شماره دادنامه: 140231390000792304

تاریخ دادنامه: 30/3/1402

شماره پرونده: 0107035 و 0106072

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: شرکت پست پیشگامان بادپا با وکالت آقای صالح خانی و شرکت پست اول فاخر ایرانیان با وکلات آقای بهنام یوسفیان شوره دلی

طرف شکایت: سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی، وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و نهاد ریاست جمهوری

موضوع شکایت و خواسته: 1- ابطال ردیف 2 جدول موضوع بند 1 تصویب نامه شماره 109351/ت52467هـ-20/8/1394 هیات وزیران

2- ابطال ماده 22، بند 8 و ستون شماره 4 جدول شماره 2 پیوست 1 از مصوبه شماره 12 جلسه 254-17/12/1395 کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات

   گردش کار: آقای صالح خانی به وکالت از شرکت پست پیشگامان بادپا به موجب دادخواستی ابطال ماده 22، بند 8 و ستون شماره 4 جدول شماره 2 پیوست 1 از مصوبه شماره 12 جلسه 254-17/12/1395 کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

  " مطابق ماده واحده «قانون اجازه تعیین و وصول حق امتیاز فعالیت بخش غیردولتی در زمینه پست و مخابرات» (مصوب 19/8/1392 مجلس شورای اسلامی) « در اجرای بند (ز) ماده 3 قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات مصوب 19/9/1382 وزارتخانه مذکور مکلف است بابت فعالیت های ارایه خدمات پستی، مخابراتی، فناوری اطلاعات و صدور مجوز ایجاد شبکه های ارتباطات و فناوری اطلاعات با تصویب هیات     وزیران، مبالغی به عنوان حق الامتیاز و حق السهم دولت و جریمه قانونی جبران عدم انجام تعهدات وصول و به حساب خزانه داری کل کشور واریز نماید…» لذا همان گونه که مشاهده می شود هیات وزیران صرفاً حق تعیین مبالغی به عنوان «حق الامتیاز» و «حق السهم دولت» و «جریمه قانونی جبران عدم انجام تعهدات» جهت مجوزهای صادره از سوی وزارت ارتباطات را داشته است. لکن هیات وزیران و به تبع آن کمیسیون تنظیم مقررات در مصوبات موضوع دادخواست حاضر، علاوه بر موارد مزبور اقدام به وضع مبلغ دیگری نیز تحت عنوان «مبلغ تضمین درآمد» یا «مبالغ مربوط به تسهیم درآمد تضمین شده» نموده اند. بدین معنی که دارندگان پروانه های صادره از سوی وزارت ارتباطات موظف شده اند سالانه مبالغی را به صورت تضمینی اعم از اینکه اساساً درآمدی داشته یا نداشته و یا به چه میزان باشند، به دولت پرداخت نمایند (این مبلغ به جز حق الامتیاز است). به عبارت دیگر در مصوبات مزبور از یکسو «حق السهم دولت» از پروانه های صادره از سوی وزارت ارتباطات به صورت درصدی از درآمد مشخص شده است (که صلاحیت وضع آن مطابق قانون است) و از سوی دیگر مبلغی به عنوان تضمین درآمد نیز مشخص گردیده است، که متناسب با سال فعالیت دارای نرخ های متفاوت ثابتی است. در حالی که در رابطه با «حق السهم دولت» هیات وزیران صرفاً صلاحیت تعیین حق السهم دارندگان پروانه را داشته است و «حق السهم» همان گونه که از عنوان آن مشخص است ناظر به اختصاص بخشی از درآمد دارندگان پروانه به دولت به جهت فراهم آوردن امکانات و زمینه فعالیت برای این اشخاص می باشد.

 از این رو «حق السهم» اساساً ارتباط مستقیم با درآمد اشخاص دارد و در حقیقت سهم دولت از درآمد محسوب می شود و بر همین اساس در مصوبه هیات وزیران ( و همچنین مصوبات کمیسیون تنظیم مقررات) در صدی از درآمد ناخالص دارندگان پروانه یا ارایه دهندگان خدمات به عنوان «حق السهم دولت» مشخص شده است. لذا نمی توان تحت عنوان «حق السهم» اقدام به دریافت مبالغی نمود که ذیل این عنوان قرار نمی گیرند. اما بر اساس مصوبه مورد اعتراض دارندگان پروانه های ایجاد و بهره برداری از شبکه عرضه خدمات پستی مکلف شده اند مبالغی را به عنوان تضمین درآمد پرداخت نمایند و در نتیجه دارنده پروانه ای که هفت و نیم درصد درآمد خالص وی (به عنوان حق السهم دولت) کمتر از میزان «مبلغ تضمین درآمد» شده است در واقع مکلف به پرداخت مبلغی شده است که ارتباطی با درآمد وی نداشته و بیش از حق السهم تعیین شده خواهد بود و لذا اطلاق حق السهم نسبت به این مبالغ نمی تواند صحیح باشد و تعیین قطعی چنین مبالغی علاوه بر اینکه مغایر صلاحیت اعطایی از سوی قانونگذار (خروج از صلاحیت) و اصول مربوط به حقوق مردم در قانون اساسی (اصول 22 و 46 و بند 5 اصل 43) می باشد مغایر مواد 30 و 31 قانون مدنی نیز بوده و خلاف اصول و قاعده شرعی همچون قاعده لاضرر و قاعده احترام به اموال مردم می باشد. شایان ذکر است علاوه بر استدلالات فوق، کمیسیون تنظیم مقررات در تاریخ 17/12/1395 پیش از مصوبه هیات وزیران (28/3/1396) اقدام به وضع مصوبه موضوع شکایت حاضر در خصوص مواردی از جمله «حق السهم» و «مبلغ تضمین درآمد» نموده است. در حالی که قانونگذار در قانون اجازه تعیین و وصول حق امتیاز فعالیت بخش غیردولتی در زمینه پست و مخابرات (مصوبه 19/8/1392) تعیین چنین موضوعی را به هیات  وزیران محول نموده است. لذا کمیسیون مزبور در زمان تصویب مصوبه مورد نظر اساساً فاقد صلاحیت بوده است. " 

 متعاقباً آقای صالح خانی (وکیل شرکت پست پیشگامان بادپا) به موجب لایحه تکمیلی که با شماره 2061-28/1/1402 در دفتر هیات عمومی ثبت شده، اعلام کرده است که شرکت شاکی در قسمت خلاف شرع بودن مصوبات موضوع شکایت ادعایی ندارد و تنها تقاضای رسیدگی در خصوص مخالفت با قانون را دارد.

 آقای بهنام یوسفیان شوره دلی نیز به وکالت از شرکت پست اول فاخر ایرانیان به موجب دادخواستی علاوه بر تقاضای ابطال قسمت هایی از مصوبه شماره 12 جلسه شماره 254-17/12/1395 کمیسیون تنظیم مقررات و ارتباطات، ابطال ردیف 2 جدول موضوع بند 1 تصویب نامه شماره 109351/ت52467هـ-20/8/1394 هیات وزیران را خواستار شده و به طور خلاصه اعلام کرده است که:

  " با عنایت به ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت تعیین و وصول مبالغی تحت عنوان «مبلغ تسهیم درآمد تضمین شده» طی تصویب نامه هیات وزیران و مصوبه کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات، از مصادیق بارز ممنوعیت مندرج در ماده قانونی اخیرالذکر بوده و از این جهت نیز مقررات مورد شکایت مغایر حکم قانون و در نتیجه شایسته ابطال به شمار می رود. همچنین هیات عمومی دیوان عدالت اداری پیشتر به موجب دادنامه شماره 140009970905812823-28/10/1400 ردیف 3 جدول موضوع بند 1 و مفاد بند 2 تصویب نامه شماره 109351/ت5267هـ-20/8/1394 هیات وزیران و همچنین بند 13 مصوبه شماره 2 جلسه شماره 206-21/10/1393 کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات را که ناظر به دریافت مبالغی تحت عنوان «مبلغ تسهیم درآمد تضمین شده» از دارندگان پروانه ایجاد و بهره برداری از شبکه ارتباطات ثابت بوده است از تاریخ تصویب ابطال نموده است." 

 متن مقرره های مورد شکایت به شرح زیر است:

 الف- تصویب نامه شماره 109351/ت52467هـ-20/8/1394 هیات وزیران:

  " ………….

 2- حداقل مبلغ تسهیم درآمد تضمین شده سالیانه ایجاد و بهره برداری از شبکه ارتباطات ثابت به شرح زیر تعیین می شود: میلیون ریال

 ب- ماده 22 مصوبه شماره 12 جلسه 254-17/12/1395 کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات:

  " ماده 22-مبلغ تضمین شده تسهیم درآمد:

     مبالغ تضمین شده تسهیم درآمد بابت هر سال بر اساس هشتاد درصد 80% تسهیم درآمد پیش بینی شده توسط کارور در طرح تجاری که در مزایده ارایه شده است در هر سال تعیین خواهد شد." 

 ج- بند 8 پیوست شماره 1 مصوبه شماره 12 جلسه 254-17/12/1395 کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات:

  " 8- مزایده گران باید بر اساس طرح تجاری تهیه شده پیشنهاد مالی خود را مطابق جدول 2 با درج میزان درآمد پیش بینی شده به تفکیک هر سال و میزان مبلغ پیشنهادی سهم دولت را که حداقل 3 درصد و قابل پرداخت در هر سال قراردادی خواهد بود را اعلام و پرداخت 80 % آن را تعیین نمایند. " 

 د- ستون شماره 4 جدول شماره 2 پیوست 1 مصوبه شماره 12 جلسه 254-17/12/1395 کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات:

  " جدول شماره 2 مبالغ پیشنهادی درآمد، سهم دولت از درآمد و تضمین شده (اعداد به میلیون ریال)

ستون 2 درآمد پیش بینی شده مطابق طرح تجاری برای هر سال درج می شود.

ستون 3 درآمد پیش بینی شده (ستون 2) به عنوان سهم دولت پیشنهادی مزایده گر

 ستون 4 مبلغ تضمین شده سهم دولت پیشنهادی مزایده گر (مبلغ ستون 3) ضربدر هشتاد درصد

 کلیه مبالغ پیشنهادی به عدد و به میلیون ریال درج شود. " 

 در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی و بازرسی سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی به موجب لوایح شماره 76376-10/12/1401 و 64305-17/10/1401 به طور خلاصه توضیح داده است که:

  " اولاً بر اساس بندهای (الف)، (ب)، (ز) و (هـ) ماده 3و ماده 5 قانون  وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و قانون اجازه تعیین و وصول حق امتیاز فعالیت بخش غیردولتی در زمینه پست و مخابرات مصوب سال 1392 صلاحیت وضع مقررات مورد شکایت برای کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات به رسمیت شناخته شده است. ثانیاً: سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی در اجرای مصوبه شماره 12 جلسه شماره 254-17/12/1395 کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات از طریق تشریفات قانونی مزایده اقدام به واگذاری پروانه ایجاد و بهره برداری از شبکه ارایه خدمات پستی به شرکت های غیردولتی کرده است و مطابق ماده 20 اسناد مزایده، شرکت در مزایده و تسلیم پیشنهاد به منزله قبول محتویات و مفاد کلیه اسناد مزایده است و درآمد پیش بینی شده تضمین تسهیم درآمد برای هر سال مطابق طرح تجاری است که کارور پستی، خود در مزایده ارایه و پیشنهاد نموده است و چون این تعهدات توسط هر شرکت و از جمله شرکت های شاکی پذیرفت شده، ابطال مقررات مورد شکایت منجر به تضییع حقوق دیگر شرکت های متقاضی خواهد شد و این در حالی است که آنچه که بر اساس رای قبلی هیات عمومی دیوان عدالت اداری ابطال شده ناظر به وضعیتی بود که یک امتیاز بر اساس فعالیت های قبلی دارنده پروانه به وی اعطاء شده بود.

 با عنایت به موارد فوق علاوه بر اطلاع کامل کارور پستی از شرایط مزایده، اقدام کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات در تعیین مبلغ تضمین تسهیم درآمد مغایر قانون نمی باشد، در واقع مطابق قانون ماده واحده «اجازه تعیین و وصول حق الامتیاز فعالیت بخش غیردولتی در زمینه پست و مخابرات» مبالغ قابل اخذ از دارندگان پروانه شامل حق الامتیاز، حق السهم دولت و جریمه قانونی جبران عدم انجام تعهدات است. مقنن در قانون فوق الاشاره اجازه تعیین و وصول حق السهم دولت را به هیات  وزیران محول نموده است. لیکن در خصوص اینکه مبلغ چگونه تعیین گردد و امکان تعیین سقف و کف چگونه باشد و یا اینکه باید درصدی از درآمد ناخالص یا مبلغ مقطوعی باشد ساکت بوده و اختیار تعیین آن به هیات وزیران واگذار شده است.در واقع هیات وزیران می تواند در این خصوص مبلغی را به عنوان حداقل مبلغ تسهیم درآمد و مبلغ یا درصدی را به عنوان حداکثر مبلغ تسهیم درآمد تعیین نماید. کما اینکه در مصوبات معترض عنه نیز به همین شیوه عمل شده است. فقط نسبت به حداقل مبلغ تسهیم درآمد از عنوان تضمین تسهیم درآمد استفاده شده است. به عبارتی دیگر با توجه به صلاحیت عام هیات وزیران در تعیین مبالغ تسهیم درآمد و اختیار ایشان در تعیین حداقل و حداکثر و با امعان نظر به ماهیت تضمین تسهیم درآمد مشخص می شود، تضمین تسهیم درآمد عبارت است از مبلغ مقطوعی که مبین حداقل تعهد دارنده پروانه در پرداخت تسهیم درآمد می باشد." 

علی رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمایم آن برای امور حقوقی دولت (طرف دیگر شکایت) تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی واصل نشده است.

  هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 30/3/1402 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

براساس قانون اجازه تعیین و وصول حق امتیاز بخش غیردولتی در زمینه پست و مخابرات مصوب 19/8/1392 مقرر شده است که در اجرای بند (ز) ماده 3 قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات مصوب 19/9/1382 وزارتخانه مذکور مکلّف است بابت فعالیت های ارایه خدمات پستی، مخابرات، فناوری اطلاعات و صدور مجوز ایجاد شبکه‌های ارتباطات و فناوری اطلاعات با تصویب هیات وزیران، مبالغی به عنوان حق‌‌الامتیاز و حق‌‌السهم دولت و جریمه قانونی جبران عدم انجام تعهدات، وصول و به حساب خزانه‌داری کل کشور واریز نماید و به موجب قانون یادشده اختیار هیات وزیران در تعیین حق‌السهم دولت منحصر در همین عنوان و مقیّد به تحصیل درآمد دارنده پروانه بوده و تعیین مبلغ تضمین‌شده تسهیم درآمد عملاً به معنای افزودن عنوانی جدید به حکم مقرر در قانون است. بنا به مراتب فوق که در آرای شماره 2823 مورخ 28/10/1400 و شماره 2853 الی 2855 مورخ 16/12/1401 هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز منعکس شده، ردیف 2 جدول موضوع بند 1 تصویب‌نامه شماره 109351/ت 52467 هـ مورخ 20/8/1394 هیات وزیران و ماده 22 مصوبه شماره 12 جلسه شماره 254 مورخ 17/12/1395 کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات و بند 8 و ستون 4 جدول شماره 2 پیوست شماره 1 مصوبه شماره 12 جلسه شماره 254 مورخ 17/12/1395 

کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات به دلیل اینکه در مقام الزام به دریافت مبالغی تحت عنوان تضمین درآمد یا تسهیم درآمد تضمین‌شده از دارندگان پروانه وضع شده‌اند، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شوند. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 10/2/1402) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./

                                                               مهدی دربین

                                                               هیات عمومی دیوان عدالت اداری

                                                             معاون قضایی دیوان عدالت اداری