شماره دادنامه: 140231390000198887
تاریخ دادنامه: 12/2/1402
شماره پرونده: 0100057
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای کامران کی فرخی
طرف شکایت: سازمان امور اراضی کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای 4، 5 و 6 بخشنامه شماره 451081/020/53 مورخ 30/1/1400رییس سازمان امور اراضی کشور
گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال بندهای 4، 5 و 6 بخشنامه شماره 451081/020/53 مورخ 30/1/1400 رییس سازمان امور اراضی کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است:
" سازمان امور اراضی کشور به موجب نامه مورد شکایت دستوراتی در خصوص چگونگی اعطای مجوز تغییر کاربری اراضی زراعی و نیز اعمال محدودیت هایی را به سازمان های جهاد کشاورزی استان های کشور ابلاغ نموده که مفاد نامه یاد شده برخلاف مقررات قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها و خصوصاً اختیارات اعطاء شده قانونگذار به کمیسیون تبصره 1 ماده 1 آن قانون بوده و با توجه به اظهارنظر خارج از حدود صلاحیت قانونی در مورد ساختمان احداثی، متضمن تضییع حقوق قانونی اشخاص می باشد. توضیح اینکه تبصره 1 ماده 1 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها مقرر می دارد: «تشخیص موارد ضروری تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ ها در هر استان به عهده کمیسیون مرکب از رییس سازمان جهاد کشاورزی، مدیر امور اراضی، رییس سازمان مسکن و شهرسازی، مدیرکل حفاظت محیط زیست آن استان و یک نفر نماینده استاندار می باشد که به ریاست سازمان جهاد کشاورزی تشکیل می گردد.» همان گونه که ملاحظه می گردد، قانونگذار کمیسیون متشکل از 5 عضو از روسای سازمان های مرتبط با امور کشاورزی را مسیول بررسی درخواست ها و اخذ تصمیم به موافقت با تغییر کاربری و سایر جزییات آن نموده است، لیکن رییس سازمان امور اراضی کشور به تنهایی به جای هر 5 عضو مذکور تصمیم گیری نموده و اجرای تصمیم خود را نیز طی نامه مذکور به سازمان های استانی ابلاغ نموده است. از سوی دیگر هدف قانونگذار از پیش بینی تشکیل کمیسیون با حضور 5 عضو و تصمیم گیری در خصوص درخواست های مطرح شده این است که هر درخواست را به صورت موردی و با توجه به شرایط و اوضاع و احوال خاص آن مورد بررسی قرار داده و تصمیم گیری نمایند. در حالی که در نامه مورد شکایت رییس سازمان امور اراضی کشور تصمیم گیری نسبت به کلیه درخواست های مطروحه را مطابق با جدول اعلامی آن سازمان اعلام داشته و با حذف رسیدگی و بررسی موردی درخواست ها، حقوق قانونی افراد را تضییع نموده است. از سوی دیگر وظیفه ذاتی کمیسیون مذکور، بررسی و موافقت یا مخالفت با تغییر کاربری زمین است در حالی که در نامه مورد شکایت در خصوص بنای قابل احداث و تعداد طبقات آن نیز دستوراتی داده شده است که این امر کاملاً خارج از صلاحیت و وظایف قانونی سازمان طرف شکایت بوده و در صلاحیت شهرداری هر محل به شرح زیر می باشد:
بند 4 مقرره: همان گونه که اعضا استحضار دارند قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها تصمیم گیری در خصوص کلیه موضوعات را بر عهده کمیسیون تبصره 1 ماده 1 قرار داده و سازمان از این نظر نیز برخلاف قانون برای اشخاص محدودیت ایجاد کرده و صدور مجوز برای قطعات کوچک تر را ممنوع اعلام داشته است. بند 5 مقرره: این بند نیز ضمن ایجاد محدودیت برای اشخاص و دخالت در وظایف کمیسیون، در وظایف قانونی ارگان های صلاحیتدار موضوع نظیر شهرداری و فرمانداری نیز مداخله نموده و برای آنها از قبل تعیین تکلیف کرده است که این امر نیز تضییع حقوق قانونی افراد می باشد. بند 6 مقرره: این بند نیز با توجه به ایجاد محدودیت برای افراد و حذف و نادیده گرفتن حقوق پیش بینی شده اشخاص در قانون حفظ کابری اراضی زراعی و باغ ها، مورد تقاضای ابطال می باشد، چرا که قانونگذار هیچ گونه محدودیتی در قانون یاد شده پیش بینی نکرده است و مقرره مورد شکایت قاعده جدیدی را مبنی بر «صدور یک مرتبه مجوز برای افراد در یک محل» به قانون اضافه کرده است که فراتر از وظایف قانونی سازمان امور اراضی کشور بوده و برخلاف قانون می باشد. لذا با توجه به اینکه سازمان امور اراضی کشور خارج از اختیارات قانونی اقدام به صدور نامه مورد شکایت نموده و اینکه اجرای مفاد نامه مذکور، موجبات تضییع حقوق قانونی افراد جامعه را فراهم کرده است تقاضای صدور حکم بر ابطال نامه موصوف مورد تقاضا می باشد. "
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
بخشنامه شماره 451081/020/53 -30/1/1400:
" رییس محترم سازمان جهاد کشاورزی ….
سلام علیکم
احتراماً پیرو بخشنامه های شماره 211618/020/53-13/5/1393، شماره 323808/020/53-5/12/1396 و 357552/020/53-24/11/1397 در خصوص احداث اتاق کارگری و نگهبانی باغ با توجه به آسیب شناسی ها، رصد سامانه مربوطه و بازدیدهای میدانی صورت گرفته و با توجه به اولویت وزارت متبوع در تولید محصولات استراتژیک و کالاهای اساسی مورد نیاز کشور و به منظور ایجاد وحدت رویه در اجرای تبصره 6 ماده 1 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها و ماده 5 آیین‌نامه اجرایی قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی و اقتصادی شرایط و ضوابط صدور مجوز اتاق‌های کارگری و نگهبانی برای باغاتی که در حال بهره برداری می‌باشند به شرح ذیل اصلاح و جهت اجرا ابلاغ میگردد:
…………
4-موافقت کمیسیون و مجوز صادره برای کل مساحت باغ مورد تقاضا بوده و در صورتی که بدون رعایت ضوابط و مقررات مربوطه متعاقباً به قطعات کمتر از حد نصاب فنی و اقتصادی قطعه بندی و تفکیک شود صدور مجوز جدید امکان‌پذیر نخواهد بود.
5-به دلیل سایه اندازی بنا و مستحدثات و … مجوز صرفاً در یک طبقه یک محل صادر شود.
6-صدور مجوز برای هر مالک در هر روستا و در فواصل نزدیک تنها یک بار امکان پذیر خواهد بود.- رییس سازمان امور اراضی کشور"
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر امور حقوقی سازمان امور اراضی کشور به موجب لوایح به شماره های 504750/026/53-21/4/1401 و 507385/026/53-12/5/1401 توضیح داده است:
" 1- قانونگذار ضمانت اجرایی در خصوص لزوم رعایت ضوابط در تقسیمات کمیسیون های تبصره 1 ماده 1 را نیز در تبصره 7 ماده 1 قانون لحاظ نموده و اجازه تجدیدنظر در تصمیمات کمیسیون های تبصره 1 ماده 1 «در مواردی که مجوز تغییر کاربری صادر شده» را به عهده کمیسیونی به ریاست وزیر جهاد کشاورزی یا نماینده تام الاختیار وی و با عضویت معاونان ذی ربط وزارتخانه های مسکن و شهرسازی کشور و سازمان حفاظت محیط زیست محول نموده است. کمیسیون مزبور در صورت احصای عدم رعایت مفاد تبصره 6 ماده 1 و ماده 7 یاد شده مجوزهای صادره توسط کمیسیون های استانی را باطل می نماید که این موضوع نشانگر اهمیت رعایت ضوابط در تصمیمات کمیسیون تبصره 1 ماده 1 است. بنابراین ادعای شاکی که تشخیص ضرورت تغییر کاربری را بدون رعایت موارد معنونه و صرفاً در صلاحیت کمیسیون تبصره 1 ماده 1 دانسته، نه تنها مغایر تبصره های 6 و 7 ماده 1 و مواد 7 و 13 قانون بلکه خلاف اصل نظارت مراجع عالی و قانونی است.
2- لزوم رعایت ضوابط و قواعد در تشخیص ضرورت تغییر کابری، به دفعات توسط مراجع نظارتی به این سازمان گوشزد شده است. از جمله نامه شماره 172/1038/2/973/140-20/12/1397 معاون قضایی دادستان کل کشور که در آن به صراحت ذکر شده است: «متاسفانه ممنوعیت مورد نظر قانونگذار رعایت نشده صاحبان و دارندگان امضاهای طلایی در این خصوص، تشخیص ضرورت را رعایت نکرده و هر طور اقتضا نماید، تفسیر و تاویل نموده و با درخواست های تغییر کاربری موافقت و این سرمایه حیاتی نظام و استراتژیک را از مسیر اصولی و کاربری ضروری آن خارج و نابود می نمایند. بنابراین انتظار دارد دستور فرمایند از هرگونه تغییر کاربری اراضی کشاورزی (زراعی و باغ ها) جز در موارد ضرورت که قاعدتاً تعریف مشخصی داشته و محدودیت دارد، جداً خودداری نموده و آن تعداد از مجوزهایی که من غیر حق و غیر ضروری صادر شده لغو و حفظ کاربری عرصه های مرقوم و حراست جدی و کامل آنها به سراسر کشور ابلاغ و پیگیری و نظارت موثر و استصوابی اعمال نمایند.
3- بر اساس تبصره 6 ماده 1 قانون «به منظور تعیین روش کلی و ایجاد وحدت رویه اجرایی و نظارت و ارزیابی عملکرد کمیسیون های موضوع تبصره 1 این ماده دبیرخانه مرکزی در وزارت جهاد کشاورزی (سازمان امور اراضی) تشکیل می گردد» مع الوصف ادعای شاکی مبنی بر تصمیم گیری ریاست سازمان امور اراضی کشور به دلیل ابلاغ بخشنامه شماره 451081/020/53 -30/10/1400 به جای اعضای کمیسیون تبصره 1 ماده 1 بنا به دلایل ذیل محکوم به رد می باشد. تبصره فوق الذکر صریحاً تعیین روش کلی و ایجاد «وحدت رویه اجرایی» را ذکر نموده که در خصوص کمیسیون های تبصره 1 ماده1، فرآیند تشخیص ضرورت تغییر کاربری می باشد و طبیعتاً تعیین وحدت رویه نیز می تواند برای همین فرآیند اعمال شود و لاغیر. ثانیاً: «ایجاد وحدت رویه اجرایی» دقیقاً به معنی تعیین روش ها و رویه های واحد در انجام وظیفه کمیسیون (تشخیص ضرورت تغییر کابری برای کمیسیون های تبصره 1 ماده 1) که می بایست توسط دبیرخانه فوق ایجاد شده و برای رعایت به کمیسیون ها ابلاغ گردد و کمیسیون های فوق بدون داشتن رویه واحد و معیارهای مشخص، قادر نخواهند بود تشخیص ضرورت تغییر کاربری که تنها وظیفه آنها می باشد را انجام دهند. لذا در این راستا بخشنامه معترض عنه با متن و روح قانون هم راستا می باشد.
4- بر اساس بررسی های آماری و میدانی گسترده انجام گرفته توسط این سازمان و گزارش های متعدد به طور میانگین 74% از کلیه مجوزهای تغییر کاربری مربوط به اتاق های کارگری و نگهداری بوده که عموماً با تبدیل قطعات بزرگ به دهها و بعضاً صدها قطعه کوچک به منظور باغچه هایی با بهره برداری تفرجی می باشد که چنانچه محدودیت های فنی و قانونی بر صدور آنها اعمال نشود، به صورت گسترده به سمت خرد شدن و کوچک سازی اراضی که برخلاف اصول علمی و تاکید قانونگذار مبنی بر ایجاد قطعات فنی و تولید اقتصادی می باشد. چراکه بر اساس بررسی های صورت گرفته پس از صدور مجوز اکثریت قریب به اتفاق این واحدها به ویلا تبدیل شده و موجب تشکیل پرونده های قضایی بی شمار در محاکم قضایی و مشکلات اجتماعی آن گردیده است. این موضوع در گزارشات سایر دستگاه های ذیربط نیز ذکر شده و بر همین اساس دستگاه های عضو کمیسیون موضوع ماده 10 آیین نامه اجرایی در مورخ 30/11/1389 به دلیل تبدیل اتاق های کارگری و نگهبانی به ویلا و آسیب های ناشی از آن بنا به پیشنهاد وزارت راه و شهرسازی آن را از مصادیق نیازهای بخش کشاورزی خارج نموده اند.
5- در خصوص ادعای شاکی نسبت به تعیین تکلیف تعداد طبقات احداثی در بخشنامه مبحوث عنه و صلاحیت شهرداری در این موضوع همان گونه که مستحضرید کلیه اراضی زراعی و باغ ها خارج از محدوده شهرها و شهرک ها مشمول قوانین و مقررات حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها خواهد بود و تصمیم گیری در مورد آن بر اساس هیچ قانونی در صلاحیت شهرداری های نمی باشد بنابراین به نظر می رسد نامبرده به دلیل عدم اطلاع و آگاهی دقیق از قانون چنین ادعایی را مطرح نموده است که مشخصاً وجاهت قانونی ندارد.
6- بخشنامه معترض عنه نه تنها هیچ محدودیتی برای سازمان های جهاد کشاورزی استان ها اعمال نکرده است بلکه کاملاً مطابق با قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها، همچنین قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی، اقتصادی تنظیم شده است و ادعای شاکی در این خصوص بدون ارایه دلیل و مدرک و مستندات از طرف شاکی مطرح و بیان شده است و درخواست حذف آن غیرقابل پذیرش است. لذا بخشنامه مذکور با توجه به تکلیف ذاتی دستگاه ( سازمان امور اراضی) و در جهت نیل به اهداف پیش بینی شده از سوی قانونگذار و دستگاه مزبور و در راستای ارتقای سطح بهره وری توسط احاد جامعه می باشد و خارج از اختیارات قانونی خود هیچ اقدامی ننموده است. "
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 12/2/1402 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
هرچند براساس تبصره 1 ماده 1 قانون حفظ کاربری زراعی و باغ ها (اصلاحی مصوب 1/8/1385) : «تشخیص موارد ضروری تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ ها در هر استان به عهده کمیسیونی مرکب از رییس سازمان جهاد کشاورزی، مدیر امور اراضی، رییس سازمان مسکن و شهرسازی، مدیرکل حفاظت محیط زیست آن استان و یک نفر نماینده استاندار می‌‌باشد که به ریاست سازمان جهاد کشاورزی تشکیل می گردد…»، ولی به موجب تبصره 6 ماده 1 قانون حفظ کاربری زراعی و باغ ها (الحاقی 1/8/1385) مقرر شده است که : «به منظور تعیین روش کلّی و ایجاد وحدت رویه اجرایی و نظارت و ارزیابی عملکرد کمیسیون های موضوع تبصره 1 این ماده، دبیرخانه مرکزی در وزارت جهاد کشاورزی (سازمان امور اراضی) تشکیل میگردد.» لذا با توجه به مراتب فوق، صلاحیت کمیسیون موضوع تبصره 1 ماده 1 قانون حفظ کاربری زراعی و باغ ها درخصوص تشخیص موارد ضروری تغییر کاربری اراضی زراعی و باغها، صلاحیتی مطلق نبوده و اعمال آن مقیّد به ضوابطی است که در اجرای تبصره 6 ماده مزبور و در جهت ایجاد رویه واحد اجرایی و نظارت بر عملکرد کمیسیون های یادشده توسط دبیرخانه مرکزی مستقر در سازمان امور اراضی کشور وضع می‌شود و با عنایت به اینکه مفاد بندهای 4، 5 و 6 بخشنامه شماره 451081/020/53 -30/1/1400 سازمان امور اراضی کشور در راستای تعیین ضوابط مذکور صادر شده و صدور آنها به معنای سلب صلاحیت از کمیسیون موضوع تبصره 1 ماده 1 قانون حفظ کاربری زراعی و باغ ها نیست، بنابراین بندهای مزبور خارج از حدود اختیار و خلاف قانون نبوده و ابطال نشد./
حکمتعلی مظفری
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
