شماره دادنامه: 140231390000383489
تاریخ دادنامه: 19/2/1402
شماره پرونده: 0002497
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
طرف شکایت: سازمان امور اراضی کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 350777/020/53-18/9/1397 رییس سازمان امور اراضی کشور
گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 222365/102-10/8/1400 اعلام کرده است که:
" مستفاد از مفاد تبصره 3 و 4 ذیل ماده 33 اصلاحی و مواد 8 و 9 آیین نامه اجرایی ماده 33 اصلاحی و تبصره های ذیل آن، در صورت عدم پیشرفت فیزیکی طرح و اتمام مدت قرارداد واگذاری و صدور رای فسخ و استرداد اراضی توسط هیات نظارت ماده 33، پس از قطعیت آرای صادره به موجب انقضای مدت اعتراض متقاضیان (سه ماه بعد از ابلاغ) و یا تایید و ابرام رای از سوی شعب دیوان عدالت اداری، مدیریت امور اراضی می بایست اقدامات قانونی مقتضی، من جمله: تقویم بهای روز هزینه های مستاجر توسط کارشناس رسمی دادگستری، تامین و پرداخت هزینه های مجری و یا تودیع وجه آن در صندوق ثبت، جایگزینی متقاضی واجد شرایط در صورت پرداخت کلیه هزینه های مستاجر، ابلاغ مراتب فسخ قرارداد به دفترخانه اسناد رسمی، تنظیم صورت مجلس خلع ید اراضی ملی و غیره را در دستورکار قرار داده و از معطل ماندن اراضی جلوگیری نماید. به موجب بخشنامه مورد شکایت اتخاذ تصمیم مقتضی نسبت به آراء قطعی اجرا نشده هیات نظارت دال بر تمدید و تعیین مهلت نسبت به فسخ و یا استرداد با حصول شرایطی، تسهیل و ممکن گردیده است. این در حالی است که:
اولاً: به موجب مفاد تبصره 3 و 4 ذیل ماده 33 اصلاحی و مواد 8 و 9 آیین نامه اجرایی ماده 33 اصلاحی و تبصره های ذیل آن، شرایط قانونی تثبیت و تنفیذ رای فسخ و استرداد اراضی توسط هیات نظارت ماده 33 شفاف تبیین و اقدامات و تکالیف تبعی مدیریت های امور اراضی در استان ها متعاقب تایید رای هیات نیز بیان گردیده است. حال آن که بخشنامه سازمان امور اراضی رویکردی کاملاً متفاوت از رویه ها و تشریفات قانونی مورد بحث را تعیین و ابلاغ نموده است.
ثانیاً: به موجب مفاد ماده 33 اصلاحی و ماده 7 آیین نامه اجرایی قانون اصلاح ماده 33 اصلاحی، رای صادره از سوی هیات نظارت از تاریخ ابلاغ، ظرف مدت سه ماه قابل اعتراض در دیوان عدالت اداری می باشد. لذا قطعیت آراء ناشی از ابرام و تایید رای هیات نظارت توسط مراجع قضایی و یا شعب دیوان و یا عدم اعتراض فرد به رای هیات موصوف درموعد مقرر به موجب بخشنامه مورد بحث و اختیاری که خارج از ضوابط قانونی جهت تمدید و تعیین مهلت نسبت به آراء قطعی اجرا نشده هیات نظارت وضع گردیده، مخدوش و بی اعتبار خواهد شد.
ثالثاً: در مقدمه مفاد بخشنامه ابلاغی سازمان امور اراضی چنین آمده است: «… فسخ و پایان دادن به رابطه قراردادی، راهکار و اختیار ثانوی است و اصل اولیه، عدم برهم زدن قرارداد و ضرورت پایبندی به آن است…»، در صورتی که هیات نظارت ماده 33 با تکیه بر اختیارات و مبانی قانونی مندرج در ماده 33 اصلاحی و مفاد ماده 5 آیین نامه اجرایی آن و در مواردی در ادامه امهال های ماضی، رای به فسخ و استرداد متقاضیان مشمول را صادر نموده است.
بنا به مراتب بخشنامه مذکور مغایر با قوانین یاد شده و خارج از حدود اختیارات واضع تشخیص و ابطال آن از تاریخ تصویب در هیات عمومی دیوان (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) مورد تقاضا می باشد."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
بخشنامه شماره 350777/020/53-18/9/1397
" رییس محترم سازمان جهادکشاورزی استان…
سلام علیکم؛
پیرو بخشنامه شماره 342139/020/53-17/6/1397 موضوع تاکید بر رعایت حقوق مستاجرین اراضی ملی و دولتی و لزوم حضور مجریان در جلسه هیات نظارت و در راستای سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی و حمایت از تولید ملی و رشد اقتصادی و توسعه ملی کشور و مقابله نرم با جنگ اقتصادی استکبار جهانی و نظر به اینکه هدف از قانون اصلاح ماده 33 اصلاحی قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل ها و مراتع، نظارت به هنگام و موثر بر اجرای طرح ها و جلوگیری از معطل ماندن عرصه های مورد واگذاری و تعیین تکلیف آنها می باشد و با عنایت به اینکه مطابق قاعده عام ناظر بر قراردادها در فقه و قانون مدنی، فسخ و پایان دادن به رابطه قراردادی راهکار و اختیار ثانوی است، و اصل اولیه عدم بر هم زدن قرارداد و ضرورت پایبندی به آن است و از آنجا که مقنن و هیات وزیران بر همین مبنای فقهی و قانونی در ماده 33 اصلاحی و نیز آیین نامه اجرایی آن با تصریح و تاکید بلیغ، تداوم رابطه قراردادی با مستاجرین را مورد حکم قرارداده به ترتیبی که در ماده 3 اصلاحی حتی در مورد خلاف بیّن امکان تمدید قرارداد و تعیین مهلت پیش بینی شده است و در بند (ی) ماده 1 آیین نامه اجرایی ماده 33 نیز هیات وزیران انتخاب راهکار تمدید و تعیین مهلت را (که مطابق موازین فقهی و قانونی راهکار اولی می باشد) در مورد خلاف بیّن که تعلل و تخلف آشکار قابل اغماض نیست در صلاحیت هیات نظارت قرار داده است و از آنجا که در مواردی قبلاً رای قطعی به فسخ قرارداد و استرداد اراضی از مجریان طرح ها صادر شده است براساس تبصره 4 اصلاحی ماده 33 اصلاحی قانون مذکور تحقق فسخ از طریق اجرای رای در دفترخانه مربوطه معلق بر تامین اعتبار و پرداخت هزینه های مجریان با تودیع آن در صندوق ثبت می باشد. با توجه به محدودیت های بودجه ای به ویژه در مقطع فعلی و در زمینه تامین و تخصیص اعتبارات مورد نیاز که حتی در صورت تامین اعتبار و اجرای رای فسخ و خلع ید و لزوم حفاظت و نگهداری از اعیانی احداثی از سوی مستاجرین و عدم تمایل سایر اشخاص به جایگزینی در این قبیل طرح ها علی رغم بارگذاری اطلاعات طرح های فسخ شده در پایگاه اطلاع رسانی سازمان، معوق ماندن حقوق قانونی دولت، و از سوی دیگر اقدامات اجرایی برخی از مجریان در راستای طرح در فاصله زمانی صدور رای هیات نظارت و قطعیت آن که بعضاً به بهره برداری نیز رسیده است و تغییر شرایط مجری یا مجریان طرح از حیث اهلیت فنی و اعتباری را در بر دارد. بنابراین و در اجرای تبصره 2 ماده 3 آیین نامه اجرایی قانون اصلاح ماده 33 اصلاحی قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل ها و مراتع کشور موضوع تصویب نامه شماره 395708/ت51184هـ-22/7/1394 هیات وزیران راجع به ایجاد وحدت رویه و نظارت بر عملکرد هیات های نظارت از سوی این سازمان و به منظور تعیین تکلیف عرصه های موضوع رای هیات نظارت و جلوگیری از تضییع حقوق متقابل دولت و مردم و عدم تحمیل هزینه های مجری طرح به دولت از تاریخ ابلاغ این بخشنامه مقرر می دارد:
1-با عنایت به اینکه براساس قانون اصلاح ماده 33 اصلاحی قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل ها و مراتع کشور هیات نظارت استان مکلف است باتوجه تعریف خلاف بیّن در بند (ی) ماده 1 آیین نامه اجرایی قانون مذکور، در موارد خلاف بیّن نسبت به فسخ یا تمدید و تعیین مهلت و یا استرداد زمین تصمیم گیری نماید. بنابراین رویکرد قانون و آیین نامه اجرایی آن حتی در صورت احراز خلاف بیّن، امکان تمدید و تعیین مهلت را فرض کرده است. لذا هیات نظارت استان با عنایت به مراتب مذکور و شرایط زمانی مجاز است حداکثر مساعدت را برای ایجاد مهلت مناسب جهت اجرای طرح ها مدنظر قرار دهد.
2-چنانچه مستاجر از زمان صدور رای هیات نظارت تا زمان قطعیت رای و پرداخت هزینه ها به وی اقدامات اجرایی در راستای اجرای طرح را نموده باشد. با رعایت شرایط ذیل مراجع واگذاری مکلف به اعطای مهلت لازم به مجری طرح (مستاجر) و انعقاد یا تمدید قرارداد اجاره می باشند بدیهی است در پایان مهلت اعطایی در چارچوب قوانین و مقررات جاری اقدامات لازم معمول می گردد.
شرایط تمدید و تعیین مهلت نسبت به آراء فسخ و یا استرداد اجراء نشده:
1- ارایه درخواست کتبی مستاجر اولیه با توجیهات لازم مبنی بر تمایل و تغییر شرایط قبلی و انجام تعهدات همراه با جواز تاسیس و موافقت مراجع ذیربط و جدول زمان بندی جدید مطابق طرح مصوب به مدیریت امور اراضی استان.
2- بازدید عوامل نظارتی از طرح مورد نظر و ارایه گزارش جدید مبنی بر اقدامات مجری از زمان صدور رای و تغییرات حاصله در پیشرفت فیزیکی طرح.
3-تایید هیات نظارت استان مبنی بر تغییر در پیشرفت فیزیکی طرح از زمان صدور رای تا زمان درخواست مستاجر.
4-موافقت کمیسیون ذیربط واگذاری.
5-پرداخت هزینه های دادرسی و کارشناسی و سپردن تعهد نامه رسمی توسط مجری طرح مبنی بر آمادگی برای انجام تعهدات و اجرای طرح در زمان بندی مشخص- رییس سازمان امور اراضی کشور. "
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر امور حقوقی سازمان امور اراضی کشور به موجب لایحه شماره 488811/026/53-8/12/1400 توضیح داده است که:
" 1- مجمع تشخیص مصلحت نظام در اصلاحیه ماده واحده قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل ها و مراتع در سال 1390 با اصلاح تبصره 4 ذیل ماده واحده برخلاف سیاق قانون سال 1386 ملاک و مبنای اعلام رای قاضی یا تصمیم نهایی هیات نظارت را تامین و پرداخت هزینه مجری طرح قرار داده است بنابراین صرف مرور زمان مقرر جهت اعتراض مجری یا صدور رای از مراجع قضایی ملاک و مناط ابلاغ رای نبوده و بدواً مستلزم تامین و پرداخت هزینه های مجری طرح بوده بنابراین تصرفات بعد از صدور رای هیات نظارت مجری طرح را کماکان تنفیذ و مشروع دانسته است.
2- قانونگذار در مواد 219 الی 225 قانون مدنی، تحت عنوان «قواعد عمومی قراردادها» به بررسی آنها پرداخته و اولین اصلی که مقنن در این مواد به آن پرداخته است اصل لزوم می باشد و این همان اصلی است که فقها از آن به «اصاله الزوم» برگرفته از آیه شریفه (یا ایها الذین آمنوا اوفوا بالعقود) تعبیر می کند. معنا و مفهوم اصل لزوم در اصطلاح حقوقی آن است که هرگاه قراردادی صحیحاً منعقد شد، اصل بر آن است که بین طرفین لازم الاتباع می باشد و باید به تعهداتی که ضمن آن نموده اند وفادار باشند.
3- با عنایت به شرایط ظالمانه تحریم های همه جانبه جهانی بر کشور و کمبود نقدینگی و همچنین نیاز به واردات مواد اولیه یا قطعات برخی از طرح ها از خارج کشور عملاً به دلیل همین تحریم ها و یا به تعبیر مقامات «جنگ تمام عیار اقتصادی» امکان اجرای برخی از طرح ها در مواعد قانونی و حتی با اعطای مهلت و تمدید امری خارج از اختیار مجری بوده و به طور قطع از مصادیق قوه قاهره و فورس ماژور می باشد.
4- با تمامی این اوصاف و شرایط این سازمان با رایزنی مقامات بالادستی و بررسی مبالغ مورد نیاز برای تامین هزینه اعیانی های ایجاد شده جهت پرداخت به مجریان طرح های منتهی به فسخ و برآورد میزان انگیزه و مشارکت افراد متقاضی جایگزینی این گونه طرح ها که متاسفانه به ضرر بیت المال از همه جانب اولاً: عدم افزایش تولید و بهره وری، ثانیاً: عدم ایجاد و افزایش اشتغال زایی، ثالثاً: ایجاد خود اتکایی و عدم وابستگی که کراراً مورد تاکید و تکرار مقام معظم رهبری مدظله العالی در بیانات و نشست ها قرار گرفته است.
5- علیهذا در اجرای تبصره 2 ماده 3 آیین نامه اجرایی قانون اصلاح ماده 33 اصلاحی قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل ها و مراتع کشور موضوع تصویب نامه شماره 395708/ت51184هـ-22/7/1394 هیات وزیران راجع به ایجاد وحدت رویه و نظارت بر عملکرد هیات های نظارت از سوی این سازمان و به منظور تعیین تکلیف عرصه های موضوع رای هیات نظارت و جلوگیری از تضییع حقوق متقابل دولت و مردم و عدم تحمیل هزینه های مجری طرح به دولت با این شرایط تمدید و تعیین مهلت نسبت به آراء فسخ و یا استرداد اجرا نشده را در بخشنامه ابلاغ نموه است.
لذا بخشنامه معترض عنه با در نظر گرفتن شرایط و اختیارات مصرح قانونی و در چارچوب مقررات و با در نظر گرفتن شرایط ویژه کشور تنظیم و ابلاغ گردیده است."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 19/2/1402 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
الف. براساس ماده 33 قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگل ها و مراتع مصوب 25/5/1346: «در هر استان هیات پنج نفره نظارت با حکم وزیر جهاد کشاورزی، مرکب از رییس سازمان جهاد کشاورزی، مدیرکل منابع طبیعی، مدیر امور اراضی استان، رییس دستگاه اجرایی صادرکننده موافقت اصولی و پروانه بهرهبرداری یا نماینده تام‌‌الاختیار وی (حسب مورد) و یک نفر کارشناس در رشته مربوط به طرح تشکیل می‌‌گردد و در موارد خلاف بیّن نسبت به فسخ یا تمدید و تعیین مهلت و یا استرداد زمین تصمیمگیری خواهد شد» و به موجب تبصره 2 ماده 3 آیین‌نامه اجرایی ماده 33 اصلاحی قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگل ها و مراتع کشور مصوب 22/6/1394 هیات وزیران: «دفتر مرکزی هیات های نظارت در سازمان امور اراضی کشور مستقر بوده و تعیین روش های کلّی، تهیه و ابلاغ ضوابط، ایجاد وحدت رویه اجرایی، تدوین برنامه سالانه هیات های نظارت و ارزیابی و بررسی حقوقی و نظارت بر عملکرد هیات های نظارت استانی را با مسیولیت رییس سازمان مذکور برعهده دارد.» بنا به مراتب فوق، مقدمه و بند 1 بخشنامه شماره 350777/020/53-18/9/1397 رییس سازمان امور اراضی کشور که درخصوص زمان رسیدگی به موضوعات مطروحه و قبل از صدور رای بوده و در راستای قوانین و مقررات مذکور صادر شده است، خارج از حدود اختیار مقام واضع مقرره و مغایر با قوانین نیست و ابطال نشد.
ب. براساس ماده 33 قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگل ها و مراتع مصوب 25/5/1346: «در هر استان هیات پنج نفره نظارت با حکم وزیر جهاد کشاورزی، مرکب از رییس سازمان جهاد کشاورزی، مدیرکل منابع طبیعی، مدیر امور اراضی استان، رییس دستگاه اجرایی صادرکننده موافقت اصولی و پروانه بهرهبرداری یا نماینده تام‌‌الاختیار وی (حسب مورد) و یک نفر کارشناس در رشته مربوط به طرح تشکیل می‌‌گردد و در موارد خلاف بیّن نسبت به فسخ یا تمدید و تعیین مهلت و یا استرداد زمین تصمیمگیری خواهد شد.» بنابراین قاعده‌گذاری برای هیات پنج نفره نظارت با استقلال حقوقی مطمح نظر در این ماده مغایرت دارد و تبصره 2 ماده 3 آیین‌نامه اجرایی ماده 33 اصلاحی قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگل ها و مراتع کشور مصوب 22/6/1394 هیات وزیران که اشعار می‌دارد : «دفتر مرکزی هیات های نظارت در سازمان امور اراضی کشور مستقر بوده و تعیین روش های کلّی، تهیه و ابلاغ ضوابط، ایجاد وحدت رویه اجرایی، تدوین برنامه سالانه هیات های نظارت و ارزیابی و بررسی حقوقی و نظارت بر عملکرد هیات های نظارت استانی را با مسیولیت رییس سازمان مذکور برعهده دارد»، برای رییس سازمان امور اراضی کشور صلاحیتی به منظور قاعده‌گذاری برای هیات های نظارت ایجاد نمی‌کند. ثانیاً سازوکار مربوط به اقدامات انجام شده پس از صدور رای هیات نظارت که در مقرره مورد شکایت بیان گردیده، مغایر با ضوابط مندرج در مواد 6 و 7 آیین‌نامه اجرایی ماده 33 اصلاحی قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگل ها و مراتع کشور مصوب 22/6/1394 هیات وزیران است که برای نمونه مقرر کرده: «آرای هیات نظارت ظرف سه ماه از تاریخ ابلاغ قابل اعتراض در دیوان عدالت اداری می‌باشد» و در نتیجه خارج از حدود اختیار مرجع صادرکننده بخشنامه مورد اعتراض است. بنا به مراتب فوق، بند 2 بخشنامه شماره 350777/020/53-18/9/1397 رییس سازمان امور اراضی کشور خلاف قانون و خارج از صلاحیت مقام واضع مقرره مزبور بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. با اعمال ماده 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و تسری اثر ابطال مقرره فوق به زمان صدور آن موافقت نشد./
مهدی دربین
هیات عمومی دیوان عدالت اداری
معاون قضایی دیوان عدالت اداری
