شماره دادنامه: 140231390000990247

تاریخ دادنامه: 20/4/1402

شماره پرونده: 0100300

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

طرف شکایت: امور حقوقی دولت، وزارت امور اقتصادی و دارایی، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، سازمان برنامه و بودجه کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال اطلاق تبصره 4 ماده 11 ضوابط اجرایی قانون بودجه سال های 1399 و 1400 کل کشور، بندهای 1 و 6 دستورالعمل اعطای تسهیلات رفاهی به مدیرعامل، اعضای هیات مدیره و کارکنان بانک ها، بیمه ها و شرکت های دولتی

     گردش کار: سرپرست معاون حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 381976/302-28/12/1400 اعلام کرده است:

  " احتراماً ضوابط اجرایی قانون بودجه سال 1400 از جهت انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه آن به شرح ذیل جهت استحضار و صدور دستور شایسته قانونی اعلام می شود:

  وفق ماده 132 لایحه قانونی اصلاح قسمتی از قانون تجارت، نه تنها مدیرعامل و یا اعضای هیات مدیره حق تحصیل هیچ گونه وامی و یا اعتبار از شرکت مربوط را نداشته، بلکه تضمین دیون آنها توسط شرکت نیز باطل اعلام شده است. این در حالی است که تبصره 4 ماده 11 ضوابط اجرایی قانون بودجه سال 1399 مصوب هیات وزیران به شماره 8206/ت57598هـ-2/2/1399 که مجدداً در ضوابط اجرایی قانون بودجه سال 1400 مصوب هیات وزیران به شماره 10674/ت58680هـ-4/2/1400 تکرار شده اشعار می دارد: «ضوابط اعطای تسهیلات رفاهی به مدیرعامل اعضای هیات مدیره و کارکنان بانک ها، بیمه ها و شرکت های دولتی بر اساس دستورالعملی است که ظرف یک ماه پس از ابلاغ این تصویب نامه توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و سازمان تهیه و ابلاغ خواهد شد.»

 در همین راستا دستورالعمل اعطای تسهیلات رفاهی به مدیر عامل، اعضای هیات مدیره و کارکنان بانک ها، بیمه ها و شرکت های دولتی توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و سازمان برنامه و بودجه تصویب گردیده که در بخشی از آن اعلام گردیده که «1- مجموع تسهیلات پرداختی نباید از 40 برابر سقف تعیین شده در تبصره ذیل ماده 76 قانون مدیریت خدمات کشوری تجاوز نماید. 6- مدیران عامل و اعضای هیات مدیره/هیات عامل در صورتی می توانند از تسهیلات این ماده بهره مند شوند که حداقل دو سال از حضور آنها در دستگاه مربوط سپری شده باشد و از تسهیلات مذکور در سایر دستگاه های اجرایی استفاده نکرده باشند.» در این خصوص از آنجایی که بسیاری از شرکت های دولتی جزء شرکت های مالی و اعتباری نبوده و پرداخت وام به مدیرعامل و یا اعضای هیات مدیره آن مغایر با ماده 132 لایحه قانونی اصلاح قسمتی از قانون تجارت می باشد لذا اطلاق تبصره 4 ماده 11 آیین نامه های اجرایی فوق الذکر و بندهای 1 و 6 از دستورالعمل اعطای تسهیلات رفاهی به مدیرعامل، اعضای هیات مدیره و کارکنان بانک ها، بیمه ها و شرکت های دولتی در آن قسمت که شرکت های دولتی را به صورت کامل اعم از اینکه شرکت مالی و اعتباری باشند یا خیر مشمول اعطای تسهیلات از اعتبارات شرکت دانسته و موجب توسعه حکم ماده 132 قانون اصلاح قسمتی از قانون تجارت شده است، محل ایراد بوده و خارج از اختیارات واضع تشخیص و ابطال آنها در هیات عمومی (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) مورد تقاضا می باشد." 

 متن مقرره های مورد شکایت به شرح زیر می باشد:

الف- ضوابط اجرایی قانون بودجه سال 1399 کل کشور (موضوع تصویب نامه شماره 8206/ت57598هـ-2/2/1399 هیات وزیران)

  " هیات وزیران در جلسه 31/1/1399 به پیشنهاد شماره 13405-20/1/1399 سازمان برنامه و بودجه کشور و به استناد اصل 138 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، ضوابط اجرایی قانون بودجه سال 1399 کل کشور را به شرح زیر تصویب کرد:

………..

     ماده 11- کمک های رفاهی مستقیم و غیرمستقیم مطابق با موافقت نامه مبادله شده و برای بانک ها، بیمه ها و شرکت های دولتی در سقف عملکرد بودجه سال 1398 قابل پرداخت است، پرداخت کمک های رفاهی مستقیم و غیرمستقیم به کارکنان قرارداد کار معین (مشخص) و ساعتی و موارد موضوع ماده 124 قانون مدیریت خدمات کشوری از محل اعتبارات مصوب پرداخت شده خزانه و با رعایت مفاد موافقت نامه مجاز است. 

………..

 تبصره4- ضوابط اعطای تسهیلات رفاهی به مدیرعامل اعضای هیات مدیره و کارکنان بانک ها، بیمه ها و شرکت های دولتی بر اساس دستورالعملی است که ظرف یک ماه پس از ابلاغ این تصویب نامه توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و سازمان تهیه و ابلاغ خواهد شد. " 

  ب- ضوابط اجرایی قانون بودجه سال 1400 کل کشور (موضوع تصویب نامه شماره 10674/ت58680هـ-4/2/1400 هیات وزیران):

  " هیات وزیران در جلسه 25/1/1400 به پیشنهاد شماره 13879-17/1/1400 سازمان برنامه و بودجه کشور و به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران ضوابط اجرایی قانون بودجه سال 1400 کل کشور را به شرح زیر تصویب کرد:

………..

 ماده 11- کمک های رفاهی مستقیم و غیرمستقیم مطابق با موافقت نامه مبادله شده و برای بانک ها، بیمه ها و شرکت های دولتی حداکثر 10% بیش از عملکرد بودجه سال 1399 قابل پرداخت است. پرداخت کمک های رفاهی مستقیم و غیرمستقیم به کارکنان قرارداد کار معین (مشخص) و ساعتی و موارد موضوع ماده 124 قانون مدیریت خدمات کشوری از محل اعتبارات ابلاغی پرداخت شده خزانه و با رعایت  مفاد موافقت نامه مجاز است.

………..

 تبصره4- ضوابط اعطای تسهیلات رفاهی به مدیرعامل، اعضای هیات مدیره و کارکنان بانک ها، بیمه ها و شرکت های دولتی بر اساس دستورالعملی است که ظرف یک ماه پس از ابلاغ این تصویب نامه، توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و سازمان تهیه و ابلاغ خواهد شد.-معاون اول رییس جمهور " 

  ج- دستورالعمل اعطای تسهیلات موضوع تبصره 4 ماده 11 ضوابط اجرایی قانون بودجه کل کشور:

  " تسهیلات کارکنان بانک های دولتی، بیمه مرکزی جمهوری اسلامی ایران، شرکت بیمه ایران و سایر شرکت های دولتی که به نحوی از منابع خود برای این منظور استفاده می نمایند و بر اساس ضوابط قبلی و با رعایت مفاد این دستورالعمل قابل پرداخت می باشد:

 1- مجموع تسهیلات پرداختی نباید از 40 برابر سقف تعیین شده در تبصره ذیل ماده 76 قانون مدیریت خدمات کشوری تجاوز نماید.

………….

 6- مدیران عامل و اعضای هیات مدیره/ هیات عامل در صورتی می توانند از تسهیلات این ماده بهره مند گردند که حداقل دو سال از حضور آنها در دستگاه مربوطه سپری شده باشد و از تسهیلات مذکور در سایر دستگاه های اجرایی استفاده نکرده باشند.– وزیر امور اقتصادی و دارایی- رییس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران – معاون رییس جمهور و رییس سازمان برنامه و بودجه کشور " 

   در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت امور اقتصادی و دارایی به موجب لایحه شماره 52865/91-24/3/1401 اعلام کرده است:

  " اصل پنجاه و دوم قانون اساسی، مواد 1 و 6 قانون محاسبات عمومی مصوب 1/6/1366 با اصلاحات و الحاقات بعدی و قانون برنامه و بودجه کشور مصوب 10/12/1351 با اصلاحات بعدی، دلالت بر اصل سالانه بودن بودجه دارند. افزون بر موارد یاد شده بند (هـ) تبصره 21 قانون بودجه سال 1399 کل کشور و بند (ص) ماده 20 قانون بودجه سال 1400 کل کشور تایید کننده اصل یاد شده می باشند. از این رو احکام مورد شکایت در ضوابط اجرایی قانون بودجه سال 1399 و 1400 برای همان سال ها بوده و به سال یا سال های آینده تسری نخواهد داشت و تکرار هر سال حکم مورد شکایت دلالت بر تایید مطلب مورد ادعاست. بنابراین ابطال احکام یاد شده در «ضوابط اجرایی قانون بودجه سال 1399 کل کشور» و «ضوابط اجرایی قانون بودجه سال 1400 کل کشور» پس از پایان مدت زمان اجرای قانون بودجه مربوط به آنها به لحاظ حقوقی معتبر نمی باشد. سازمان های مورد اشاره در ماده 43 ضوابط اجرایی قانون بودجه سال 1401 کل کشور، در زمان تدوین دستورالعمل جدید می توانند نکات مورد ایراد سازمان بازرسی کل کشور را مورد توجه قرار دهند." 

  طرف دیگر شکایت، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رییس جمهور) به موجب لایحه شماره 81854/48153-15/5/1401 تصویر نامه شماره 90900/01-12/4/1401 بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و نامه شماره 155322-4/4/1401 سازمان برنامه و بودجه کشور ارسال  نموده است که  متن آنها به قرار زیر است:

 الف- نامه شماره 90900/01-12/4/1401 معاون حقوقی، امور مجلس بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران :

  " الف- ایراد شکلی:

 مصوبات و دستورالعمل معترض عنه مستند به قوانین بودجه سالیانه 1399 و 1400 کل کشور بوده که اعتبار حقوقی آنها خاتمه یافته است. لذا سخن از موافقت یا مغایرت مصوبات موصوف با قوانین وجاهتی نداشته و موضوع مشمول ماده 85 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و محکوم به رد است.

 ب- دفاعیات:

 1- عدم قابلیت تسری حکم ماده 132 لایحه قانونی اصلاح قسمتی از قانون تجارت مصوب 24/12/1347 کمیسیون خاص مشترک مجلسین به شرکت های دولتی:

 1-1- شرکت های موضوع قانون تجارت اصولاً به جهت انجام عملیات تجاری و توسط اشخاص ایجاد می شود در حالی که وفق موازین قانونی از جمله ماده 4 قانون محاسبات عمومی کشور، ماده 4 قانون مدیریت خدمات کشوری و … تشکیل شرکت دولتی به حکم قانون و در جهت انجام خدمات عمومی بوده و اداره اشخاص به عنوان انشاء کننده عمل حقوقی در ایجاد آن هیچ تاثیری ندارد.

2-1- ماده 132 لایحه قانونی مذکور مختص شرکت های سهامی عام است. در حالی که برای تشخیص نوع شخصیت حقوقی شرکت های دولتی باید در هر مورد به قانون تشکیل و اساسنامه آن شرکت مراجعه کرد. از این رو نمی توان به طور کلی نوع شخصیت حقوقی شرکت های دولتی را تشخیص و به تبع آن از مغایرت یا عدم مغایرت با قوانین سخن گفت.

 3-1- وفق ماده 300 لایحه، شرکت های دولتی تابع قوانین تاسیس و اساسنامه خود می باشند و تنها در صورت سکوت به قانون اخیرالذکر مراجعه خواهد شد.

2- در راستای تکالیف قانونی مندرج در قوانین بودجه سال 1399 و 1400 کل کشور تصویب نامه های شماره 8206/ت57598هـ-2/2/1399 و 10674/ت58680هـ-4/2/1400 توسط هیات وزیران تنظیم و ابلاغ شد.

 3- در اجرای حکم مقرر در تبصره 4 ماده 11 مصوبات مذکور «دستورالعمل اعطای تسهیلات رفاهی به مدیرعامل، اعضای هیات مدیره و کارکنان بانک ها، بیمه ها و شرکت های دولتی» با مشارکت این بانک، وزارت امور اقتصاد و دارایی و سازمان برنامه و بودجه تهیه گردید. لذا باید توجه داشت دستورالعمل یاد شده در مقام سیاستگذار پولی و بانکی نبوده ، بلکه بانک مرکزی در راستای عمل به تکلیف قانونی محوله اقدام به تنظیم دستورالعمل موصوف نموده و بر این اساس طرح موضوع صلاحیت و حدود اختیار واضع فاقد وجاهت است.

 4- مطالب شاکی صرفاً در خصوص اطلاق اعطاء تسهیلات به مدیران بوده و به فرض صحت هیچ ارتباطی با ماده 1 دستورالعمل که متضمن تعیین سقف تسهیلات پرداختی می باشد، ندارد. با عنایت به مراتب فوق و لحاظ این مطلب که احکام شرکت های تجاری قابل تسری به شرکت های دولتی نیست، وضع مصوبات مذکور کاملاً در حدود اختیار و صلاحیت های مراجع واضع بوده و تخلف از قوانین موضوعه در این خصوص رخ نداه است. لذا صدور رای شایسته مبنی بر رد شکایت شاکی مورد استدعاست." 

 ب- نامه شماره 155322-4/4/1401 رییس امور حقوقی، قوانین و مقررات سازمان برنامه و بودجه کشور:

  " سازمان بازرسی، دلیل خواسته خویش مبنی بر ابطال تبصره مذکور و دستورالعمل اجرایی آن را مغایرت با ماده 132 لایحه قانونی اصلاح قسمتی از قانون تجارت مصوب 1347 اعلام کرده است که اشعار می دارد: «مدیرعامل شرکت و اعضای هیات مدیره به استثناء اشخاص حقوقی حق ندارند هیچ گونه وام یا اعتبار از شرکت تحصیل نمایند و شرکت نمی تواند دیون آنان را تضمین یا تعهد کند. این گونه عملیات به خودی خود باطل است. در مورد بانک ها و شرکت های مالی و اعتباری معاملات مذکور در این ماده به شرط آن که تحت قیود و شرایط عادی و جاری انجام گیرد معتبر خواهد بود. ممنوعیت مذکور در این ماده شامل اشخاصی نیز که به نمایندگی شخص حقوقی عضو هیات مدیره در جلسات هیات مدیره شرکت می کنند و همچنین شامل همسر و پدر و مادر و اجداد و اولاد و اولاد اولاد و برادر و خواهر اشخاص مذکور در این ماده می باشد»، حال آن که به استناد ماده 300 همین قانون «شرکت های دولتی تابع قوانین تاسیس و اساسنامه های خود می باشند و فقط نسبت به موضوعاتی که در قوانین و اساسنامه های آنها ذکر نشده تابع مقررات این قانون می شوند». بدین ترتیب «دلایل و جهات اعتراض از حیث مغایرت مصوبه با شرع یا قانون اساسی با سایر قوانین یا خروج از اختیارات مرجع تصویب کننده» موضوع بند (ت) ماده 80 قانون تشیکلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 از این حیث که برخی مواد قانون مورد استناد را نادیده گرفته ناقص بوده و واجد اشکال است." 

  هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 20/4/1402 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

براساس ماده 11 ضوابط اجرایی قوانین بودجه سال های 1399 و 1400  کل کشور : «کمک های رفاهی مستقیم و غیرمستقیم مطابق با موافقت نامه مبادله شده و برای بانک ها، بیمه‌ها و شرکت های دولتی در سقف عملکرد بودجه سال     1398  قابل پرداخت است. پرداخت کمک های رفاهی مستقیم و غیرمستقیم به کارکنان     قرارداد کار معین (مشخص) و ساعتی و موارد موضوع ماده 124 قانون مدیریت خدمات کشوری از محل اعتبار مصوب پرداخت شده خزانه و با رعایت مفاد موافقت نامه مجاز است.» بنا به مراتب فوق، اولاً حکم مقرر در ماده 11 ضوابط اجرایی قوانین بودجه سال های 1399 و 1400 کل کشور ناظر به کمک های رفاهی مستقیم و غیرمستقیم بوده و اساساً موضوع کمک های رفاهی منصرف از تسهیلات رفاهی به اشخاص مشمول تبصره 4 ماده 11 این مقرره است. ثانیاً حکم به تجویز اعطای تسهیلات رفاهی به مدیرعامل، اعضای هیات مدیره و کارکنان بانک ها، بیمه‌ها و شرکت های دولتی در قوانین بودجه سال های 1399 و1400 کل کشور ذکر نشده است. ثالثاً به موجب ماده 132 لایحه قانونی اصلاح قسمتی از قانون تجارت مصوب سال 1347 : «مدیرعامل شرکت و اعضای هیات مدیره به استثنای  اشخاص حقوقی حق ندارند هیچ گونه وام یا اعتبار از شرکت تحصیل نمایند و شرکت نمی‌تواند دیون آنان را تضمین یا تعهد کند…» بنابراین با توجه به اینکه تبصره 4 ماده 11 ضوابط اجرایی بودجه سال های 1399 و 1400 از نظر حقوقی نمی‌تواند متضمن حکمی جدا و فراتر از حکم  مقرر در ماده 11 ضوابط  اجرایی بودجه باشد و آنچه در ماده 11 دستورالعمل مذکور آمده ناظر به کمک های رفاهی است که مفهوماً با اعطای تسهیلات و وام متفاوت است و قانون بودجه سنواتی نیز در سالیان  فوق مجوزی برای اعطای تسهیلات و وام ندارد و قانونگذار نیز در ماده  132 لایحه قانونی اصلاح قسمتی از قانون تجارت به عنوان قانون مرجع، مدیرعامل شرکت و اعضای هیات مدیره را از تحصیل وام منع کرده است، در نتیجه اطلاق تبصره 4 ماده 11 ضوابط اجرایی قانون بودجه سال های  1399 و 1400  کل کشور و بندهای  1 و 6 دستورالعمل اعطای تسهیلات رفاهی به مدیرعامل، اعضای هیات مدیره و کارکنان بانک ها، بیمه‌ها و شرکت های دولتی که ناظر به بهره‌مندی از تسهیلات پرداختی است، از آن جهت که مبنای پرداخت و اعطای     تسهیلات به مدیرعامل و اعضای هیات مدیره قرار می‌گیرد، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 10/2/1402) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./

                                                               حکمتعلی مظفری

                                                          رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری