شماره دادنامه: 140231390000131233
تاریخ دادنامه: 22/1/1402
شماره پرونده: 0200075
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقایان حامد شفق، صادق سرحدی، محسن علی میرزایی، علی ولی پور و سجاد افشار
طرف شکایت: سازمان اداری و استخدامی کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 25436-13/5/1400 رییس امور سلامت اداری و دبیرخانه هیات عالی نظارت سازمان اداری و استخدامی کشور
گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست های جداگانه ابطال بخشنامه شماره 25436-13/5/1400 سازمان اداری و استخدامی کشور را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده اند که:
" 1- اصل 141 قانون اساسی صراحتاً سمت های آموزشی را از شمول ممنوعیت های مصرح در این اصل خارج دانسته است. تبصره 1 قانون منع تصدی بیش از یک شغل نیز تصریح می دارد: «سمت های آموزشی در دانشگاه ها و موسسات آموزشی و تحقیقاتی از این حکم (حکم ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل) مستثنی می باشند. بر اساس بند 24 ماده 8 قانون رسیدگی به تخلفات اداری به شرح: «داشتن شغل دولتی دیگر به استثنای سمت های آموزشی و تحقیقاتی» از جمله تخلفات اداری شناخته شده است لیکن هیات عالی نظارت و سازمان اداری و استخدامی برخلاف نص صریح مقررات مذکور، عضویت هیات علمی دانشگاه ها توسط کارمندان دولت را تخلف اداری محسوب و برخلاف اصل تفسیر مضیق در امور کیفری نسبت به توسعه حکم قانونی اقدام نموده است و این امر قطعاً خلاف قوانین مذکور و اهداف عالیه مصرح در اصل 141 قانون اساسی است.
2- قوانین پیش گفته جملگی در مقام جلوگیری از تصدی دو شغل دولتی توسط یک فرد تصویب گردیده اند چنانچه به صراحت ماده واحده قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل مصوب 1373 «هر شخص می تواند فقط یک شغل دولتی را عهده دار شود» بنابراین عهده دار شدن هر نوع شغل در بخش غیر دولتی جز مشاغلی که در تبصره 4 این ماده واحده (مدیریت عاملی و هیات مدیره شرکت های خصوصی، وکالت دادگستری و سردفتری) تصریح شده است مشمول اصاله الاباحه است و به استناد اصل 28 قانون اساسی «هرکس حق دارد شغلی را که بدان مایل است و مخالف اسلام و مصالح عمومی و حقوق دیگران نیست برگزیند» لذا مشخص نیست واضعین بخشنامه بر چه اساسی و چه مستنداتی اشتغال در دانشگاه غیر دولتی را مشمول ممنوعیت های دو شغل دولتی دانسته اند و با مداقه در مفاد بخشنامه نیز کاملاً واضح است که به دلیل همین موضوع واضعین، بخشنامه خود را مستند به هیچ ماده قانونی ننموده اند.
3- هیات های عالی نظارت بر اساس ماده 33 قانون رسیدگی به تخلفات اداری جهت ایجاد هماهنگی در کار هیات های رسیدگی به تخلفات اداری تشکیل گردیده و در موارد اختلاف و ابهام به صورت موردی به سوالات هیات ها پاسخ می دهند که در موضوع مانحن فیه نیز موضوع به صورت موردی در مورد وضعیت یکی از کارکنان شهرداری تهران از هیات استعلام گردیده است که هیات به جای پاسخ به مرجع استعلام نسبت به صدور بخشنامه اقدام کرده است. لذا صدور بخشنامه سراسری برای کلیه دستگاه های اجرایی از شرح وظایف این هیات خارج می باشد.
4- شورای نگهبان در نظریه شماره 405ک ق-6/2/1362 در پاسخ به سوال نمایندگان مجلس مبنی بر اینکه آیا ریاست دانشگاه با سمت نمایندگی مجلس قابل جمع است یا خیر؟ ریاست دانشگاه را سمت اداری تلقی و از سمت آموزشی (عضو هیات علمی) جدا نموده است، بنابراین مفهوم نظریه شورای نگهبان دلالت بر آن دارد که نماینده مجلس شورای اسلامی می تواند عضو هیات علمی باشد اما اگر این شخص رییس دانشگاه باشد چون سمت او اداری است لذا اشتغال هم زمان ریاست دانشگاه و نمایندگی مجلس در تعارض با اصل 141 قانون اساسی قرار می گیرد. در نظریه شماره 2432-5/7/1367 شورای نگهبان نیز در پاسخ استعلام ریاست مجلس شورای اسلامی، اشتغال نمایندگان در دانشگاه ها و موسسات تحقیقاتی بلامانع قلمداد شده است.
5- معاونت حقوقی رییس جمهور در نامه 24684-28/4/1390 در پاسخ به استعلام های به عمل آمده در خصوص ممنوعیت یا عدم ممنوعیت اشتغال و به کارگیری اعضای هیات علمی دانشگاه ها در سایر دستگاه ها اعلام نظر نموده که در بند یک آن به صراحت اشاره نموده است که دارندگان سمت های آموزشی در دانشگاه ها و موسسات تحقیقاتی از ممنوعیت داشتن بیش از یک شغل دولتی مستثنی گردیده اند.
6- اعضای هیات علمی دانشگاه ها در ردیف نخبگان کشور قرار دارند که با تلاش و ممارست فراوان در حیطه تخصص خود به بالاترین سطح ممکن رسیده اند. قانونگذار نیز با علم به این موضوع در اصل 141 قانون اساسی و سایر قوانین و مقررات اساتید هیات علمی یا به طور کلی سمت های آموزشی را از شمول ممنوعیت دو شغل، استثناء نموده است تا از این حیث واحدهای اجرایی در قسمت های مختلف دولت بتوانند از خدمات این افراد بهره مند گردند. خدمت اعضای هیات علمی در سایر بخش ها، واجد دو اثر مهم است. اولاً: بدنه اجرایی کشور از دانش و تخصص آنها محروم نمی ماند و در وهله دوم: با توجه به اینکه استاد در حوزه خود کار اجرایی نموده، دانشجویانی تربیت می نماید که در آینده بتوانند نقش موثری در رشد و توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور ابقاء نمایند."
متن بخشنامه مورد شکایت به شرح زیر است:
بخشنامه شماره 25436-13/5/1400
" نمایندگان وزرا (روسای سازمان ها) و مسیولین هماهنگی هیات های رسیدگی به تخلفات اداری
دستگاه های مشمول قانون رسیدگی به تخلفات اداری
با سلام و احترام
با عنایت به نامه شماره 95846/119-8/2/1400 هماهنگی هیات های رسیدگی به تخلفات اداری شهرداری تهران با موضوع استعلام در خصوص امکان قانونی اشتغال هم زمان اعضای هیات علمی به صورت تمام وقت، لذا موضوع در جلسه شماره 981-13/5/1400 هیات عالی نظارت مطرح و به شرح ذیل اتخاذ تصمیم شد:
«اشتغال تمام وقت و هم زمان اعضای هیات علمی دانشگاه ها و موسسات آموزش عالی دولتی و غیر دولتی در دستگاه های مشمول قانون رسیدگی به تخلفات اداری، در صورت احراز، تخلف محسوب شده و قابل رسیدگی در هیات های رسیدگی به تخلفات اداری می باشد.»- رییس امور سلامت اداری و دبیرخانه هیات عالی نظارت"
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون حقوقی، مجلس و استان های سازمان اداری و استخدامی کشور به موجب لایحه شماره 60342-16/8/1402 اعلام کرده است:
" نظر به اشتغال تعدادی از اعضای هیات علمی دانشگاه ها و موسسات آموزش عالی دولتی و غیردولتی در دستگاه های مشمول قانون رسیدگی به تخلفات اداری و اینکه هیات های رسیدگی به تخلفات اداری با توجه به اشتغال آنان در دانشگاه ها با این موضوع مواجه بودند که افراد یاد شده با تداخل ساعات آموزشی و کار در دستگاه ها و عدم امکان رعایت زمان مقرر حضور در هر دو شغل محال به نظر می رسد که این موضوع از منظر شرعی نیز محل تامل است. در نتیجه اشتغال این اشخاص در دستگاه های اجرایی مشمول قانون فوق الذکر بدون انصراف از اشتغال عملی و عینی از یکی به نفع دیگری امکان پذیر نمی باشد و خواه ناخواه بر اساس مقررات حاکم بر دستگاه های مشمول قانون رسیدگی به تخلفات اداری اتفاق چنین امری منجر به ترک خدمت در دستگاه های فوق الذکر تلقی می گردد و عدم تحقق این تخلف اداری در عالم خارج امکان پذیر نیست و تخلفات اداری ترک خدمت با اشتغال هم زمان و تمام وقت این اشخاص به شرح فوق الذکر تحقق می یابد. لذا هیات عالی نظارت بر اساس وظیفه ذاتی خود مبادرت به صدور مصوبه فوق نموده است تا از تضییع حقوق بیت المال جلوگیری شود. در این راستا نظر اداره کل حقوقی قوه قضاییه ( شماره 7/94/637-1/3/1394 اعلام داشته: به استناد تبصره 1 ماده واحده قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل، دستگاه های دولتی می توانند از اعضای هیات علمی دانشگاه های دولتی به عنوان مامور در دستگاه خود استفاده نمایند و استخدام (به کارگیری) آنها همانند مستخدم رسمی و پیمانی و … اعضای مذکور، توسط دستگاه های دولتی مجاز نمی باشد) و همچنین مصوبه هیات وزیران (مورخ 14/8/1365، اشتغال هم زمان اعضای هیات علمی با توجه به اشتغال تمام وقت آنان در دانشگاه محل خدمت اصلی، با اشتغال تمام وقت (44 ساعت در هفته) آنان در دستگاه های دولتی منافات داشته و امکان پذیر نمی باشد) موید همین مطلب می باشد.
در مصوبه یاد شده صرفاً اشتغال تمام وقت اعضای هیات علمی دانشگاه ها و موسسات آموزش عالی دولتی و غیردولتی در دستگاه های مشمول قانون رسیدگی به تخلفات اداری مد نظر بوده و با امعان نظر به مستثنی شدن سمت های آموزشی و تحقیقاتی در بند 24 ماده 8 قانون رسیدگی به تخلفات اداری، سایر همکاری های پاره وقت را شامل نمی شود. نظر به مطالب معنونه هیات عالی نظارت در این مصوبه برخلاف اختیارات قانونی خود اقدام ننموده و در راستای وظایف ذاتی نظارتی خود و به عنوان مرجع ذیصلاح در رسیدگی به امورات هیات ها، عمومیت پرونده ها در موضوع مزبور و تقاضای هیات های رسیدگی به تخلفات اداری در برخورد با چنین موضوعاتی، اتخاذ تصمیم نموده است. "
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 22/1/1402 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
به موجب مقرره شماره 25436-13/5/1400 رییس امور سلامت اداری و دبیرخانه هیات عالی نظارت سازمان اداری و استخدامی خطاب به کلّیه نمایندگان وزرا (روسای سازمانها) و مسیولین هماهنگی هیاتهای رسیدگی به تخلّفات اداری دستگاههای مشمول قانون رسیدگی به تخلّفات اداری، اشتغال تمام وقت و همزمان اعضای هیات علمی دانشگاهها و موسسات آموزش عالی دولتی و غیردولتی در دستگاههای مشمول قانون رسیدگی به تخلّفات اداری در صورت احراز، تخلّف اداری محسوب شده و قابل رسیدگی در هیاتهای رسیدگی به تخلّفات اداری است و با عنایت به مراتب مذکور و با توجه به اینکه افراد یادشده به دلیل اشتغال در دستگاههای مشمول قانون رسیدگی به تخلّفات اداری با تداخل ساعات آموزشی و کار در دستگاههای ذکرشده روبرو می‌شوند و از سوی دیگر امکان حضور تمام وقت در هر دو محل اشتغال عملاً محقّق نخواهد شد و اشتغال تمام وقت اشخاص مزبور جز با انصراف از شغل دیگر نیز امکانپذیر نخواهد بود و در عین حال عدم انصراف از اشتغال در یکی از مشاغل مذکور (اشتغال در دستگاه مشمول و عضویت هیات علمی) منجر به ترک خدمت می‌شود که خود در شمار تخلّفات اداری به شمار می آید و با لحاظ این موضوع که ممنوعیت مقرر در تصویب‌نامه شماره 25436-13/5/1400 هیات عالی نظارت صرفاً اشتغال تمام وقت اعضای هیات علمی دانشگاهها و موسسات آموزش عالی دولتی و غیردولتی در دستگاههای مشمول قانون رسیدگی به تخلّفات اداری را شامل می‌شود، بنابراین تصویب‌نامه مذکور خارج از حدود اختیار و مغایر با قانون نیست و ابطال نشد./
حکمتعلی مظفری
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
