شماره دادنامه: 140231390001065016

تاریخ دادنامه: 27/4/1402

شماره پرونده: 0002791

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای علیرضا قرارخسروشاهی

طرف شکایت: 1- وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی 2- سازمان غذا و دارو وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی 

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 12 از بخشنامه شماره 2080/675/د-18/1/1400 و بند 3 از بخشنامه شماره 21972/675/د-1/3/1400 مدیرکل فرآورده های غذایی و آشامیدنی سازمان غذا و دارو

     گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال بند 22 از بخشنامه شماره 1888/100-29/11/1399 وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، بند 2، 12 و 17 از بخشنامه شماره 2080/675/د-18/1/1400 و بندهای 3، 9 و 10 از بخشنامه شماره 21972/675/د-1/3/1400 مدیرکل فرآورده های غذایی و آشامیدنی سازمان غذا و دارو را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

  "  مجوز فعالیت و بسته بندی اینجانب که در خرداد سال 1398 توسط وزارت تعاون و به تایید وزارت جهاد کشاورزی صادر گردیده تا سال 1405 اعتبار داشته و به بنده اجازه فعالیت     در همین مکان و در زمینه همین محصول (چای ایرانی) را می دهد. از ابتدای صدور مجوز بسته بندی و صدور پروانه بهداشت برای محصول چای تا این تاریخ هیچ تغییری در کارگاه محل فعالیت و نوع فعالیت اتفاق نیفتاده است. حالیه سازمان و معاونت غذا و دارو به استناد بخشنامه های غیر قانونی خود از تمدید پروانه بهداشت کارگاه خودداری به عمل می آورد. نظر به اینکه سیاست های کلی نظام و رهبری و تاکید ریاست جمهوری رفع موانع تولید و پشتیبانی از تولید و اشتغال می باشد، صدور سه بخشنامه مصوب سازمان غذا و داروی وزارت بهداشت به شماره های 1888/100-29/11/1399 و 21972/675-1/3/1400 و 2080/675-18/1/1400 صد درصد در جهت خلاف سیاست های کلی نظام جمهوری اسلامی بوده و باعث تعطیلی کلیه کارگاه های فعال در سطح کشور که در قالب مشاغل خانگی با سرمایه های چند صد میلیونی تاسیس و راه اندازی شده اند و فعال می باشند و بیکاری هزاران کارگر خواهد شد. در بند 22 بخشنامه 1888/100-29/11/1399 در رابطه با محصولات غذایی مجاز به فعالیت در مشاغل خانگی، محصولات را نسبت به قبل محدود کرده اند، لذا کسانی که سال ها در زمینه محصول خاصی فعالیت داشته و بازاریابی کرده و شناخته شده اند، پس از این حق فعالیت در زمینه محصول تولیدی خود را نداشته و باید فعالیت خود را تعطیل کنند. پیرو همین بند 22 بخشنامه 1888/100 در بخشنامه 21972/675-1/3/1400 بند 3 مصوب شده بسته بندی و فعالیت در زمینه کالاهایی نظیر چای، زعفران، عسل، پسته و برنج و نظایر آن حتی برای افراد بومی ممنوع می باشد. یعنی چای کار شمالی یا شالیکار یا کشاورز زعفران یا باغدار پسته حتی اجازه بسته بندی محصول خود را هم ندارند و این مانع تراشی صریح برای تولید و ایجاد اشتغال می باشد، چه اینکه بسیاری از زنان سرپرست خانوار و افراد ضعیف جامعه سال هاست در این زمینه فعالیت و بازاریابی کرده و از این راه ارتزاق می کنند و توانایی و تخصص و آشنایی با فعالیت در زمینه محصول دیگری را ندارند.

 در بند 2 بخشنامه 2080/675-18/1/1400 صراحتاً گفته شده که فعالیت مشاغل خانگی می بایستی صرفاً در آشپزخانه و محدوده واحد مسکونی و فقط توسط افراد خانواده انجام شود و به عبارتی اجازه گسترش در زمینه فعالیت خود را و تبدیل آن به کارگاه مجزا و بهداشتی خانگی را ندارند که چندین نفر دیگر را نیز همراه خود مشغول به کارکنند و ایجاد اشتغال نمایند که این نیز مخالف صریح محورهای پشتیبانی و احیای ظرفیت های راکد و افزایش تولید مصوبه یکصد و دوازدهمین جلسه ستاد تسهیل و رفع موانع تولید در تاریخ 21/1/1400 می باشد. یعنی توسعه و گسترش فعالیت تولیدی برای مشاغل خانگی ممنوع و جرم است و باعث ابطال پروانه بهداشتی و سبب سلامت او خواهد شد.

در بند 16 و 17 بخشنامه 2080/675-18/1/1400 و پیرو آن در بند 9 و 10 بخشنامه شماره 21972/675-1/3/1400 مصوب کرده اند که کسانی که کارگاه تولیدی فعال دارند ظرف یک سال محصول تولیدی خود را منطبق با لیست جدید تغییر دهند و همچنین شرط تمدید پروانه بهداشت توسط معاونت غذا و دارو و تغییر مجوز ما از مشاغل خانگی به مجوز امور صنفی با همان پروانه کسب جهت کارگاه موجود قرار داده شده و تعهدی نیز به اجبار در این زمینه از بنده گرفته شده که به استناد نامه رسمی اتاق اصناف ایران به شماره 10592/19-27/2/1400 به دلیل اینکه اسناد ملکی کارگاه بنده و اکثر قریب به اتفاق کارگاه های مشاغل خانگی با کاربری مسکونی می باشد به هیچ وجه و تحت هیچ شرایطی امکان صدور مجوز صنفی برای این کارگاه ها وجود نداشته و امری غیر ممکن و محال است و مجوز صنفی صرفاً برای املاک با کاربری و سند تجاری و صنعتی قابلیت صدور دارد. حالیه چون تعهد و شرط مذکور به طور مطلق امکان تحقق نداشته و در توان هیچ کس نمی باشد لذا شرط مذکور شرط غیر مقدور بوده و به استناد صریح ماده 232 قانون مدنی شرط غیر مقدور شرطی باطل بوده و قانوناً با ابطال این شرط می بایستی پروانه بهداشت ما تمدید گردد.

 لذا به استناد ماده 4 قانون مدنی و بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و مصوبات یکصد و هجدهمین جلسه ستاد تسهیل و رفع موانع تولید به شماره 60/88983 بند (الف) قسمت 1/2 و 1/3-30/3/1400 موضوع حذف اصلاح یا تنقیح قوانین و تصویب نامه های مزاحم و مانع تولید و اشتغال هیات وزیران تقاضای ابطال و اصلاح بندهای این سه بخشنامه سازمان غذا و دارو را دارم که مخالف صریح سیاست های نظام و رهبری و تاکیدات ریاست جمهوری می باشد." 

 متن بخشنامه های مورد شکایت به شرح زیر است:

 الف- بخشنامه شماره 2080/675/د-18/1/1400 مدیرکل فرآورده های غذایی و آشامیدنی سازمان غذا و دارو

  " معاونت محترم غذا و دارو دانشگاه علوم پزشکی، خدمات بهداشتی و درمانی سراسر کشور

       مدیریت محترم ضوابط بهداشت انسانی حوزه غذا و دارو و منطقه آزاد تجاری

       موضوع: نحوه اجرای دستورالعمل های ابلاغ شده در خصوص ساماندهی مشاغل خانگی

     با سلام واحترام

 پیرو ابلاغ شماره 1888/100-29/11/1399 مقام وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و مصوبه ستاد کشوری ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی مورخ 23/10/1399 منضم به دستورالعمل های مربوطه مقتضی است ضمن اجرای مفاد دستورالعمل های ابلاغ شده به منظور انسجام در عملکرد معاونت های غذا و دارو موارد ذیل مد نظر قرار گیرد.

………

12- در خصوص بند 22 فهرست مصوب اقلام غذایی، پسته و زعفران و عسل هرچند که ممکن است محصول بومی برخی مناطق باشند لیکن با توجه به نظر وزارت جهاد کشاورزی مشمول مشاغل خانگی نمی شوند.- مدیرکل فرآورده های غذایی و آشامیدنی سازمان غذا و دارو " 

 ب- بخشنامه شماره 21972/675/د-1/3/1400 مدیرکل فرآورده های غذایی و آشامیدنی سازمان غذا و دارو

  " معاونت محترم غذا و دارو دانشگاه علوم پزشکی، خدمات بهداشتی و درمانی سراسر کشور

       مدیریت محترم ضوابط بهداشت انسانی حوزه غذا و دارو و منطقه آزاد تجاری

       موضوع: توضیحات تکمیلی در خصوص بخشنامه 2080/675 موضوع صدور مجوز فعالیت مشاغل خانگی

     با سلام و احترام،

     پیرو بخشنامه شماره 2080/675-18/1/1400 با توجه به موارد مطرح شده از سوی معاونت های غذا و دارو سراسر کشور در زمینه صدور مجوزهای مرتبط با فعالیت مشاغل خانگی به اطلاع می رساند:

……….

 3- در خصوص بند 22 فهرست اقلام مشمول صرفاً محصولات بومی منطقه مد نظر بوده و پس از تصویب در کمیته فنی و قانونی معاونت غذا و دارو قابل اقدام است. بدیهی است کالاهای اساسی نظیر چای، زعفران، عسل، پسته، برنج و نظایر آن از شمول این بند خارج است.- مدیرکل فرآورده های غذایی و آشامیدنی سازمان غذا و دارو " 

  در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست دفتر بازرسی، رسیدگی به شکایات و امور حقوقی سازمان غذا و دارو به موجب لایحه شماره 24537/661-25/3/1401 توضیح داده است که:

  " اولاً: با استناد به ماده 2 قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی مصوب 22/2/1389 مجلس شورای اسلامی، منظور از مشاغل یا کسب و کار خانگی آن دسته از فعالیت هایی است که با تصویب ستاد موضوع ماده 3، توسط عضو یا اعضای خانواده در فضای مسکونی در قالب یک طرح کسب و کار بدون مزاحمت و ایجاد اخلال در آرامش واحدهای مسکونی همجوار شکل می گیرد و منجر به تولید خدمت و یا کالای قابل عرضه به بازار خارج از محیط مسکونی می گردد. همچنین به موجب ماده 4 همان قانون تهیه دستورالعمل صدور مجوز مشاغل خانگی در اختیار ستاد یاد شده قرار داده شده است. ضمن اینکه ماده 8 قانون مارالذکر مقرر می دارد وزارت کار و امور اجتماعی موظف است ضمن شناسایی مشاغل و کسب و کار خانگی با کمک دستگاه های ذی ربط، فهرست مشاغل مجاز خانگی را همه ساله به تصویب ستاد برساند. بنابراین همان گونه که ملاحظه می گردد سه قید در فضای مسکونی توسط عضو یا اعضای خانواده کالای قابل عرضه به بازار خارج از محیط مسکونی از مشخصه های مشاغل خانگی می باشد.

 ثانیاً: برابر بند 8 ماده 4 قانون مذکور کلیه دستورالعمل ها باید به تصویب ستاد مشاغل خانگی برسد و مطابق با ماده 8 هر ساله فهرست مشاغل خانگی باید توسط ستاد مشاغل خانگی به تصویب برسد. با عنایت به موارد فوق الذکر موضوع ابلاغیه 1888/100-29/11/1399 مربوط به دستورالعمل هایی می باشد که در تاریخ 23/10/1399 به تصویب ستاد مشاغل خانگی رسیده است. در این ابلاغیه فهرست مشاغل خانگی مواد غذایی وجود دارد که برابر ماده 8 قانون به تصویب ستاد مشاغل خانگی رسیده است. بنابراین ابلاغیه 1888/100-29/11/1399 با رعایت ترتیب کامل قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی تدوین تصویب و ابلاغ شده است. سایر بخشنامه های ارسالی نیز در راستای تسریع و تسهیل در اجرای ابلاغیه مذکور صادر شده است و هیچ گونه مغایرتی با مفاد ابلاغیه 1888/100 مصوب ستاد مشاغل خانگی ندارد.

 ثالثاً: لازم به ذکر است تا قبل از تصویب دستورالعمل های موضوع ابلاغیه 1888/100-29/11/1399 در خصوص مشاغل خانگی مواد غذایی هیچ گونه دستورالعمل و فهرست تصویب شده ایی توسط ستاد وجود نداشته است. تعداد معدودی از متقاضیان مشاغل خانگی بدون رعایت قیود مصرح در ماده 2 قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی اقدام به دریافت مجوز در قالب مشاغل خانگی نموده و متاسفانه ادارات کل تعاون، کار و رفاه اجتماعی بدون توجه به ماده 2 و ماده 8 قانون یاد شده برای آنها مجوز فعالیت صادر نموده اند. این افراد تحت عنوان مشاغل خانگی اقدام به ایجاد واحد تولیدی در حد متوسط و به بالا در ساختمان های مسکونی نموده اند. وزارت بهداشت (معاونت های غذا و دارو) بر اساس وظیفه ذاتی و مطابق با قانون و در راستای اطمینان از عدم تهدید سلامت مصرف کنندگان و جامعه در آن مقطع زمانی نسبت به تامین شرایط بهداشتی اقدام نموده است و مکاتبات با متقاضیان نیز در همین راستا صورت پذیرفته است. در حال حاضر و با وجود مصوبات ستاد مشاغل خانگی (ابلاغیه شماره 1888/100) امکان ارایه خدمات به این گروه معدود در قالب مشاغل خانگی وجود ندارد. اما در راستای کمک و حمایت از کسب و کار به این افراد معدود فرصت یک ساله برای اخذ مجوز فعالیت از مراجع مربوطه (وزارت صمت یا اتحادیه های صنفی) برای فعالیت کارگاهی یا کارخانه ای داده شده است. لذا درخواست آقای علیرضا قرارخسروشاهی بدون دلیل و فاقد وجاهت قانونی تقدیم دیوان عدالت اداری شده و از این حیث تقاضای رد شکایت مشارالیه را از آن مقام خواستارم. " 

 علی رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمایم آن برای وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی (طرف دیگر شکایت) تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی واصل نگردیده است.

 در اجرای ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیات تخصصی فرهنگی، آموزشی، پزشکی دیوان عدالت اداری ارسال و هیات مزبور به موجب رای شماره 140231390000710416-22/3/1402 بخشنامه شماره 1888/100-29/11/1399 وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، بندهای 2 و 17 بخشنامه شماره 2080/675/د-18/1/1400 و بندهای 9 و 10 بخشنامه شماره 21972/675/د-1/3/1400 مدیرکل فرآورده های غذایی و آشامیدنی سازمان غذا و دارو را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رییس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

     رسیدگی به بند 12 از بخشنامه شماره 2080/675/د-18/1/1400 و بند 3 از بخشنامه شماره 21972/675/د-1/3/1400 مدیرکل فرآورده های غذایی و آشامیدنی سازمان غذا و دارو در دستورکار هیات عمومی قرار گرفت.

   هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 27/4/1402 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

اولاً براساس بند 8 ماده 4 قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی مصوب سال 1389 با اصلاحات و الحاقات بعدی، تهیه دستورالعمل صدور مجوز مشاغل خانگی از جمله وظایف و اختیارات ستاد ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی است. ثانیاً برمبنای ماده 6 قانون اخیرالذکر مقرر شده است: «کلّیه دستگاه های عضو ستاد موظّفند راهکارهای حمایتی، نظارتی و تسهیل‌کننده ایجاد و توسعه مشاغل خانگی مجاز را در قالب دستورالعمل، حداکثر ظرف سه ماه از تاریخ تصویب این قانون تدوین و جهت تصویب به ستاد ارایه نمایند.» ثالثاً به موجب ماده 8 قانون مذکور : «وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی موظّف است ضمن شناسایی مشاغل و کسب‌ و ‌کار خانگی با کمک دستگاه های ذیربط، فهرست مشاغل مجاز خانگی را همه‌ ساله به تصویب ستاد برساند.» بنا به مراتب فوق و نظر به اینکه پیش‌بینی و تعیین نحوه صدور مجوز، تمدید، لغو آن و تعیین فهرست اقلام غذایی مشمول فعالیت مشاغل خانگی به موجب دستورالعملی خواهد بود که به تصویب ستاد ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی رسیده و از طرفی بند 22 فهرست اقلام غذایی مشمول فعالیت مشاغل خانگی صرفاً پسته و زعفران را از شمول فعالیت مشاغل خانگی خارج کرده است، لذا بند 12 بخشنامه شماره 2080/675/د مورخ 18/1/1400 مدیرکل فرآورده‌های غذایی و آشامیدنی سازمان غذا و دارو که عسل را مشمول عنوان فعالیت مشاغل خانگی قرار نداده و بند 3 بخشنامه شماره 21972/675/د مورخ 1/3/1400 مدیرکل فرآورده‌های غذایی و آشامیدنی سازمان غذا و دارو که علاوه بر پسته و زعفران؛ با تصریح به چای، برنج و نظایر آن، این موارد را هم به فهرست مستثنیات اقلام غذایی مشمول فعالیت مشاغل خانگی افزوده است، به جهت عدم رعایت مفاد مواد 6 و 8 قانون صدرالذکر دایر بر ضرورت تایید و تصویب ستاد ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی، خارج از حدود اختیار مقام صادرکننده آن بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 10/2/1402) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./

                                                               حکمتعلی مظفری

                                                          رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری