شماره دادنامه: 140231390000381870
تاریخ دادنامه: 19/2/1402
شماره پرونده: 0105714- 0105992
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: آقای محمد محمدی و تشکل مردمی پیشگیری و مبارزه با فساد
طرف شکایت: شهرداری تهران
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 80/457255-11/5/1401 معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران و ابطال نامه های شماره 813/545910-5/6/1401 و 813/613822-19/6/1401 سرپرست اداره کل تدوین ضوابط، نظارت و صدور پروانه معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران
گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست ها و لوایح رفع نقص با متن مشابه ابطال بخشنامه شماره 80/457255-11/5/1401 معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران و ابطال نامه های شماره 813/545910-5/6/1401 و 813/613822-19/6/1401 سرپرست اداره کل تدوین ضوابط، نظارت و صدور پروانه معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند که:
" بخشنامه شماره 80/457255-11/5/1401 معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران بنا به دلایل ذیل خلاف قانون است: اولاً- اثر بخشنامه ناظر به آینده است و نمی تواند عطف به ماسبق شود. ثانیاً- دریافت ما به التفاوت عوارض جدید فاقد مجوز و مبنای قانونی است و حاصل تصمیم یک جلسه دورهمی است. ضمناً کسانی که قبلاً پروانه شهرسازی را دریافت کرده اند وجوه عوارض را به صورت کامل پرداخت کرده اند و مشمول دریافت عوارض جدید نمی شوند.علاوه بر این بخشنامه های مورد شکایت درباره آن دسته از پروانه های شهرسازی است که دارای مهلت یک ساله برای اخذ پروانه ساخت یا مهلت اعتبار آنها برای اخذ پروانه ساخت از تاریخ 1/12/1398 به بعد بوده است در حالی که پروانه شهرسازی شاکی از نوع دو مرحله ای و فاقد هرگونه مهلت بوده است. علت صدور بخشنامه کمک به شرایط سخت اقتصادی مردم و شرایط بحرانی کرونا اعلام شده است ولی به جای کمک به مردم اخذ عوارض هنگفت مطرح شده است.
متعاقب استعلام وضعیت صدور پروانه از اداره کل تدوین ضوابط شهرداری، اداره کل مذکور طی شماره 813/545910-5/6/1401 اعلام می دارد هرچند پروانه شهرسازی فاقد مدت اعتبار هست و مشمول بخشنامه جدید عوارض روز نمی شود ولی با توجه به اطلاع رسانی مورخ 4/12/1399 شاکی می بایست تا پایان سال 1399 برای اخذ پروانه ساخت اقدام می نمود و اقدام دیگری متصور نیست. پس از پیگیری اداره کل تدوین پاسخ قبلی خود را اصلاح و از اعلام ابطال پروانه شهرسازی عدول و طی شماره 813/613822-19/6/1401 اعلام می نماید که با اخذ ما به التفاوت عوارض حداکثر تا تاریخ 31/6/1401 اقدام شود که متناقض پاسخ قبلی است. بنابراین بخشنامه مورخ 11/5/1401 به دلیل غیر قانونی بودن و تصمیمات اداری که طی دو فقره نامه اعلام شده به دلیل اعتبار امر مختومه «داشتن پروانه شهرسازی و پرداخت وجوه قانونی زمان صدور پروانه» قابل ابطال می باشند.بنابراین بخشنامه شماره 80/457255-11/5/1401 معاون معماری و شهرداری تهران که مبادرت به افزایش عوارض پروانه های قبلی نموده است خارج از وظیفه و برخلاف قانون می باشد (برخلاف بند 16 تبصره 4 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی) و از طرفی درباره پروانه های شهرسازی مدت دار هست و تعمیم دادن این بخشنامه خلاف قانون به پروانه های فاقد مدت نیز خلاف دیگری هست که در نظر اداره کل تدوین ضوابط شهرداری اعلام شده است."
متن مقرره های مورد شکایت به شرح زیر است:
" الف- بخشنامه شماره 80/457255-11/5/1401 معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران
شهرداران محترم مناطق ۱ الی ۲۲
موضوع: تمدید بند ۸ سومین صورتجلسه هم اندیشی مناطق ۲۲ گانه مورخ 6/10/1400 تا تاریخ 31/6/1401
پیرو ابلاغیه شماره 1164074/80-24/11/1400، به پیوست نامه شماره 420190/50-4/5/1401 معاون هماهنگی و امور مناطق شهرداری تهران در خصوص تمدید مهلت بند ۸ مصوبات سومین جلسه هم اندیشی شهرداران مورخ 6/10/1400 تا تاریخ 31/6/1401 مبنی بر «در ارتباط با صدور پروانه ساخت جهت پرونده هایی که دارای پروانه شهرسازی بوده اند؛ لیکن با توجه به شیوع ویروس کرونا و طولانی شدن زمان بررسی پرونده ها در سازمان نظام مهندسی، کمیته نما و ….. در مهلت مقرر یک ساله در پروانه شهرسازی موفق به اخذ پروانه ساخت نشده اند و به استناد تبصره الحاقی ماده ۲۴ مصوبه شورای اسلامی شهر تهران تحت عنوان «الحاقیه دوم به مصوبه بسته محرک در شرایط سخت اقتصادی و نیز در شرایط بحرانی ناشی از گسترش ویروس کرونا» ضمن رعایت صرفه و صلاح شهرداری تهران تا تاریخ 31/6/1401، صدور پروانه ساخت برای پروانه های شهرسازی که مهلت اعتبار آنها جهت اخذ پروانه ساخت از تاریخ 1/12/1398 به بعد بوده است میسر گردد» جهت آگاهی و دستور اقدام لازم ارسال می گردد. لذا شایسته است دستور فرمانید پرونده های مشمول این بند بررسی و اقدامات زیر در خصوص آنها صورت پذیرد:
• در ارتباط با صدور پروانه ساخت پرونده هایی که تا پایان سال ۱۴۰۰ مطابق با بند ۸ مصوبات سومین جلسه اندیشی شورای شهرداران ابلاغی به شماره 1164074/80-24/11/1400 نسبت به پرداخت عوارض مابه التفاوت اقدام نموده و به علت تداخل با روزهای پایانی سال موفق به اخذ پروانه نگردیده اند، اقدام لازم صورت پذیرد.
عوارض متعلقه به پروانه های شهرسازی پرونده های مشمول این بند که در مهلت مقرر تا پایان سال ۱۴۰۰ اقدامی جهت محاسبه و پرداخت عوارض مشمول آنها صورت نپذیرفته است، به قیمت روز محاسبه و پس از کسر عوارض پرداختی پروانه یادشده، فرم اعلام عوارض غیر سیستمی جهت ایجاد دستور دریافت دستی در سیستم جامع مالی با امضای شخص شهردار منطقه معاونت مالی و اقتصاد شهری اداره کل تشخیص و وصول درآمد منعکس گردد.- معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران
ب- نامه شماره 813/545910-5/6/1401 اداره کل تدوین ضوابط معاونت شهرسازی شهرداری تهران
جناب آقای مهندس ناظم رضوی شهردار محترم منطقه 20
موضوع: ملک به شماره پرونده 200069129
بازگشت به نامه شماره 52017949 مورخ 26/5/1401 و پیرو نامه شماره 8131221733 مورخ 4/12/1399 در خصوص صدور پروانه مساحت ملک به شماره پرونده 200069129 به آگاهی می رساند:
علی رغم عدم درج عبارت «اختیار پروانه شهرسازی جهت اخذ پروانه ساخت یک سال می باشد» در چاپ پروانه شهرسازی شماره 200025322 مورخ 6/6/1397 و در توضیحات پروانه یاد شده، لکن با توجه به اطلاع رسانی صورت گرفته وفق مفاد نامه شماره 8131221733 مورخ 4/12/1399 جهت صدور پروانه ساخت تا پایان سال 1399 این که پروانه شهرسازی موصوف مشمول مفاد بند 8 صورتجلسه هم اندیشی شورای شهرداران مورخ 6/10/1400 نمی گردد، اقدامی در خصوص صدور پروانه ساخت آن از طرف این اداره کل متصور نمی باشد.- سرپرست اداره کل تدوین ضوابط، نظارت و صدور پروانه معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران
ج- نامه شماره 813/613822-19/6/1401 اداره کل تدوین ضوابط معاونت شهرسازی شهرداری تهران
جناب آقای مهندس ناظم رضوی شهردار محترم منطقه 20
موضوع: ملک به شماره پرونده 200069129
بازگشت به نامه شماره 20621/520-8/6/1401 و پیرو نامه شماره 813/545910 مورخ 5/6/1400 در خصوص صدور پروانه ساخت ملک به شماره پرونده 200069129، با عنایت به مفاد نامه عطفی مبنی بر طولانی شدن روند پروانه ساخت به دلیل ماندگاری در مراحل نظام مهندسی و کمیته نما شایسته است دستور فرمایید مطابق با ابلاغیه شماره 657255/80-11/5/1401 معاون شهرسازی و معماری در ارتباط با تمدید مهلت بند 8 مصوبات سومین جلسه هم اندیشی شهرداران مورخ 6/10/1400 تا تاریخ 31/6/1401، ضمن لحاظ نمودن هرگونه عوارضی که مازاد بر مصوبات شورای اسلامی شهر تهران در خصوص افزایش سطح اشغال و تراکم ساختمانی در زمان صدور پروانه شهرسازی 6/6/1397 در عوارض ملک لحاظ و محاسبه گردیده است، موضوع بررسی و اقدام لازم وفق ضوابط صورت پذیرد.- سرپرست اداره کل تدوین ضوابط، نظارت و صدور پروانه معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران"
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس مرکز حقوقی شهرداری تهران به موجب لایحه شماره 1378730 مورخ 20/12/1401 توضیح داده است که:
"به طور کلی شهرداری ها با هدف نظم بخشیدن به بناهای در حال ساخت، مکلفند در پروانه های ساختمانی صادره ضمن اعلام مهلت اعتبار پروانه جهت شروع عملیات ساختمانی، نسبت به ثبت مهلت قانونی لازم جهت اتمام عملیات ساختمانی نیز اقدام نمایند. در شهرداری تهران مبانی تعیین این ضوابط توسط شورای اسلامی شهر تهران و معاونت شهرسازی و معماری تهیه و تدوین می گردد. کما اینکه برابر مصوبه ابلاغی به شماره 33579/2531/160-15/11/1397 تحت عنوان «عوارض مجوز افزایش مهلت شروع و اتمام عملیات ساختمانی» با استناد به بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 و اصلاحات بعدی و تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387، شهرداری تهران مجاز است از ابتدای سال 1398 نسبت به صدور «مجوز افزایش مهلت شروع و اتمام عملیات ساختمانی» و «انواع گواهی ساختمانی» با اخذ عوارض به شرح ذیل اقدام نماید. بدیهی است عوارض نوسازی املاک مشمول این مصوبه مطابق تبصره دوم ذیل ماده 29 قانون نوسازی و عمران شهری مصوب 1347 و اصلاحات بعدی آن محاسبه و اخذ خواهد شد.»
برابر بند 3 ذیل ماده 1 همین مصوبه مهلت اعتبار پروانه ساختمانی و مهلت شروع عملیات ساختمانی را 12 ماه از تاریخ صدور پروانه تعیین نموده است و مدت اتمام عملیات ساختمانی جهت پروانه های ساختمانی تک مرحله ای و دو مرحله ای به طور مجزا تعیین نموده است.
لذا بنا بر مصوبات و ضوابط پیش گفته در صورتی که شهروندان بنا به دلایل مذکور (مشکلات ناشی از کرونا و طولانی شدن زمان بررسی پرونده ها در سازمان نظام مهندسی، کمیته نما و …) در مهلت مقرر یکساله در پروانه شهرسازی موفق به اخذ پروانه ساخت نشده اند، با توجه به اتمام مهلت پروانه های یاد شده، مالکین موظف به ثبت درخواست مجدد پروانه شهرسازی یا تخریب و نوسازی با ضوابط و مقررات جاری (طرح تفصیلی، عوارض و …) و سیر مجدد مراحل صدور پروانه بودند که همانطور که فوقاً نیز معروض گردید این مهم با توجه به نیاز فعلی شهروندان موضوع جلسه هم اندیشی شهرداران و بند 8 مصوبه مورخ 6/10/1401 گردید. به موجب این مصوبه ضمن رعایت صرفه و صلاح شهرداری تهران و تا پایان سال 1400 صدور پروانه ساخت برای پروانه های شهرسازی که مهلت اعتبار آن ها جهت اخذ پروانه ساخت از تاریخ 1/12/1398 به بعد بوده است، میسر است. شایان ذکر است با توجه به حجم بالای پرونده های دارای این مشکل، این مهم طی ابلاغیه های شماره 1164074/80-24/11/1400 و 80/457255-11/5/1401 معاونت شهرسازی و معماری جهت اجرا به شهرداری های مناطق ابلاغ شده است. بنابراین بر مصوبه مرقوم که تاکیدی بر مصوبات پیشین است، ایرادی وارد نیست.
چنانکه ملاحظه می فرمایند این بخشنامه دارای دو بخش مجزا است. صرفاً طبق بخش دوم این بخشنامه برای آن دسته از پروانه های شهرسازی مشمول که اقدامی جهت محاسبه و پرداخت عوارض متعلقه ننموده اند عوارض آنها به قیمت روز محاسبه و پس از کسر عوارض پرداختی، برای آن ها اقدام لازم صورت می پذیرد. به عبارت بهتر و به رغم آنچه که در دادخواست تقدیمی اشاره شده است معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران با صدور این بخشنامه در صدد دریافت عوارض جدید و یا مازاد نمی باشد بلکه از آنجا که پروانه های ساخت این دسته از املاک بنا به دلایل یاد شده صادر نگردیده و بنابر فاصله زمانی یاد شده بین دو پروانه ساخت و شهرسازی، صرفا ًعوارض پروانه ساخت بنا بر تغییرات جدید ایجاد شده در نقشه های ساختمانی و یا به دلیل عدم پرداخت عوارض ساختمانی توسط متقاضیان مجدداً محاسبه و از ایشان اخذ می گردد.
بدیهی است عوارض موصوف به هیچ عنوان دارای آیتم و عنوان جدیدی جز آنچه در مصوبات شورای اسلامی شهر تهران و یا ضوابط و مقررات شهرسازی عنوان شده است، نداشته و دارای مبانی قانونی به شرح پیش گفته است.
مضافاً اینکه بخشنامه مورد وصف اساساً درصدد تسری ضوابط مقرر به کلیه املاک و یا پروانه های ساختمانی صادر شده بنا بر روال عادی نمی باشد، بلکه موکداً اضافه می نماید این بخشنامه با ذکر منابع قانونی اتخاذ تصمیم در صدر بخشنامه، صرفاً جهت کمک به آن دسته از شهروندانی صادر شده است که در زمان اعتبار ضوابط قانونی مربوط به صدور پروانه ساختمانی در دو مرحله (پروانه شهرسازی و پروانه ساخت) موفق به اخذ پروانه ثانویه نشده اند، تا با پرداخت عوارض صدور پروانه ساختمانی (همانند سایر املاک) از حقوق شهروندی خود بهره مند شوند."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 19/2/1402 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
الف. برمبنای بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲، یکی از جهات رسیدگی به شکایات، تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری ها و موسسات عمومی غیردولتی ناظر به موردی است که مقررات مذکور به دلیل خودداری دستگاه ها و نهادهای موضوع این بند از انجام وظایف خود موجب تضییع حقوق اشخاص شود. با توجه به حکم قانونی فوق و با عنایت به اینکه بر اساس بخشنامه شماره 80/457255 مورخ 11/5/1401 معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران مقرر شده است که عوارض مربوط به پروانه‌های شهرسازی که در مهلت مقرر اقدامی جهت محاسبه و پرداخت آنها نشده است، باید به قیمت روز محاسبه و پرداخت گردند و این حکم هم شامل فروضی است که در آن تاخیر در محاسبه و پرداخت از سوی شهروندان صورت می‌گیرد و هم شامل مواردی است که تاخیر مزبور مستند به عملکرد کارکنان شهرداری است، بنابراین اطلاق بخشنامه شماره 80/457255 مورخ 11/5/1401 معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران در مواردی که با وجود اقدام به موقع شهروندان به دلیل تاخیر کارکنان شهرداری در محاسبه عوارض و خودداری آن ها از انجام وظایف خود در عمل حقوق اشخاص تضییع می‌گردد، مشمول حکم مقرر در بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 بوده و مستند بند قانونی مذکور ابطال می‌شود.
ب. براساس بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ رسیدگی به شکایات، تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری ها و موسسات عمومی غیردولتی در مواردی که مقررات مذکور به علّت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز و یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلّف در اجرای قوانین و مقررات یا خـودداری از انجـام وظایف مـوجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود، از جملـه صلاحیت ها و وظایف هیات عمومی دیوان عدالت اداری است. نظر به اینکه نامه‌های شماره 813/545910 مورخ 5/6/1401 و شماره 813/613822 مورخ 19/6/1401 سرپرست اداره کل تدوین ضوابط، نظارت و صدور پروانه معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران درخصوص املاک مشخصی با شماره پرونده‌های معین صادر شده است، بنابراین نامه‌های مزبور واجد جنبه موردی است و از مصادیق مقررات موضوع بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 محسوب نمی‌شود و قابل طرح و رسیدگی در هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیست و جهت رسیدگی به شعبه دیوان عدالت اداری ارجاع می‌گردد./
مهدی دربین
هیات عمومی دیوان عدالت اداری
معاون قضایی دیوان عدالت اداری
