شماره دادنامه: 140231390001068288

تاریخ دادنامه: 27/4/1402

شماره پرونده: 0105515

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: آقایان علی ناظریان جزی و علیرضا طغیانی خوراسگانی

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر اصفهان

موضوع شکایت و خواسته: ابطال قسمتی از بند 23 از مصوبه شماره 3980/98/28-29/10/1398 شورای اسلامی شهر اصفهان تحت عنوان بهای خدمات بازدید شهرسازی و تشکیل پرونده 

     گردش کار: شاکیان به موجب دادخواستی واحد ابطال قسمتی از بند 23 از مصوبه شماره 3980/98/28-29/10/1398 شورای اسلامی شهر اصفهان تحت عنوان بهای خدمات بازدید شهرسازی و تشکیل پرونده را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده اند که:

  " به استحضار می رساند به منظور جلوگیری از تضییع حقوق اشخاص و بر اساس بند 1 ماده 12 و ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری، ابطال قسمتی از بند 23 مصوبه شماره 3980/98/28-29/10/1398 شورای اسلامی شهر اصفهان، تحت عنوان بهای خدمات تشکیل پرونده به میزان 000/500 ریال برای ثبت درخواست که به لحاظ مغایرت با مواد قانونی ذیل خارج از حدود اختیارات قانونی طرف شکایت می باشد را از تاریخ تصویب درخواست می نماییم. گرچه اخذ بهای خدمات بازدید مصوب در قسمتی دیگر از مصوبه مورد شکایت بعد از تشکیل پرونده قانونی است لیکن نظر به اینکه تشکیل پرونده به منظور ثبت درخواست بازدید از وظایف شهرداری بوده و در واقع همان سابقه دار کردن اراضی و املاک است و عوارض و بهای خدمات باید مستدل و مستند به قانون وضع و اخذ شود و بر اساس ماده 2 قانون نوسازی و عمران شهری مصوب سال 1347، در شهر تهران از تاریخ اول فروردین ماه 1348 و در سایر شهرها از تاریخی که وزارت کشور تعیین واعلام کند، بر کلیه اراضی و ساختمان ها و مستحدثات واقع در محدوده قانونی شهر عوارض خاص سالانه به ماخذ 1% بهای آنها که طبق مقررات این قانون تعیین خواهد شد برقرار می شود. شهرداری ها مکلفند بر اساس مقررات این قانون عوارض مذکور را وصول کرده  و منحصراً به مصرف نوسازی و عمران شهری برسانند، مصرف وجوه حاصل از اجرای این قانون در غیر موارد مصرح در این قانون در حکم تصرف غیر قانونی در اموال دولت خواهد بود و طبق تبصره 1 ماده مذکور «ترتیب ممیزی و تشخیص و طرز وصول عوارض مذکور و ترتیب تعیین نسبتی از قیمت ملک که در هر شهر با توجه به مقتضیات و شرایط خاص اقتصادی ماخذ دریافت عوارض قرار می گیرد، به موجب آیین نامه ای که از طرف وزارت کشور تنظیم و به تصویب هیات     وزیران می رسد، تعیین  و اجرا خواهد شد.» بنا به مراتب فوق تهیه یا تشکیل پرونده جهت املاک و اراضی واقع  در محدوده شهر از وظایف شهرداری بوده و اخذ عوارض یا بهای خدمات برای صرف تشکیل پرونده و یا به عبارتی سابقه دار کردن املاک و اراضی با توجه به  ماده 2 قانون نوسازی و عمران شهری مصوب سال 1347 و تبصره 1 ماده 2 قانون مذکور وجاهت قانونی ندارد و این موضوع در دادنامه های شماره 149-21/1/1400 و شماره 1146-5/4/1400 و شماره 3250-14/12/1400 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورد تاکید دیوان عدالت اداری قرار گرفته است. " 

  متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

  مصوبه شماره 3980/98/28-29/10/1398 شورای اسلامی شهر اصفهان:

  " فهرست جمع بندی پیشنهادات شهردار اصفهان تحت لایحه شماره 6893/98/س-11/9/1398 و مصوبه شورای اسلامی شهر اصفهان در جلسه علنی مورخ 29/10/1398

 بند لایحه- موضوع پیشنهاد- مصوبه جلسه مورخ 29/10/1398 در خصوص عوارضات پیشنهاد شده جهت اجرا از ابتدای سال 1399:

……….

 23- بهای خدمات بازدید شهرسازی و تشکیل پرونده بهای خدمات کارشناس فنی و مهندسی شهرداری برای درخواست انواع مجوزها و گواهی ها به شرح جدول ضمیمه لایحه- بهای خدمات بازدید شهرسازی و تشکیل پرونده به میزان 000/500 ریال برای ثبت درخواست و 000/500 ریال جهت بازدید با تاکید بر اینکه مبالغ دریافتی شهرداری جزء آورده مالک در محاسبات پروانه ساختمانی منظور شود مصوب شد. " 

  در پاسخ به شکایت  مذکور، رییس شورای اسلامی شهر اصفهان به موجب لایحه شماره 3700/1/28-26/9/1401 توضیح داده است که:

  "1- شکات حسب دادخواست تقدیمی ضمن اقرار بر صحیح بودن قسمت اول مصوبه در خصوص اخذ بهای بازدید کارشناس فنی و شهرسازی شهرداری متقاضی ابطال اخذ بهای خدمات ارایه شده در زمان تشکیل پرونده می باشند.

 2- برابر اختیارات حاصله از بند 26 ماده 80 اصلاحی قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375، شورای شهر مجاز به تصویب نرخ خدمات ارایه شده توسط شهرداری و سازمان های وابسته به آن است. مضافاً قانونگذار در بندهای (ب) و (ج) ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی نیز شورای اسلامی شهر و شهرداری را به تعیین هزینه بهای خدمات عمومی و شهری، نگهداری و عمران شهری و تامین آن از سوی استفاده کنندگان از خدمات شهری در راستای تامین درآمد پایدار شهرداری مکلف نموده است. لذا تعیین کارمزد (بهای خدمات) به ازای خدماتی که ارایه می شود کاملاً مطابق تکلیف قانونی شهرداری بوده و ایرادی بدان وارد نیست.

 3- موضوع مصوبه مورد شکایت اخذ بهای خدمات و تشکیل پرونده می باشد، حال آن که:

اولاً: حسب تعریف موضوع بند (ب) ماده 2 قانون درآمدهای پایدار، بهای خدمات (کارمزدی تعریف شده که شهرداری، سازمان ها، موسسات و شرکت های وابسته به شهرداری ها، دهیاری ها در چهارچوب قوانین و مقررات در ازای ارایه خدمات مستقیم وصول می کنند.) لذا بهای خدمات، حسب قانون کارمزد محسوب گردیده و در واقع اقداماتی است که در جریان و فرآیند صدور پروانه ساختمانی انجام و به متقاضی صدور پروانه ساختمانی ارایه می شود.

 ثانیاً: حسب قسمت اخیر مصوبه مورد بحث مشخص شده متقاضیان صدور پروانه مکلف به پرداخت بهای خدمات می شوند و در صورتی که تقاضای مالکین به صدور پروانه ساختمانی منتهی گردد، این هزینه از آورده مالک وجزء هزینه های صدور پروانه محسوب می گردد و بدین ترتیب هیچ گونه هزینه ای مازاد بر هزینه های مربوط به صدور مجوز ساختمانی از متقاضی، اخذ نشده و همگی در هزینه های مزبور لحاظ می شود که این نکته خود حایز اهمیت می باشد و بنابراین مصوبه را با مصوباتی که طی آراء هیات عمومی نقض شده اند به اشتباه مورد قیاس قرار داده اند.

 ثالثاً: با توجه به ماده 6 قانون درآمدهای پایدار شهرداری ها  وماده 29 آیین نامه مالی شهرداری ها دایر بر خودگردان شدن و استقلال شهرداری ها، شهرداری کارمزد خدمتی را اخذ می کند که سایر ارگان ها از جمله دادگستری و یا دفاتر خدمات قضایی جهت تشکیل پرونده از کلیه متقاضیان در قالب هزینه دادرسی و هزینه خدمات و اوراق اخذ می نماید.

 رابعاً: در راستای مقررات مقرر در آیین نامه فوق الذکر مبنی بر خودگردان شدن شهرداری ها و با عنایت به اینکه این نهاد مانند سایر ارگان ها سهمی از بودجه عمومی کشور ندارد، بایستی به عرض برساند بهره مندی از برخی خدمات خاص از سوی شهرداری مشمول کارمزد می شود و متقاضیان می بایست بهای آن را بپردازند.

 4- شکات با استناد بلاوجه به ماده 2 قانون نوسازی مدعی آن هستند که مصوبه مورد اعتراض می بایست ابطال گردد، این در حالی است که موضوع مصوبه مورد نظر اساساً عام نبوده و جنبه عمومی ندارد بلکه ناظر به درخواست معدود مالکین می باشد که جهت استفاده از خدمات مشخص و خاص و خارج از موضوع ماده 2 قانون نوسازی صورت گرفته است. این در حالی است که خدمات موضوع قانون مزبور عام بوده و مشمول کلیه مالکین املاک و اراضی واقع در محدوده شهرها می شود و قیاس صورت گرفته قیاس مع الفارق می باشد. لذا استناد شکات به ماده 2 قانون مزبور به نوعی تلاش از عدم ارایه دلیل متقن جهت ابطال مصوبه مورد نظر محسوب می شود.

 5- همان گونه که مستحضرند عوارض و بهای خدمات شهرداری که توسط شهرداری یا سازمان های تابعه آن اخذ می گردد درآمدهای شهرداری ها محسوب می شود. توضیح آن که با توجه به خودگردان شدن شهرداری ها مقوله مجوز تصویب بهای خدمات شهری توسط شورای اسلامی شهر، مستفاد از مواد 29 و 30 آیین نامه مالی شهرداری کاملاً مجاز و وفق موازین قانونی بوده وموضوع وجاهت قانونی مصوبات مورد نظر نیز از موضوع عدم اعتراض فرمانداری نسبت به مصوبات اشعاری، احراز و اثبات می گردد.

 6- حسب ماده 2 قانون درآمد پایدار شهرداری ها بدین شرح مشخص شده: کلیه اشخاص حقوقی و حقیقی که در محدوده و حریم شهر و محدوده روستا ساکن هستند و یا به نوعی از خدمات شهری و روستایی بهره می برند، مکلف اند عوارض و بهای خدمات شهرداری و دهیاری را پرداخت نمایند و این موضوع حسب بند 4 ذیل تبصره 1 ماده مزبور نیز مقرر گردیده و از مفهوم مخالف آن این گونه بر می آید: در جایی که به سبب بهای آن خدمات عوارض وضع نشده باشد یا با مانع قانونی مواجه نباشد، دریافت کارمزد بابت خدماتی که ارایه می شود بلا اشکال است و ممنوعیتی ندارد و شهرداری می تواند کارمزد را اخذ نماید به بیان بهتر هر خدمتی در شهرداری ارایه می شود بهایش پرداخت می گردد مگر اینکه جایگزین آن به صورت وضع عوارض است. در مانحن فیه با توجه به اینکه عوارضی در خصوص ارایه خدمات مربوطه وضع نشده است، شهرداری می تواند کارمزد مابه ازای خدماتی را که ارایه می دهد اخذ نماید.

 7- شکات با استناد بلاوجه و بی ارتباط با آراء صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری و ضمیمه کردن آنها به دادخواست تقدیمی متقاضی ابطال مصوبه قانونی شورای اسلامی شهر اصفهان می باشند. این در حالی است که:

 اولاً: موضوع مصوبه مورد شکایت اخذ بهای خدمات است و موضوع آراء مورد استناد اخذ عوارض است، حال آن که بهای خدمات در قبال دریافت خدمت توسط شهرداری از سوی شهروندان دریافت می شود، به عبارتی متقاضیان در قبال خدمتی که مطالبه می کنند هزینه ای پرداخت می نمایند ولی در خصوص عوارض این موضوع نمی تواند ثابت باشد، عوارض به طور حتم در برابر خدمات خاص و مشخص دریافت نمی شود و متناظر و متناسب با یک خدمت خاص نیست، لیکن بهای خدمات برخلاف عوارض، در برابر و متناظر با خدمت خاص و مشخص است. لذا تعمیم این دو موضوع به یکدیگر و اخذ نتیجه واهی و بی ارتباط به زعم شکات، نمی تواند خدشه ای به مصوبه قانونی شورای اسلامی شهر اصفهان وارد آورد.

 ثانیاً: موضوعات مطروحه در آراء مورد استناد شکات از جمله اخذ عوارض مضاعف و تفکیک بوده و به هیچ وجه با موضوع پرونده حاضر که اخذ بهای خدمات و کارمزد می باشد ارتباطی نداشته و قابلیت استناد ندارد و قیاس این دو موضوع برخلاف تصور شکات منتهی به نتیجه دلخواه ایشان نمی باشد. با توجه به مراتب فوق و نظر به اینکه مصوبه مورد نظر حسب قانون تصویب شده و شکات نیز دلیلی بر غیرقانونی بودن ارایه ننموده اند، رد شکایت مطروحه مورد استدعاست." 

   هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 27/4/1402 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

با توجه به اینکه براساس آرای متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله رای شماره 1267 مورخ 12/7/1401 این هیات تعیین عوارض و بهای خدمات برای مواردی از قبیل پاسخگویی به استعلامات و تشکیل پرونده توسط شوراهای اسلامی شهر خلاف قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است، بنابراین قسمتی از بند 23 از مصوبه شماره 3980/98/28 مورخ 29/10/1398 شورای اسلامی شهر اصفهان تحت عنوان بهای خدمات بازدید شهرسازی و تشکیل پرونده نیز به دلایل مندرج در آرای مذکور هیات عمومی دیوان عدالت اداری خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 10/2/1402) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./

                                                               مهدی دربین

                                                               هیات عمومی دیوان عدالت اداری

                                                             معاون قضایی دیوان عدالت اداری