شماره دادنامه: 140231390000989896

تاریخ دادنامه: 20/4/1402

شماره پرونده: 0106978

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

طرف شکایت: نهاد ریاست جمهوری

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 34 اصلاحی آیین نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه موضوع مصوبه شماره 83153/ت45132هـ-9/4/1392 هیات وزیران

     گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 320222-11/10/1401 اعلام کرده است که:

  " اداره موقوفات عام و اداره کل اماکن مذهبی در دو بند جداگانه ذیل ماده 1 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه (مصوب 1363) به آن سازمان  واگذار شده است و در جای جای قانون مذکور، همواره عبارات موقوفه و اماکن مذهبی به طور مستقل به کار رفته اند. در ماده 11 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه، دریافت حق التولیه توسط سازمان اوقاف و امور خیریه صرفاً در قبال اعمال تولیت نسبت به موقوفات متصرفی تجویز شده است و با توجه به تفاوت ماهوی اماکن مذهبی با موقوفات لذا دریافت حق التولیه مذهبی مبتنی بر ماده مذکور فاقد وجاهت است. در تبصره 2 ماده 5 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه (مصوب 1363) نحوه مصرف نذور اهدایی به بقاع متبرکه در 5 سرفصل مشخص شده که در این بین اجرت المثل عمل سازمان اوقاف و امور خیریه در اداره بقاع متبرکه جزء آن نیست. علاوه بر این مطابق ماده 5 قانون یاد شده و «آیین نامه نحوه انتخاب و برکناری، شرایط و حدود اختیارات و وظایف امین با هیات امنای اماکن مذهبی و موقوفات» اداره بقاع متبرکه کشور به هیات امنا واگذار شده و حق الزحمه هیات امنا نیز هر ساله به تصویب هیات وزیران رسیده و از محل عواید بقاع متبرکه پرداخت می شود. به عبارت بهتر سازمان اوقاف و امور خیریه در بقاع متبرکه کار اجرایی انجام نداده و نقش نظارت عالیه حاکمیتی بر عملکرد هیات امنا دارد.

 وفق ماده 60 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت 2 (مصوب 1393) دریافت هرگونه و جهی تحت هر عنوان توسط دستگاه های اجرایی موضوع ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده 5 قانون محاسبات عمومی باید در چارچوب قوانین موضوعه کشور باشد. آراء قطعی هیات بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین مجلس شورای اسلامی به شماره 1568هـ/ب-21/1/1392 و شماره 16323هـ/ب-16/3/1390 موید فقدان جواز قانونگذار در اخذ حق اداره (حق التولیه) در بقاع متبرکه است. بنا به مراتب و نظر به اینکه در ماده 11 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه صرفاً دریافت حق التولیه در موقوفات متصرفی را مورد تجویز قرار داده است و مطابق ماده 60 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت(2) دریافت هرگونه وجهی نیازمند حکم مقنن است لذا ماده 34 اصلاحی آیین نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه (مصوب 12/3/1392 هیات وزیران) به واسطه مجاز دانستن دریافت حق التولیه از محل اداره اماکن مذهبی مغایر با قوانین یاد شده و خارج از حدود اختیارات واضع تشخیص و ابطال آن در هیات عمومی دیوان عدالت اداری (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) از تاریخ تصویب مورد تقاضا می باشد.  " 

 متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

  " هیات     وزیران در جلسه مورخ 12/3/1392 بنا به پیشنهاد وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و به استناد ماده 17 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه مصوبه 1363 تصویب نمود: 

متن زیر جایگزین ماده 34 آیین نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه موضوع تصویب نامه شماره 95270-22/2/1365 و تبصره ماده یاد شده و اصلاحیه آن موضوع تصویب نامه شماره 107465/ت45132هـ-28/5/1391 می شود.

ماده 34- حق التولیه یا اجرت المثل ادارات اوقاف و امور خیریه در تولیت اماکن مذهبی اسلامی، موضوع بند 2 و ذیل تبصره 2 ماده 1 قانون یاد شده ده درصد عایدات خالص سالیانه هر یک از اماکن یاد شده می باشد و حق الزحمه هیات امنا به موجب آیین نامه ماده 5 قانون مذکور تعیین می شود.- معاون اول رییس جمهور " 

  علی رغم ابلاغ دادخواست و ضمایم آن به نهاد ریاست جمهوری پاسخی از طرف آن مرجع واصل نشده است، لیکن مدیرکل حقوقی سازمان اوقاف و امور خیریه به موجب لایحه شماره 2102/1402-6/1/1402 به طور خلاصه توضیح داده است که:

  " قانونگذار در بند 2 ماده 1 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه، اداره امور اماکن مذهبی که ترتیب خاصی برای آنها داده نشده است را به این سازمان محول نموده است یکی از مصادیق بارز این اماکن مذهبی «بقاع متبرکه» سراسر کشور است که حسب آمار موجود در این سازمان آستان مقدس امامزادگان واجب التعظیم می باشد که صرف نظر از اجرای مراسم مذهبی توسط مردم و دوستداران اهل بیت قطعاً حفظ و نگهداری از عرصه و اعیان این بقاع و پرداخت حقوق خدام و وابستگان این اماکن متبرکه مستلزم وجود بودجه معین و مشخصی است و از آنجا که نگهداری از این اماکن چه قبل از انقلاب و خصوصاً بعد از انقلاب، مستمر از طریق کمک های مردمی و نذورات متعلقه صورت گرفته است و از اوایل انقلاب و دولت های مختلف ردیف بودجه اختصاصی برای این اماکن پیش بینی و تصویب نشده است و این رویه کماکان ادامه داشته است، لذا به همین جهت در زمان تصویب آیین نامه اجرایی قانون مذکور راهکار مناسبی جهت اداره این بقاع در ماده 34 اصلاحی آیین نامه اجرایی پیش بینی شده است و خوشبختانه فقهای شورای نگهبان طبق نامه شماره 11853/102/98-12/6/1398 با عنوان هیات عمومی دیوان عدالت اداری «اصل پرداخت اجرت المثل عمل ناظر به اداره امور اماکن مذهبی» را پذیرفته است و صرفاً تعیین درصد اجرت المثل عمل مذکور را خلاف اعلام نموده است و آن هم به این جهت که چه بسا اجرت المثل عمل مذکور بیش از ده درصد و یا کمتر از آن باشد و تعیین دقیق ده درصد را خلاف شرع اعلام و اطلاق ماده 34 اصلاحی راخلاف شرع اعلام نموده است و مفهوم مخالف این نظریه عدم مغایرت شرعی و قانونی «اصل پرداخت اجرت المثل اداره امور اماکن مذهبی» است که مورد تایید فقهای شورای نگهبان قرار گرفته است و این امر در رای شماره 2625 و2626- 5/9/1398 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورد تصریح قرار گرفته است.

 در خصوص ایجاد شایبه مربوط به آراء قطعی هیات بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین مجلس شورای اسلامی به شماره 1568هـ/ب-21/1/1392 و شماره 16323هـ/ب-16/3/1390 مراتب طی شماره 1081250/91-17/11/1391 توسط ریاست وقت سازمان اوقاف و امور خیریه خطاب به رییس وقت مجلس شورای اسلامی بدین شرح پاسخ داده شده است که: بر اساس بندهای 2 و 7 و تبصره 2 از ماده 1 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب 2/10/1363 اداره اماکن مذهبی و بقاع متبرکه به استثنای بقاعی که از سوی ولی معظم فقیه (مدظله العالی) برای آن نایب التولیه تعیین شده است (مذکور در تبصره 2 ماده 1) به عهده این سازمان می باشد و در حکم موقوفات عامه تلقی می گردد.

 حق التولیه سازمان نیز به استناد مواد 11 و 12 همان قانون و بر اساس اختیارات داده شده در مواد 17 و به ویژه 5 قانون است که نحوه کسر و مصرف آن و نظامات راجع به حفظ و نگهداری اماکن و اموال مذکور را به هیات دولت برای تدوین آیین نامه اجرایی محول نموده است. ایضاً در مواردی سازمان می تواند در امور پیش گفته شخص یا هیاتی را به عنوان امین و یا هیات امنا منصوب و حق الزحمه آنان را طبق مفاد آیین نامه های مصوب تعیین و پرداخت نماید. به استناد ماده 34 آیین نامه اجرایی همان قانون و تبصره ذیل آن مصوب 10/2/1365 «آیین نامه چگونگی هزینه وجوه حاصل از محل هدایای مستقل و حق التولیه و حق النظاره و اداره امور اماکن مذهبی» طبق معمول سنواتی به نحو مذکور از سوی این سازمان و وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی تدوین و به تصویب هیات  وزیران می رسید و در روزنامه رسمی منتشر می گردید. این روند تا سال 1389 مورد تایید هیات بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین مجلس شورای اسلامی قرار گرفته است. در سال 1389 به دلیل اشتباه رخ داده در به کارگیری واژه «حق التصدی» که بیشتر مصرف تخصصی داخلی حوزه وقف داشته، در متن تصویب نامه هیات وزیران باتشخیص صحیح هیات بررسی و تطبیق مصوبات به دلیل عدم تطبیق با موارد مذکور در ماده 12 قانون اوقاف (حق التولیه، حق النظاره و هدایای مستقل) مغایر با قانون تشخیص داده شد و با رای شماره 16323هـ/ب-16/3/1390 ملغی الاثر گردید و متعاقب آن به منظور رفع     ابهام و اصلاح لازم بر اساس مصوبه شماره 107465/ت45132-28/5/1391 مبادرت به حذف عبارت «و وجوهی که بابت اداره اماکن مذهبی دریافت می دارد» از تبصره ذیل ماده 34 نموده و نهایتاً به موجب مصوبه شماره 83153/ت45132-9/4/1392 هیات وزیران ماده 34 تصویب نامه شماره 95270-22/2/1365 و تبصره ذیل آن و اصلاحیه آن موضوع تصویب نامه شماره 107465/ت45132-28/5/1391 هیات وزیران اصلاح گردید."

    هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 20/4/1402 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

اولاً براساس بند 2 ماده 1 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه مصوب سال 1363، «اداره امور اماکن مذهبی اسلامی که ترتیب خاصی برای اداره آنها داده نشده است به استثناء مساجد و مدارس دینی و تکایا»، برعهده سازمان حج و اوقاف و امور خیریه گذاشته شده و بقاع متبرکه نیز یکی از مصادیق اماکن مذهبی اسلامی است و برمبنای تبصره 2 ماده 1 قانون مذکور مقرر شده است : «بقاع متبرکه حضرت رضا علیه ‌السلام و حضرت احمد ابن‌ موسی (‌شیراز) و حضرت معصومه و حضرت عبدالعظیم (ع) و موقوفات ‌مربوط به آنها که متولی خاص نداشته باشد و موقوفاتی که برای اداره هرکدام آنها از طرف ولی فقیه نایب‌ التولیه تعیین شده یا بشود از شمول این قانون ‌مستثنی است و در غیر این صورت اداره آنها با سازمان خواهد بود» و بدیهی است که اداره امور اماکن مزبور از جمله حفظ و نگهداری آنها نیز مستلزم پرداخت هزینه‌هایی از جمله پرداخت حق التولیه به متولیان این اماکن خواهد بود و لذا سازمان حج و اوقاف و امور خیریه در راستای ایفای وظیفه مقرر در بند 2 ماده 1 قانون مذکور می‌تواند نسبت به پرداخت حق التولیه به متولیان اماکن مذهبی از جمله بقاع متبرکه که برای اداره آنها ترتیب خاصی معین نگردیده، اقدام نماید. ثانیاً براساس رای شماره 2626-2625 مورخ 5/9/1398 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مقرر شده است : «هرچند که ماده 34 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب سال 1365 به موجب مصوبه شماره 83153/ت45132هـ مورخ 9/4/1392 هیات وزیران اصلاح شده است، ولی از آنجا که شاکی ابطال ماده 34 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب سال 1365 را از بعد شرعی و از تاریخ تصویب آن درخواست کرده است و نظر به اینکه قایم مقام دبیر شورای نگهبان قانون اساسی به موجب نامه شماره 11853/102/98- 12/6/1398 اعلام کرده است که : "اطلاق تعیین اجرت المثل به میزان ده درصد درآمد سالیانه اماکن مزبور نسبت به موردی که اجرت المثل عمل کمتر از ده درصد مذکور یا بیشتر از آن باشد مخالف موازین شرع است. زیرا اگر اجرت المثل عمل کمتر از ده درصد باشد، گرفتن بیش از آن تضییع حق اماکن مذهبی است و اگر بیشتر از ده درصد باشد پرداخت کمتر از اجرت المثل به اداره، تضییع حق او است و هر دو تضییع خلاف شرع است" بنابراین در اجرای حکم بند 1 ماده 12 و ماده 13 و تبصره 2 ماده 84 و مواد 87 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 و تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان رای بر ابطال اطلاق ماده 34 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب سال 1365 در حد نظر فقهای شورای نگهبان از تاریخ تصویب صادر می‌شود» و مستنبط از رای مذکور این است که برمبنای نظریه فقهای شورای نگهبان درخصوص ماده 34 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب سال 1365، تعیین اجرت المثل نگهداری از اماکن مذهبی برمبنای ده درصد از مجموع درآمد سالیانه ‌اماکن مزبور و تعیین آن به صورت مقطوع امری خلاف شرع است و بر همین اساس حکم به ابطال اطلاق ماده فوق صادر شده است. بنا به مراتب فوق، هرچند سازمان حج و اوقاف و امور خیریه در راستای ایفای وظیفه مقرر در بند 2 ماده 1 قانون مذکور این اختیار را دارد که نسبت به پرداخت حق التولیه به متولیان اماکن مذهبی از جمله بقاع متبرکه که برای اداره آنها ترتیب خاصی معین نگردیده اقدام نماید، لکن با توجه به اینکه براساس ماده 34 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه اصلاحی مصوب 9/4/1392 هیات وزیران نیز مقرر شده است : «حق التولیه یا اجرت المثل ادارات اوقاف و امور خیریه در تولیت اماکن مذهبی اسلامی، موضوع بند (۲) و ذیل تبصره (۲) ماده (۱) قانون یادشده، ده درصد عایدات خالص سالیانه هر یک از اماکن یادشده می‌باشد و حق الزحمه هیات امناء به موجب آیین‌نامه ماده (۵) قانون مذکور تعیین می‌شود» و بدین ترتیب براساس ماده 34 اصلاحی آیین‌نامه مذکور مجدداً حق التولیه یا اجرت المثل ادارات اوقاف و امور خیریه در تولیت اماکن مذهبی اسلامی برمبنای ده درصد عایدات خالص سالیانه هر یک از اماکن یادشده و به صورت مقطوع تعیین گردیده است، بنابراین ماده 34 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه اصلاحی مصوب 9/4/1392 هیات وزیران با اخذ وحدت ملاک از مفاد رای شماره 2626-2625 مورخ 5/9/1398 هیات عمومی دیوان عدالت اداری خلاف قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 10/2/1402) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./

                                                            مهدی دربین

                                                               هیات عمومی دیوان عدالت اداری

                                                             معاون قضایی دیوان عدالت اداری