شماره دادنامه: 140231390000309094
تاریخ دادنامه: 12/2/1402
شماره پرونده: 105954
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: خانم فاطمه بداغ آبادی با وکالت آقای حجت طهرانیان
طرف شکایت: 1- وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی 2- سازمان غذا و دارو
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای 2 الی 8 ماده 25 و تبصره های 1، 2 و 3 ذیل آن از آیین نامه تاسیس، ارایه خدمات و اداره داروخانه ها مصوب 8/3/1400 وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی
گردش کار: آقای حجت طهرانیان به وکالت از شاکی به موجب دادخواستی ابطال بندهای 2 الی 16 ماده 25 و تبصره های 1، 2 و 3 ذیل آن از آیین نامه تاسیس، ارایه خدمات و اداره داروخانه ها مصوب 8/3/1400 وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
" 1- هرگونه محرومیت از حقوق باید توسط دادگاه صالح به عمل آید و هیچ گونه آیین نامه ای نمی تواند نافی حقوق مکتسبه اشخاص باشد و فقط می تواند ضوابط را تعیین نماید.
2- هرگونه مجازاتی از طریق دادگاه صالح وفق اصل 36 قانون اساسی باید باشد و اعمال مجازات خارج از صلاحیت دستگاه های اجرایی است و تعلیق از کار در زمره جرایم می باشد که می بایست توسط دادگاه صالح به عمل آید.
3- وظایف وزارت بهداشت در ماده 1 قانون تشکیلات و وظایف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی آمده است و هیچ گونه نصی در خصوص اعمال مجازات و تنبیه برای افراد و موسسات در نظر گرفته نشده است.
4- آیین نامه فقط جنبه تذکری و تنبیهی دارد و حق سلب حقوق اشخاص را به صورت موقت یا دایم ندارد. علت دیگر جهت بطلان مواد مورد نظر، آن است که مجازات ها به صورت سلیقه ای بیان شده اند و مجازات های بیان شده نیاز به بررسی قضایی بیشتری دارد.
5- به موجب بند 14 ماده 1 قانون تشکیلات و وظایف وزارت بهداشت، تنها صدور پروانه اشتغال در صلاحیت این وزارتخانه است و برای تخلفات دارای هیات های عالی انتظامی پزشکی و هیات های بدوی و تجدیدنظر هستیم. لذا وزارتخانه نمی تواند نسبت به مراتب فوق در جهت اعمال مجازات افراد اقدام به تصویب آیین نامه ای نماید که نوعی قانونگذاری بوده و افراد را از حقوق مکتسبه محروم می نماید. لذا کمیسیون فقط می تواند احراز تخلف نماید و در صورتی که اصرار بر آن داشته باشد می تواند مراتب را به مراجع قضایی و یا تعزیرات حکومتی اعلام نماید.
6- به صراحت در آرای سابق الصدور هیات عمومی بیان شده که بر مبنای اصل 36 قانون اساسی و مواد مربوطه تعیین جرایم و مجازات ها در صلاحیت قانونگذار است که در مواد 23 و 30 آیین نامه سال 1393 ابطال شده است و متاسفانه بار دیگر موضوع در سال 1400 تکرار شده است."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
آیین نامه تاسیس، ارایه خدمات و اداره داروخانه ها مصوب 8/3/1400 وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی:
" ماده 25) اگر موسس یا مسیول فنی داروخانه در انجام وظایف یا مسیولیت های محوله مرتکب تخلف شوند یا عملی برخلاف مفاد این آیین نامه، ضوابط یا سایر مقررات مربوطه انجام دهند، متناسب با اهمیت و شدت و ضعف تخلفات و تبعات و آثار آن و نیز با لحاظ وجود یا عدم وجود سابقه یا سوابق تخلفات قبلی، یک یا چند مورد از تنبیهات زیر توسط دانشگاه اعمال خواهد شد. بندهای ستاره دار ذیل نیاز به تصویب کمیسیون قانونی دانشگاه دارند.
۲ ) اخطار کتبی با درج در پرونده داروخانه
۳) خروج از فهرست داروخانه های منتخب
۴) تغییر نحوه فعالیت داروخانه از شبانه روزی به روزانه یا روزانه به نیمه وقت *
5) کسر ۲۰ تا ۵۰ درصد امتیاز کارکرد یک سال مسیول فنی *
۶ ) کسر ۵۰ تا ۲۰۰ امتیاز از نمره ارزشیابی سالانه داروخانه *
۷ ) قطع کامل سهمیه دارویی به مدت یک تا سه ماه *
۸ ) پیشنهاد لغو قرارداد بیمه به سازمان های بیمه گر
تبصره -۱ در خصوص بندهای ۹ الی ۱۲ داروخانه باید در ساعات مربوطه تعطیل شود مگر آنکه مسیول فنی جدید معرفی گردد. در خصوص بندهای ۱۳ و ۱۴ داروخانه باید در طول مدت زمان مربوطه تعطیل گردد البته انتقال داروخانه به شخص واجد شرایط دیگر بلامانع خواهد بود. در خصوص بندهای ۱۵ و ۱۶ داروخانه تعطیل و مجوز بهره برداری (پروانه تاسیس) فاقد اعتبار خواهد بود.
تبصره -۲ در صورتی که موسس یا موسسین در انجام وظایف خود اهمال نموده و به اخطارهای صادره از سوی دانشگاه در زمان مشخص شده ترتیب اثر ندهند و بر امور داروخانه نظارت و اشراف نداشته باشند موضوع تعلیق یا ابطال گواهی تشخیص صلاحیت حرفه ای متقاضی تاسیس در کمیسیون قانونی دانشگاه برای اخذ تصمیم مطرح شده و در صورت لزوم پرونده حسب مورد به مراجع ذیصلاح قضایی ارجاع می گردد. در صورت تعلیق موقت یا ابطال گواهی تشخیص صلاحیت حرفه ای تاسیس داروخانه توسط کمیسیون قانونی دانشگاه فعالیت داروخانه تعلیق و داروخانه براساس رای کمیسیون به طور موقت یا به طور دایم تعطیل می گردد ولی امکان انتقال به شخص دیگر وجود خواهد داشت در داروخانه های دارای بیش از یک موسس، در صورت تشخیص عدم صلاحیت حرفه ای احدی از موسسین فعالیت داروخانه با تایید کمیسیون قانونی دانشگاه تا زمان رفع موضوع متوقف می شود مگر اینکه حداقل امتیازات مربوط به ادامه فعالیت داروخانه وجود داشته باشد.
تبصره۳ – دانشگاه موظف است ضمن استعلام دوره ای از اداره گذرنامه، فعالیت داروخانه هایی که موسس یا موسسین آنها ایران زندگی نمی کنند را بعد از اعطای مهلت زمان لازم برابر ضوابط در مرحله اول به صورت موقت تا زمان رفع موضوع تعلیق و در صورت عدم رفع با تایید کمیسیون قانونی مرکز به صورت دایم متوقف و پرونده را به مراجع ذیصلاح قضایی ارجاع نماید موسسینی که قصد خروج از کشور را دارند، موظف به اعلام این موضوع بصورت کتبی و قبل از خروج از کشور به معاونت غذا و داروی دانشگاه مربوطه و کسب مجوزهای لازم هستند. عدم اطلاع رسانی و اخذ مجوز به منزله یکی از مصادیق عدم اشراف تلقی خواهد گردید. "
در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست دفتر بازرسی، رسیدگی به شکایات و امور حقوقی سازمان غذا و دارو به موجب لایحه شماره 87615/661-12/9/1401 توضیح داده است که:
" دادخواست ارایه شده به لحاظ شکلی و تطبیق آن با مفاد قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 واجد ایراد اساسی است و از سوی شاکی رعایت دقیق مفاد مواد 18 و 80 قانون دیوان صورت نگرفته است و مورد از موارد صدور اخطار رفع نقص موضوع بندهای (پ) و (ت) ماده 80 قانون دیوان بوده است. در دفاع ماهوی، مطابق با ماده 8 قانون تشکیلات وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مقرر داشته کلیه موسسات و واحدهای بهداشتی و درمانی پزشکی کشور که از طریق بخش خصوصی و غیردولتی در امر بهداشت و درمان فعالیت دارند از تاریخ تصویب این قانون باید تحت نظارت و کنترل و برنامه ریزی این وزارتخانه قرار گیرند. آیین نامه های اجرایی مربوط ظرف یک سال توسط این وزارتخانه تهیه و به تصویب هیات وزیران می رسد.
مواد 1 و 2 آیین نامه اجرایی ماده 8 نیز اشعار دارد که «اجازه تاسیس مراکز موسسات پزشکی خصوصی فقط به نام کسانی که دارای مدرک دکتری در رشته های پزشکی، داروسازی و یا یکی از رشته های تخصصی گروه پزشکی باشند، توسط وزارت بهداشت صادر می گردد و به موسس یا موسسان بیش از یک پروانه تاسیس داده نخواهدشد» و «صلاحیت موسس یا موسسین و همچنین مسیول فنی بایستی به تایید کمیسیون قانونی تشخیص امور پزشکی ذیربط برسد. ماده 14 آیین نامه فوق الذکر نیز اشعار داشته است: کلیه مراکز و موسسات درمانی موظفند ضوابط مربوط به استاندارد و ارزشیابی را که به تایید وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی رسیده باشد، رعایت نمایند. در غیر این صورت متخلف محسوب می شوند و مرکز یا موسسه مجاز به ادامه کار نبوده و صلاحیت فنی مسیولین فنی در کمیسیون قانونی لغو خواهد شد. بند 12 ماده 1 قانون تشکیلات و وظایف وزارت بهداشت نیز تصریح نموده که تمدید و لغو موقت یا دایم پروانه های موسسات پزشکی، از وظایف وزارت بهداشت است. همچنین ماده 20 قانون مربوط به مقررات امور پزشکی، دارویی، مواد خوردنی و آشامیدنی مصوب 29/3/1334 و الحاقات و اصلاحات بعدی آن اشعار می دارد: «به منظور رسیدگی به صلاحیت کسانی که می خواهند در موسسات پزشکی و داروسازی مصرح در ماده 1 عهده دار مسیولیت فنی گردند و یاتقاضای صدور یکی از پروانه های مربوط به این قانون را بنمایند و رسیدگی به صلاحیت و ورود و ساخت هر نوع دارو و مواد بیولوژیک، کمیسیون هایی به نام کمیسیون های تشخیص مرکب از اعضای زیر در وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به ریاست معاون ذیربط وزارتخانه بر حسب رشته تشکیل می گردد و رای اکثریت قطعی خواهد بود.
همچنین تبصره 5 ذیل همین ماده عنوان داشته است «وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی می تواند اجازه تشکیل کمیسیون های قانون موسسات پزشکی و داروسازی را به شرح زیر به هر یک از دانشگاه ها و یا دانشکده های علوم پزشکی و خدمات بهداشتی، درمانی واگذار نماید. بند 5 از این تبصره نیز تکلیف نموده است کمیسیون های موضوع قانون بر اساس سیاست ها خط مشی ها و برنامه های وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی اقدام خواهند نمود. بنابراین کمیسیون ماده 20 دانشگاه علوم پزشکی مشهد بر اساس اختیارات قانون و آیین نامه تاسیس و اداره داروخانه که در تاریخ 8/3/1401 توسط وزیر وقت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی ابلاغ شده است، در خصوص تخلفات شاکی تصمیم گیری نموده و این در حالیست که نه تنها تاکنون ایراد وخدشه ای به مفاد آیین نامه مورد اشاره وارد نگردیده بلکه بندهای 2 تا 16 و تبصره 1، 2 و 3 ماده 25 آیین نامه نیز هیچگونه مغایرتی با قوانین بالادستی خود نداشته و از این حیث نیز از سوی شاکی هیچگونه دلیل و مستندی ابراز نگردیده است. ضمن آن که موارد ذکر شده در صدر دادخواست مشارالیه مشعر به آیین نامه تاسیس و اداره داروخانه ها مصوب 5/12/1393 می باشد که تماماً مفاد آرای صادره از دیوان عدالت اداری در تنظیم آیین نامه تاسیس ارایه خدمات و اداره داروخانه ها مصوب 8/3/1400 لحاظ گردیده است. به همین جهت اعضای هیات عمومی دیوان عدالت اداری استحضار دارند که ایراد و خدشه ایی به مواد مورد اشاره از آیین نامه مورد عمل این سازمان توسط شاکی به طریق موجه و با ذکر دلایل و جهات اعتراض و مغایرت آن با شرع یا قانون مطرح نگردیده است و به همین لحاظ تقاضای رسیدگی شایسته و صدور حکم مقتضی مبنی بر رد شکایت نامبرده را دارد. "
علی رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمایم آن برای طرف دیگر شکایت (وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی) تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی واصل نشده است.
در خصوص بندهای 9 الی 16 ماده 25 آیین نامه تاسیس، ارایه خدمات و اداره داروخانه ها مصوب 8/3/1400 وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی معاون قضایی دیوان عدالت اداری در اجرای ماده 85 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره 140209970905810000-7/1/1402 قرار رد شکایت صادر کرده است.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 12/2/1402 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
اولاً با توجه به احکام مقرر در اصول مختلف قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران از جمله بند 14 اصل سوم و اصول بیست و دوم، سی و ششم و یکصد و شصت و نهم و مواد 2 و 10 قانون مجازات اسلامی مصوب سال 1392 و همچنین با امعان نظر به اصل قانونی بودن جرایم و مجازاتها، تخلّف انگاری و تعریف مجازات در صلاحیت قانونگذار و یا موکول به اذن وی است. ثانیاً برمبنای تبصره 4 ماده 20 قانون مربوط به مقررات امور پزشکی و دارویی و مواد خوردنی و آشامیدنی الحاقی سال 1367 : «در صورتی که موسسات مذکور در این قانون و همچنین موسسین آنها از ضوابط و مقررات و نرخهای مصوب وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مذکور در آیین‌نامه‌های مربوط تخطّی نمایند و یا فاقد صلاحیتهای مربوط تشخیص داده شوند، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مکلّف است موضوع را در محاکم قضایی مطرح نماید. دادگاه پس از بررسی در صورت ثبوت تخلّف با رعایت شرایط و امکانات خاطی و دفعات و مراتب جرم و مراتب تادیه پروانه تاسیس یا پروانه مسیولان فنی را موقتاً یا به طور دایم لغو می‌نماید…» ثالثاً براساس ماده 11 قانون تعزیرات حکومتی امور بهداشتی و درمانی مصوب سال 1367 : «در مورد جرایم موضوع این قانون کمیسیونی مرکب از سرپرست نظام پزشکی مرکز و یا استان برحسب مورد و مدیرعامل سازمان منطقه‌ای بهداشت و درمان استان و نماینده وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی موضوع را بدواً رسیدگی نموده و در صورت تشخیص وقوع جرم در مورد موسسات دولتی به کمیسیون تعزیرات حکومتی بخش دولتی و در موارد غیردولتی به دادسرای انقلاب اسلامی جهت تعیین مجازات معرفی می‌نماید» و مستفاد از موازین قانونی مزبور این است که کمیسیون تشخیص امور مربوط به داروخانه‌ها و شرکتهای توزیع‌کننده دارو (موضوع ماده 20 قانون مربوط به مقررات امور پزشکی و دارویی و مواد خوردنی و آشامیدنی) صرفاً صلاحیت تشخیص تخلّف و ارجاع آن به مراجع ذیصلاح را داشته و تعیین و اعمال مجازات از سوی این کمیسیون که در قالب بندهای 2 الی 8 ماده 25 و تبصره‌های ذیل آن از آیین‌نامه تاسیس، ارایه خدمات و اداره داروخانه‌ها مصوب 8/3/1400 پیش‌بینی شده، خارج از حدود اختیار و خلاف قانون بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود./
حکمتعلی مظفری
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
