رای شماره ۱۴‍۰۲۳۱۳۹‍۰‍۰‍۰‍۰۹۸۹۹۸۶مورخ ۱۴‍۰۲/‍۰۴/۲‍۰ هیات عمومی دیوان عدالت اداری (موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۲۴ و کلیه بندهای ذیل آن از تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹‍۰ شورای اسلامی شهر میانه)

شماره دادنامه: 140231390000989986

تاریخ دادنامه: 20/4/1402

شماره پرونده: 9902961

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری                                                                                                                                               

شاکی: خانم ها بلقیس و راضیه مختاری

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر میانه

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 24 و کلیه بندهای ذیل آن از تعرفه عوارض محلی سال 1390 شورای اسلامی شهر میانه

   گردش کار: خانم ها بلقیس و راضیه مختاری به موجب دادخواستی ابطال ماده 24 و کلیه بندهای ذیل آن از تعرفه عوارض محلی سال 1390 شورای اسلامی شهر میانه را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند که:

" اینجانبان درخواست تغییر کاربری و احداث ساختمان از مسکونی به تجاری و خدماتی با شرایط ذیل را می نماییم:

1- تعداد واحد تجاری در همکف 20 عدد

2- تعداد واحد خدماتی در طبقات اول، دوم و سوم 15 عدد

عطف به دادنامه شماره 770-771 مورخ 7/10/1395 در شکایت اینجانبان، منجر به ابطال ماده 22 و کلیه بندهای ذیل آن از تعرفه عوارض محلی سال 1391 مصوب شورای اسلامی شهر میانه به شماره 12916/1/1151 مورخ 15/11/1390 (سهم شهرداری از تفکیک اراضی و از بابت کاربری های عمومی و تغییر کاربری) گردید.

اینجانبان در اعتراض و تظلم خواهی نسبت به تصمیم و اقدام شورای اسلامی شهر میانه در تصویب مصوبه شماره 28328/1/1151-14/11/1389 در خصوص اجبار افراد به عقد مصالحه نامه جهت اخذ عوارض غیر قانونی مازاد بر عوارض ساختمانی در ارسال تغییر کاربری املاک به کمیسیون ماده 5 توسط شهرداری میانه به استناد ماده 24 و کلیه بندهای ذیل آن مخصوصاً بند 5 مصوبه فوق (سهم شهرداری از تفکیک اراضی و از بابت کاربری عمومی و تغییر کاربری) به شرح ذیل شکایت خود از عملکرد غیر قانونی شورای اسلامی شهر میانه را اعلام می داریم.

در سال 1389 ثبت درخواست پروانه ساخت به همراه تغییر کاربری ملک از مسکونی به تجاری خدماتی جهت ملک خود در شهرداری میانه کردیم. شهرداری در ازای ارسال پرونده به شورای اسلامی شهر و کمیسیون ماده 5 جهت صدور مجوز تغییر کاربری ملک از مسکونی به تجاری و خدماتی طبق مصوبه شورا درخواست انعقاد قرارداد مصالحه به ارزش 30 برابر قیمت منطقه ای هر متر زمین به غیر از عوارض اخذ پروانه ساختمانی کرد. در این راستا با توجه به مصوبه شورای اسلامی شهر میانه، شهرداری اقدام به تنظیم صورتجلسه به شماره 4988-12/3/1390 تحت عنوان صلح نامه با وکیل اینجانبان می نماید. بدین شرح که در ازای پرداخت 30P قیمت منطقه ای هر متر مذکور که تقریباً 50 درصد ارزش ملک به قیمت روز می باشد پیشنهاد تغییر کاربری آن به شورای شهر میانه طی نامه 4999-17/3/1390 ارسال گردیده است. در این رابطه یک فقره چک تضمینی به مبلغ یک میلیارد و یکصد و سی و هشت میلیون ریال از اینجانبان دریافت می کند.

به دلایل ذیل رفتار شهرداری و شورای اسلامی میانه خلاف صریح قوانین کشور می باشد:

1- تغییر کاربری از جمله وظایف قانونی شورای اسلامی شهر نمی باشد و به طریق اولی نمی تواند در این خصوص وضع قاعده نماید و اقدام به تعیین اخذ عوارض، تغییر کاربری املاک مردم، در قبال وجه و یا قسمتی از زمین به نحو رایگان مغایر حکم قانون گذار است و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر می باشد.

2- تغییر کاربری در صلاحیت شورای عالی معماری و شهرسازی بوده است.

3- واگذاری رایگان 30P  قیمت منطقه ای هر متر زمین به غیر از عوارض اخذ پروانه ساختمانی، عقد است که به اعتبار ماده 190 از قانون مدنی در صحت عقود و قصد و رضا متعاملین شرط شده و قصد و رضا به اجبار و اکراه ایجاد نمی شود و خلاف اصل تسلیط و رعایت حرمت قانونی و شرعی مالکیت افراد است و ایجاد محدودیت در قلمرو حقوق مالکانه بوده و وادار کردن افراد به عقد قرارداد یا مصالحه جهت ایفای حقوق مکتسبه ملک، خلاف شرع بوده و قانونی بودن آن را توجیه نخواهد کرد.

4- در این راستا به اطلاع می رساند که قانون گذار هیچ حقوق قانونی اخذ عوارض در زمینه تغییر کاربری و ارسال مدارک به کمیسیون ماده 5 جهت شهرداری و حتی برای کمیسیون ماده 5 قایل نشده است.

5- تغییر کاربری جزء وظیفه ذاتی شورا نبوده و قانونی نیست پس ایشان نمی توانسته وضع قاعده نماید که برای ارسال پرونده و رسیدن به حقوق مکتسبه ملک خود می بایستی حتما مصالحه نامه با شهرداری عقد نمایند. هرگونه توافق و مصالحه با شهرداری مغایر با قانون معتبر نمی باشد."

  در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکیان ارسال شده بود، خانم ها بلقیس و راضیه مختاری به موجب لایحه ای که به شماره 99-3029-6 مورخ 7/1/1400 ثبت دفتر هیات عمومی و هیات های تخصصی دیوان عدالت اداری شده توضیح داده اند که:

" مصوبه مورد شکایت مغایر با موارد زیر است:

ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380، ماده 101 قانون شهرداری (قدیم) و  ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری مصوب 28/1/1390، ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و همچنین در آراء متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض برای تفکیک در تمام اشکال آن در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی به دلایل مندرج در رای شماره 315-13/6/1391، 634-20/9/1397 و … تشخیص و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال گردیده است.

بنابراین مصوبه مذکور مبنی بر اخذ عوارض بر تفکیک و تغییر کاربری مغایر حکم قانون گذار بوده و از حدود اختیارات شورای اسلامی میانه خارج می باشد."

   متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

" تعرفه عوارض محلی و هزینه خدمات، کارمزد سال 1390 شهرداری میانه

ماده 24- سهم شهرداری از تفکیک اراضی و از بابت کاربری های عمومی و تغییر کاربری

1) متقاضیان تفکیک کلیه قطعات داخل محدوده شهر با کاربری مربوطه (مجاز) مانند مسکونی در صورت تایید نقشه تفکیکی توسط شهرداری (اجرای ماده 101 قانون شهرداری) علاوه بر پیش بینی کاربری های عمومی از جمله فضای سبز، معابر عمومی و واگذاری رایگان آنها به شهرداری و پیش بینی سایر کاربری های عمومی مورد نیاز محل مثل معابر مورد استفاده قطعات تفکیکی و …. مطابق طرح تفصیلی، مالک باید 3% از قطعات تفکیکی، مسکونی و تجاری را رایگان به شهرداری واگذار نماید. شهرداری نیز بایستی با رعایت مقررات مالی از آنها استفاده نماید و در صورت عدم امکان واگذاری قطعه یعنی زمانی که سهم شهرداری به شکل قطعه یا قطعات مشخص نباشد با قیمت کارشناس رسمی یا هیات ارزیابی و تصویب کمیسیون معاملات شهرداری بهای آن به شهرداری پرداخت خواهد شد.

2) مساحت معابر پیش بینی شده در طرح تفصیلی از سهم شهرداری کسر خواهد شد و از این بابت حق مشرفیت دریافت می شود و مابقی معابر از سهم مالک کسر خواهد شد.

3) در کاربری های غیر مربوطه داخل محدوده شهر از جمله باغ و اراضی بایر و همچنین بایر فاقد کاربری ضمن طی مراحل قانونی تغییر کاربری از طریق کمیسیون مربوطه، باید مالک 25% باغ ها و 25% اراضی بایر با اعلام کمیسیون ماده 12 قانون زمین شهری را به شهرداری واگذار نماید.

– در تغییر کاربری این بند به تجاری 10% به سهم شهرداری اضافه خواهد شد.

4) در تغییر کاربری اراضی آموزشی، فرهنگی، ورزشی، بهداشتی و اداری به مسکونی توسط کمیسیون ماده 5 مالک باید 35% اراضی را به عنوان سهم تغییر کاربری خدمات عمومی به شهرداری و ارزش افزوده واگذار نماید در تغییر کاربری این تبصره به تجاری بعلاوه 30% یعنی 65% به عنوان سهم شهرداری مطالبه خواهد کرد.

5) در تغییر کاربری مسکونی به تجاری سهم شهرداری 30 برابر ارزش منطقه ای برای هرمتر مربع مصالحه گردیده و طی مراحل قانونی تغییرات کاربری.

6) موارد بندهای 1 و 2 و 3 این ماده در رابطه با اراضی خارج از محدوده و داخل حریم شهر با رعایت مقررات شهرسازی و اخذ مجوز از مراجع ذیربط نیز اعمال خواهد شد.

7) در صورت درخواست مالک جهت احداث مازاد بر تراکم مجاز در ملک خود پس از طی مراحل قانونی برای هر متر مربع 20 برابر ارزش منطقه ای از متقاضی اخذ خواهد شد."

   در پاسخ به شکایت مذکور، شهردار میانه به موجب لایحه شماره 3055 مورخ 27/2/1400 توضیح داده است که:

" شکات طی نامه مورخ 9/1/1390 درخواست تغییر کاربری ملک خویش تحت پلاک ثبتی 2988 اصلی به مساحت 551 متر مربع از کاربری مسکونی به تجاری جهت انتفاع بیشتر از ملک مزبور را نموده اند. پس از ارجاع درخواست ایشان به واحد شهرسازی و اخذ نظریه کارشناس شهرسازی و با عنایت به این که موضوع تغییر کاربری در صلاحیت ذاتی کمیسیون ماده پنج استان می باشد، طی نامه شماره 17888 مورخ 5/10/1390 درخواست تغییر کاربری پلاک ایشان از مسکونی به تجاری و خدماتی و احداث زیر زمین به صورت صد در صد به عنوان پارکینگ و طبقه همکف به صورت صد در صد به عنوان 13 واحد تجاری و طبقات اول و دوم و سوم هر کدام به مساحت 300 متر مربع به عنوان سه واحد خدماتی جهت طرح در کمیسیون ماده پنج استان ارسال گردید. پس از تصویب موضوع در کمیسیون ماده پنج استان طی بند 1 صورتجلسه مورخ 9/3/1391 شهرداری میانه مبادرت به اخذ مبلغ ارزش افزوده به میزان 30 برابر ارزش منطقه ای اعلامی اداره دارایی طبق ماده 64 قانون مالیات های مستقیم به مبلغ ناچیز حدوداً 000/250/2 ریال برای هر متر مربع نمود.

برخلاف ادعای شکات مبنی بر غیرقانونی بودن اقدامات شهرداری در اخذ مبلغ مزبور اولاً شهرداری میانه مبلغ اخذ شده را بر اساس تجویز قانونی مقرر در بند (الف) ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه کشور ناشی از ارزش افزوده اجرای طرح توسعه شهری آن هم پس از تصویب موضوع در کمیسیون ماده پنج استان طبق بند 1 صورتجلسه مورخ 9/3/1391 اخذ نموده است و برخلاف ادعای ایشان قیمت روز ملک را اخذ ننموده است. این ادعای ایشان کاملاً کذب و بی اساس می باشد. ثانیاً ریاست دیوان عدالت اداری طی نامه ای به وزیر کشور به شماره 200/69411/200/9000 مورخ 16/9/1399 عناوین مصوبات ابطال شده و نشده شوراهای اسلامی شهر را جهت جلوگیری از وضع مصوبات مغایر آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری و پیشگیری از ورود پرونده ها در دیوان عدالت اداری را اعلام نموده اند که به شرح پیوست های آن دریافت عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری بعد از تصمیم کمیسیون ماده پنج شورای عالی شهرسازی و معماری طبق بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 و اصلاحات بعدی آن تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر همچنین تغییر نوع و میزان آن و تبصره یک ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387 وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آن ها در این قانون مشخص نشده است و بند 4 ماده 22 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال 1380 با اصلاحات بعدی آن و همچنین بند (الف) ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران وضع عوارض و اخذ عوارض بر ارزش افزوده اراضی و املاک ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری مجاز شمرده شده است. مضافاً بر این که در بند (ه) قانون بودجه سال 1396 به تغییر کاربری در کمیسیون ماده پنج مذکور و عوارض تغییر کاربری و سایر عوارض شهرداری با عبارت تغییر کاربری اعلام و از وظایف و مسیولیت های شورای اسلامی شهر محسوب شده است که این مهم طی آراء متعدد به شماره های 1847-23/11/1397، 1310-9/5/1397، 367 الی 381-8/3/1397، 707-27/7/1395، 1308-9/5/1397 هیات عمومی دیوان عدالت اداری و رای شماره 74-8/3/1398 هیات تخصصی شوراهای اسلامی شهر و روستا قانونی اعلام و مصوبات شورای اسلامی شهر در این خصوص را مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات آن ها تشخیص نداده اند. علیهذا نظر به مراتب معروض و قانونی بودن، رد شکایت واهی و بی اساس شکات مورد استدعاست."

    در  خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مقرره مورد اعتراض با موازین شرعی، قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 34301/102 مورخ 23/9/1401 اعلام کرده است که:

" رییس محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام و تحیت

عطف به نامه شماره 9903029 مورخ 30/3/1400؛

موضوع ماده 24 و کلیه بندهای ذیل آن از تعرفه عوارض محلی سال 1390 موضوع سهم شهرداری از تفکیک اراضی بابت کاربری های عمومی و تغییر کاربری، در جلسه مورخ 12/8/1401 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد:

– در بند 1، اطلاق واگذاری رایگان بدون مصلحت لازم الرعایه و بالخصوص اطلاق اخذ (3%) درصد بدون مصلحت لازم الرعایه خلاف شرع است، مگر آنکه با رعایت معیارهای قانونی جعل عوارض، وضع شده باشد. تشخیص قانونی بودن آن بر عهده دیوان محترم عدالت اداری است.

– در بند 2، دریافت حق مشرفیت خلاف شرع شناخته شد. گرچه عوارض بر حق مشرفیت با رعایت شرایط قانونی، خلاف شرع نیست.

– در بندهای 3 و4، اطلاق اخذ درصدهای ذکر شده در شرایط مختلف تغییر کاربری مذکور، بدون وجود مصلحت لازم الرعایه و مخصوصاً گرفتن خود زمین در این شرایط خلاف شرع است، مگر آنکه براساس معیارهای قانونی جعل عوارض، وضع شده باشد که تشخیص آن بر عهده دیوان محترم عدالت اداری است.

– در بند 5، با استظهار اینکه مصالحه با اختیار فرد است و اجباری بر آن نیست، خلاف شرع شناخته نشد.

– بند 6 مبنیاً بر موارد مذکور در خصوص بندهای 1، 2 و3، خلاف شرع شناخته شد.

– در همه موارد نیز در صورت بروز اجحاف نسبت به اشخاص، خلاف شرع خواهد بود و در موارد ضروری که شامل موارد قانونی نمی شود، باید جبران خسارت گردد."

     هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 20/4/1402 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 34301/102 مورخ 23/9/1401  درخصوص جنبه شرعی مقررات مورد شکایت اعلام کرده است که : «در بند 1، اطلاق واگذاری رایگان بدون مصلحت لازم‌الرعایه و بالخصوص اطلاق اخذ (%3) درصد بدون مصلحت لازم‌الرعایه خلاف شرع است، مگر آنکه با رعایت معیارهای قانونی جعل عوارض، وضع شده باشد. تشخیص قانونی بودن آن برعهده دیوان محترم عدالت اداری است. در بند 2، دریافت حق مشرفیت خلاف شرع شناخته شد. گرچه عوارض بر حق مشرفیت با رعایت شرایط قانونی، خلاف شرع نیست. در بندهای 3 و 4، اطلاق اخذ درصدهای ذکرشده در شرایط مختلف تغییر کاربری مذکور، بدون وجود مصلحت لازم‌الرعایه و مخصوصاً گرفتن خود زمین در این شرایط خلاف شرع است، مگر آنکه براساس معیارهای قانونی جعل عوارض، وضع شده باشد که تشخیص آن برعهده دیوان محترم عدالت اداری است. در بند 5، با استظهار اینکه مصالحه با اختیار فرد است و اجباری بر آن نیست، خلاف شرع شناخته نشد. بند 6 مبنیاً بر موارد مذکور درخصوص بندهای 1، 2 و 3، خلاف شرع شناخته شد. در همه موارد نیز در صورت بروز اجحاف نسبت به اشخاص، خلاف شرع خواهد بود و در موارد ضروری که شامل موارد قانونی نمی‌شود، باید جبران خسارت گردد.» با توجه به مفاد نظریه مذکور، اولاً با عنایت به اینکه در قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداری مصوب سال 1390 درخصوص کسر سطوح معابر و قدرالسهم شهرداری در هنگام تقاضای تفکیک تعیین تکلیف شده و براساس ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال 1380 دریافت هرگونه وجه، کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط وزارتخانه‌ها، موسسات دولتی و شرکت های دولتی و موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی و موسسات و شرکت هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است و یا تابع قوانین خاص هستند، ممنوع اعلام گردیده است، بنابراین بند 1 ماده 24 تعرفه عوارض محلی سال 1390 شهرداری میانه که تحت عنوان سهم شهرداری از تفکیک اراضی و از بابت کاربری های عمومی و تغییر کاربری به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، خلاف شرع است. ثانیاً بند 2 ماده 24 تعرفه عوارض محلی سال 1390 شهرداری میانه که متضمن پیش‌بینی دریافت حق مشرفیت است، با موازین شرعی مغایرت دارد. ثالثاً بندهای 3 و 4 ماده 24 تعرفه عوارض محلی سال 1390 شهرداری میانه که متضمن اخذ اراضی توسط شهرداری است، برمبنای نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است. رابعاً بند 5 ماده 24 تعرفه عوارض محلی سال 1390 شهرداری میانه با توجه به مفاد بند مزبور و نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع نیست، ولی با توجه به دلایل مندرج در رای شماره 771-770 مورخ 7/10/1395 هیات عمومی دیوان عدالت اداری خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است. خامساً بند 6 ماده 24 تعرفه عوارض محلی سال 1390 شهرداری میانه با توجه به مفاد نظریه شورای نگهبان درخصوص بندهای 1 و 2 و 3 از همین ماده مغایر با موازین شرع است. سادساً با توجه به مفاد رای شماره 1913 مورخ 11/10/1397 هیات عمومی دیوان عدالت اداری که وضع عوارض بیش از یک برابر بعد از ابقاء اعیانی توسط کمیسیون ماده 100 شهرداری خلاف قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است و بند 7 ماده 24 تعرفه عوارض محلی سال 1390 شهرداری میانه مطابق با سیاست های عمومی دولت نبوده و مبتنی بر اخذ مجوز از مراجع ذیصلاح قانونی از جمله کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری درخصوص احداث بنای مازاد بر تراکم نیست، بنابراین بند 7 ماده 24 تعرفه عوارض محلی سال 1390 شهرداری میانه خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است. بنا به مراتب فوق، بندهای 1، 2، 3، 4 و 6 ماده 24 تعرفه عوارض محلی سال 1390 شهرداری میانه خلاف شرع بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13، بند 1 ماده 87 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود و بندهای 5 و 7 ماده 24 تعرفه عوارض محلی سال 1390 شهرداری میانه خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 حکم به ابطال آنها از تاریخ تصویب صادر می‌گردد. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 10/2/1402) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./

                                                        مهدی دربین

                                                               هیات عمومی دیوان عدالت اداری

                                                             معاون قضایی دیوان عدالت اداری