صرفاً با قانون مجلس می‌تواند روند انحلال و با هر تغییر شکل دیگری را طی کند.

2- قانون‌گذار در ماده 134 قانون محاسبات عمومی کشور طریقه انحلال شرکت دولتی را منحصر در دو مورد       1-تصویب مجلس 2-طبق اساسنامه، پیش‌بینی کرده است که طبق ماده 3 اساسنامه، شرکت دارای شخصیت حقوقی و استقلال مالی است و مطابق قانون، مقررات این اساسنامه، مقررات حاکم بر شرکت‌های دولتی و در موارد پیش‌بینی نشده، قانون تجارت است.

اصلاح ساختار به مواردی گفته می‌شود که اصل ساختار محفوظ بماند و دامنه آن کم یا زیاد شود که اقدام فوق مشمول اصلاح ساختار نیست چرا که شرکت‌های آب و فاضلاب روستایی به کل شخصیت حقوقی خود را از دست خواهند داد.

4-طبق بند «د» ماده 19 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44، ادغام یا یکپارچه‌سازی و یا هر عنوان دیگری با این ماهیت، یک شرکت تماماً دولتی فقط می‌تواند در یک شرکت دولتی ادغام شود در حالی که شرکت‌های آب و فاضلاب یک شرکت غیردولتی محسوب می‌شود. در اینجا منظور از «شرکت‌های قابل واگذاری دولتی» حصری بوده و تاکید می‌دارد که صرفاً شرکت‌های دولتی می‌توانند در هم ادغام شوند.

5-همان گونه که در ابلاغ ریاست جمهور، مشاهده می‌شود این تصمیم در شورای عالی اداری گرفته شده است در حالی که این امکان خارج از ماده 115 قانون مدیریت خدمات کشوری بوده است زیرا صرف تغییر نام یک فرایند انحلالی با نامی دیگر تحت عنوان یکپارچه‌سازی یا هر عنوانی دیگر از ماهیت موضوع نمی‌کاهد و آنچه در واقع در حال اتفاق است انحلال شرکت‌های آب و فاضلاب روستایی و محو شدن شخصیت حقوقی این شرکت‌هاست. این فرایند تحت هر عنوان بر خلاف قانون برنامه ششم و خارج از حیطه صلاحیت‌های مصرح شورای عالی اداری است. با این حال شورای عالی اداری در مصوبات جدید خود به استناد ماده 115 قانون مدیریت خدمات کشوری بار دیگر به حوزه قلمرو تقنینی مجلس شورای اسلامی ورود کرده است. قبلا نیز در اقدامی مشابه طی مصوبه‌ای در شورای عالی اداری در مورد شرکت مادرتخصصی صنایع ریلی چنین موردی اتفاق افتاده بود که با رای 602 هیات عمومی دیوان عدالت اداری این مصوبه ابطال شد.

یک شرکت دولتی و حتی تعهدات آن بعداً بر حسب مورد تصمیم‌گیری شود؟ این حجم از بلاتکلیفی و شتابزدگی غیرکارشناسی با روح اصل 44 منافات دارد.

7-در بند «ب» ماده 3 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 آمده است: «دولت مکلف است 80 درصد از ارزش مجموع سهام‌ بنگاه‌های دولتی در هر فعالیت مشمول گروه 2 ماده 2 این قانون را به بخش خصوصی، تعاونی و عمومی غیردولتی واگذار نماید» در حالی که سدها و شبکه‌های آبرسانی در گروه 3 این ماده هستند و شامل این واگذاری نمی‌شوند و قانون‌گذار آن را مستثنی اعلام کرده است. در تکمیل همین توضیح در تبصره 2 بند (ج) همین ماده آمده است: «فعالیت‌های حوزه‌های سلامت، آموزش و تحقیقات و فرهنگ مشمول این قانون نیست…» به این معنی که دولت اجازه واگذاری این موضوع یعنی آب شرب سالم که از مصادیق حوزه سلامت است را به بخش غیردولتی ندارد.

8-در بند 2 بخش (ب) ماده 13 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 آمده است: «تاسیس شرکت جدید و یا تملک شرکت دیگر توسط این شرکت‌ها به شرطی مجاز است که اولاً در محدوده‌ای که قانون برای آن‌ها تعیین کرده باشد (قانون برنامه ششم) و ثانیاً صد در صد سهام شرکت‌های تاسیس یا تملک شده دولتی بوده یا به تملک دولت درآید» در حالی که شرکت‌های آب و فاضلاب شهری غیردولتی هستند و ادغام و تملک شرکت‌های آب و فاضلاب روستایی توسط ایشان مخالف صریح این ماده است.

9-حتی برای تغییر در اساسنامه این شرکت‌ها قانون ماده 18 اصل 44 به هیات واگذاری اجازه داده است که فقط در مدت یک سال و قابل تمدید تا 2 سال از تاریخ تصویب، قانون فوق اقدام کند در حالی که از زمان تصویب این قانون سال‌ها می‌گذرد.

مورد استدعاست."                                       

   آقای فرهاد صادقی معتمد به موجب لایحه تکمیلی که با شماره 98-3206-10 در دفتر هیات عمومی به ثبت رسیده، اینگونه اعلام کرده است که:

" با سلام و احترام، در راستای تکمیل شکواییه، موارد ذیل به استحضار می رسد:

1- در اساسنامه شرکتهای آب و فاضلاب روستایی در باب انحلال و یا تغییر وضعیت حقوقی شرکت، جمله: «پس از رعایت قوانین و مقررات» آمده است که موید اینست که هرگونه اقدام هیات مدیره و مجمع عمومی مستلزم رعایت قوانین و مقررات است که در ماده 134 قانون محاسبات عمومی اعلام شده است انحلال شرکتهایی که با مصوبه مجلس شورای اسلامی تشکیل شده اند منوط به اخذ مصوبه مجلس می باشد و این موضوع دلالت بر جمله مذکور در اساسنامه دارد.

2- هرگونه ادغام، انحلال وزارتخانه و موسسات و شرکت های دولتی و نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی که به موجب قانون ایجاد شده یا می شوند، صرفاً با تصویب مجلس خواهد بود. نمایندگان این مصوبه را در قالب طرح اصلاح مواد 139 و 154 قانون برنامه چهارم توسعه که یک فوریت آن در جلسه علنی ششم دی ماه سال گذشته تصویب شده بود، مصوب کرده اند.

3- بر اساس ماده 139 قانون برنامه چهارم توسعه دولت مکلف است برای اصلاح ساختار و تشکیلات دستگاه های اجرایی تا پایان سال اول برنامه چهارم توسعه پیشنهاد حذف و یا واگذاری حداقل 20 درصد از تعداد سازمان ها و نهادها، موسسات و شرکت ها نظایر آن را به سایر بخش ها و ادغام و انحلال دستگاه های غیر ضروری را جهت تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند. بر اساس بند (ب) ماده 139 قانون برنامه، دولت برای تشکیل دستگاه جدید یا هرگونه اقدام نیز موظف است تا نظر مساعد مجلس را کسب کند که این کار را انجام نداده است.

موضوع پابرجا هستند.

5- در برخی از مکاتبات، از شورای عالی اداری به عنوان قانونگذار یاد شده است در حالیکه طبق نص صریح قانون، وظیفه قانونگذاری تنها وظیفه مجلس شورای اسلامی ایران است.

6- در ماده 7 اساسنامه تشکیل شرکتهای آب منطقه ای در بخش موضوع فعالیت، شبکه های آبرسانی و سازه های آب و فاضلاب از موضوع فعالیت شرکت های آب منطقه ای مستثنی شده است."

  متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:       

" وزارت نیرو- سازمان اداری و استخدامی کشور- سازمان برنامه و بودجه کشور

وزارت امور اقتصادی و دارایی

شورای عالی اداری در یکصد و هشتاد و چهارمین جلسه مورخ 23/6/1398 باتوجه به تصویب نامه شماره 115320/ت43181 ک-7/6/1388 کمیسیون موضوع اصل 138 قانون اساسی در خصوص تعیین شرکت های قابل واگذاری و منظور نمودن نام شرکت های آب و فاضلاب روستایی در فهرست بنگاه ها و فعالیت های گروه دوم ماده (2) قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی و ضرورت انجام اصلاحات ساختاری در شرکت های مذکور، در اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی و ضرورت انجام اصلاحات ساختاری در شرکت های مذکور، در اجرای بند 9 ماده 115 قانون مدیریت خدمات کشوری و بنا به پیشنهاد مشترک وزارت نیرو و سازمان اداری و استخدامی کشور، تصویب نمود:

11/10/1369 مجلس شورای اسلامی ـ واگذار می گردد.

تبصره: وظایف سیاست گذاری و اعمال وظایف حاکمیتی شرکت های آب و فاضلاب روسـتایی با رعایت مـاده 13 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی به وزارت نیرو منتقل می گردد.

ماده 2- وزارت نیرو موظف است تا پایان سال 1398 نسبت به انجام اصلاحات مورد نیاز در اساسنامه شرکت های آب و فاضلاب استان ها متناسب با این تصویب نامه اقدام و به تصویب مراجع ذیصلاح برساند.

ماده 3- کارکنان شرکت های آب و فاضلاب روستایی در چارچوب ضوابط و مقررات استخدامی شرکت های آب و فاضلاب استان و با رعایت ماده 21 قانون مدیریت خدمات کشوری، به شرکت های آب و فاضلاب همان استان انتقال می یابند.

ماده 4- در خصوص تعیین تکلیف سهام، اموال، دارایی ها، حقوق و تعهدات شرکت های آب و فاضلاب روستایی در چارچوب ضوابط و مقررات قانونی، بنا به پیشنهاد وزارت نیرو و تصویب هیات وزیران یا هیات واگذاری (حسب مورد)، اقدام می شود.

ماده 5- سازمان برنامه و بودجه کشور مکلف است نسبت به انتقال کلیه ردیف های اعتباری و طرح های شرکت‌های آب و فاضلاب روستایی به شرکت های آب و فاضلاب موضوع ماده (1) این مصوب اقدام نماید.

تبصره: کلیه حمایت های مالی و بودجه ای دولت از فعالیت های شرکت های آب و فاضلاب روستایی در جهت تامین آب شرب و بهداشتی، جمع آوری و انتقال و دفع بهداشتی فاضلاب روستاها، همچنان برای شرکت های آب و فاضلاب استان استمرار خواهد یافت.

ماده 6- نحوه تعیین تعرفه آب بهای شهری و روستایی و خدمات جمع آوری و انتقال و دفع بهداشتی فاضلاب، بر اساس مقررات قانونی موجود در هر بخش خواهد بود.

دبیرخانه شورای عالی اداری ارایه نماید. /رییس جمهور و رییس شورای عالی اداری"

  در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت به موجب لایحه شماره 153811-3/12/1398 توضیح داده است که:

" مستندات شاکی در دادخواست تقدیمی، ماده 28 قانون برنامه ششم توسعه کشور مصوب سال 1395، ماده 134 قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366 و ماده 19 قانون سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی مصوب سال 1387 است که مفاد تمامی احکام یاد شده ناظر به «انحلال» و «ادغام» شرکت‌ها است. حال آنکه مصوبه مورد شکایت ناظر به انتقال بخشی از وظایف شرکت‌های آب و فاضلاب روستایی به شرکت‌های آب و فاضلاب شهری است که مستند آن نیز بند «9» ماده 115 قانون مدیریت خدمات کشوری است.

بر اساس حکم این بند، اجازه واگذاری وظایف دستگاه‌های اجرایی به بخش غیردولتی مقرر شده است و با توجه به ماده 5 قانون یاد شده، شرکت‌های دولتی نیز در شمول حکم بند 9 قرار دارند، لذا مصوبه یاد شده در حیطه وظایف شورای عالی اداری به تصویب رسیده است. این حکم موید ماده 4 مصوبه مورد شکایت است که تعیین تکلیف سهام، اموال، دارایی‌ها، حقوق و تعهدات شرکت‌های آب و فاضلاب روستایی را در چارچوب ضوابط و مقررات قانونی مقرر نموده است.

صرف نظر از اینکه واگذاری بخشی از وظایف هیچ دلالتی به انحلال یا ادغام ندارد، اصولاً چنان که موضوع مصوبه انحلال یا ادغام بود حکم به تعیین تکلیف سهام در ماده 4 آن موضوعیت نداشت به خصوص که نام شرکت‌های آب و فاضلاب روستایی مطابق ماده 2 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 در ردیف‌های 1 تا 30 فهرست شماره 2 تصویب‌نامه 115320/ت 43181 هـ مورخ 7/6/1388 ذکر شده است که مسیولیت واگذاری سهام آن مطابق مواد 18، 19 و 40 قانون یاد شده بر عهده هیات واگذاری قرار گرفته است.

با توجه به مراتب فوق و پاسخ‌های تفصیلی وزارت نیرو و سازمان خصوصی سازی رد شکایت را خواستار است."

داده است که:

" در خصوص مغایرت مصوبه شورا با تبصره ماده 28 قانون برنامه ششم توسعه اولاً بر خلاف ادعای شـاکی با توجه به صراحت تبصره قانونی مذکور، کلمه «موسسات» به صورت حصری بیان شده است لذا شرکت های آب و فاضلاب روستایی در شمول موسسات مذکور در این تبصره قرار نمی گیرند و شرکت ها دارای شخصیت حقوقی و اساسنامه و ارکان لازم برای اتخاذ تصمیم هستند و تفسیر موسع شاکی از موسسات به شرکت ها موجه نیست. ثانیاً بر فرض محال که در شمول موسسات مذکور قرار گیرند همانگونه که اشاره گردید مصوبه مورد شکایت هیچ حکمی مبنی بر انحلال، انتزاع یا ادغام موضوع تبصره ماده 28 قانون مذکور نداشته و ادعای مغایرت آن با احکام مذکور بلاوجه می باشد و صرفاً تصور شاکی است. در خصوص ادعای مغایرت مصوبه مذکور با ماده 134 قانون محاسبات عمومی راجع به طرق انحلال شرکت دولتی نیز تاکید می گردد نه تنها هیچ گونه حکمی مبنی بر انحلال شرکت های آب و فاضلاب روستایی در مصوبه شورای عالی اداری وجود ندارد بلکه با توجه به بند 3 ماده 14 اساسنامه نمونه شرکت های آب و فاضلاب روستایی که به تصویب هیات وزیران رسیده و مقرر نموده است «انحلال شرکت های مذکور پس از اتخاذ تصمیم در مجمع عمومی آن ها، باید به تصویب هیات وزیران برسد.» شورای عالی اداری نیز در ماده 4 مصوبه خود به این نکته تاکید نموده است.

هیات عمومی دیـوان عدالت اداری در تاریخ 21/1/1400 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحـث و بررسی با اکثـریت آراء به شـرح

زیر به صـدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

هر چند طبق تبصره ماده 28 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، انحلال، انتزاع و ادغام موسساتی که به موجب قانون تاسیس شده است، صرفاً با تصویب مجلس شورای اسلامی امکان پذیر اعلام شده است و مطابق قانون تشکیل شرکت های آب و فاضلاب روستایی مصوب سال 1369 شرکت های آب و فاضلاب روستایی ایجاد شده اند، اما چون در مصوبه شماره 386106- 14/7/1398 شورای عالی اداری، انحلال، انتزاع و ادغام شرکت های آب و فاضلاب روستایی صورت نگرفته است بلکه امور و فعالیت های ایجاد، توسعه، نگهداری، بهره برداری، بازسازی و مرمت تاسیسات مربوط به تامین، انتقال، تقسیم و توزیع آب شرب و بهداشتی، جمع آوری و انتقال و دفع بهداشتی فاضلاب سی و یک شرکت آب و فاضلاب روستایی به شرکت های آب و فاضلاب همان استان واگذار شده است و این واگذاری مطابق بند 9 ماده 115 قانون مدیریت خدمات کشوری انجام شده است، بنابراین مصوبه شماره 386106-14/7/1398 شورای عالی اداری با قانون مغایرت ندارد و در حدود اختیارات مرجع وضع آن تصویب شده است و ابطال نشد./

                                                                                    محمد کاظم بهرامی