شماره دادنامه: 140231390000131390
تاریخ دادنامه: 22/1/1402
شماره پرونده: 0105600
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: خانم حانیه محمدعلی زاده با وکالت آقای محمدفرهاد بختیاریان
طرف شکایت: وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 1267/207/د-21/12/1400 معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی
گردش کار: آقای محمدفرهاد بختیاریان به وکالت از شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال بخشنامه شماره 1267/207/د-21/12/1400 معاونت توسعه مدیریت و منابع وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" 1- با عنایت بر منطوق بخشنامه موضوع ابطال، مقرر شده است که دانشجویان می بایست در صورت عدم نیاز مناطق انتخابی، مناطق مورد خاصی را جهت گذراندن دوره طرح نیروی انسانی موضوع قانون خدمت پزشکان و پیراپزشکان انتخاب نمایند. وجوب این امر با عنایت بر ماده 4 قانون اخیرالذکر مصوب 1375 منطقی به نظر نمی رسد، چرا که به موجب این ماده مشمولان این قانون مکلف اند حداکثر یک ماه بعد از فراغت از تحصیل یا اعلام ارزشیابی مدارک تحصیلی خارج از کشور به منظور تعیین وضعیت از لحاظ شمول موضوع این قانون خود را به وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی معرفی نمایند. وزارت مذکور موظف است ظرف حداکثر دو ماه تعیین محل خدمت نموده و افراد مازاد بر نیاز را با رعایت اولویت سهمیه مناطق یک و آزاد معاف نماید. کسانی که ظرف مدت مقرر خود را معرفی ننمایند و یا یک ماه پس از تعیین محل خدمت شروع به کار نکنند، غایب محسوب و به تشخیص وزارت مذکور برابر مدت غیبت به خدمت آنان اضافه خواهد شد. بلاشک، وجوب آن که متقاضیان می بایست پس از فراغت از تحصیل خود را به وزارت متبوعه معرفی نمایند مسلم است لیکن اینکه وزارت بتواند محل انتخابی متقاضی را مسموع نداند و وی را موافق بخشنامه اخیرالتصویب اجبار بر خدمت در مناطق خاصی نماید، قطعاً مورد تردید است. چرا که در این ماده چنین اطلاقی دیده نمی شود و چنین وصفی زمانی مصداق خواهد داشت که در ماده مربوطه صراحتاً قید می گشت که چنانچه متقاضیان پس از دو ماه تعیین محل خدمت نشوند می بایست به تشخیص وزارت بهداشت در مناطق خاصه اعلامی از طرف وزارت بهداشت، خدمت نمایند، حال آن که در این ماده مقرر شده چنانچه متقاضیان ظرف دو ماه تعیین محل خدمت نشوند، مازاد بر نیاز تلقی شده و از خدمت معاف می گردند. لذا منطقاً جمع بین منطوق ماده 4 قانون خدمت پزشکان و پیراپزشکان مصوب 1375 و بخشنامه اخیر ممکن نیست.
2- در بخشنامه اخیرالتصویب موضوع دعوی، تخییر در اراده متقاضیان نسبت به محل خدمت از آنها سلب گشته حال آن که به موجب قانون مربوط به پزشکان و پیراپزشکان و با لحاظ داشت ماده 4 آن این اختیار به متقاضیان اعطا گشته و صرفاً در برخی از موارد و به موجب قانون صلاحیت وزارت بهداشت مبنی بر تعیین خاصه برخی از دانشجویان به خدمت در مناطق محروم اعلامی، مفروض دانسته شده است، کما اینکه در تبصره 4 ماده 1 این قانون مقرر داشته که پزشکان عمومی مذکور مشمول این قانون موظف اند حداقل یک سال خدمات قانونی را در مراکز بهداشتی و درمانی روستاها و بخش های کشور انجام دهند. مفهوم مخالف قاعده اخیر تصدیقی بر عرایض حقیر است، چرا که به موجب این قاعده قانونگذار صرفاً پزشکان عمومی ذکور را مکلف بر خدمت اجباری در مناطق خاص محروم دانسته است و باقی مشمولین این قانون از این قاعده مستثنا هستند. حال وزارت متبوع با انتشار این بخشنامه عملاً از این قاعده مقرر قانونی فراتر رفته و متقاضیان را اجبار به انتخاب مناطق خاصی در تعیین وضعیت خود جهت خدمت طرح نیروی انسانی می کند.
3- با عنایت به اصل 40 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، هیچ کس نمی تواند اعمال حق خویش را وسیله اضرار به غیر و تشویش اذهان عمومی قرار دهد. در این قضیه اجبار دانشجویان به انتخاب مناطق اعلامی خاص و خدمت در آنجا علاوه بر اینکه خلاف مر قانون محسوب می گردد، مخالف اقتضای ذات عدالت و موجبات ضرر و زیان این دسته از جامعه هدف این بخشنامه را فراهم می آورد، چرا که دسته ای از این جامعه و عمدتاً بانوان و مخصوصاً بانوان متاهل که موکل بنده نیز از همین دسته است، به اجبار می بایست در محل هایی خدمت نمایند که ممکن است از محل زندگی ایشان و خانواده شان دور باشد. لذا به نظر می رسد وزارت متبوع اعمال حق خویش که موافق ماده 7 قانون تشکیل وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی دارد را موجباتی برای ضرر به این دسته از جامعه هدف قرار داده است.
4- لازم به تذکر است با اینکه وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی در این بخشنامه به ظاهر دانشجویان را مخیر به انتخاب بین مناطق مورد نیاز خاص و مناطق انتخابی نموده است و به وسیله اطلاق واژه در صورت تمایل در متن این بخشنامه سعی در قانونی کردن این تصمیم دارد باید دانست که اصولاً قسمت اخیر بخشنامه مقرر می دارد، مسیولیت عدم جذب ظرف مدت دو ماه بر عهده ذینفع خواهد بود، حال آن که از اطلاق این جمله منطقاً چنین استنباط می گردد که حصر مدت دو ماهه تعیین تکلیف توسط وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی موافق ماده 4 قانون مربوط به خدمات پزشکی و پیراپزشکان صرفاً از بین بردن قدرت اختیار متقاضیان در انتخاب محل خدمت می باشد و نیز وزارت متبوع با این اطلاق تکلیف معافیت مازاد را که موافق ماده 4 قانون اخیرالذکر بر عهده نامبرده است از خود سلب و ساقط می نماید. چنان که پس از ابلاغ این بخشنامه وزارت متبوع دیگر الزامی به صدور گواهی مازاد نخواهد داشت چرا که می تواند استناد نماید که به موجب بخشنامه اخیرالذکر، متقاضی مکلف بر انتخاب مناطق خاص و مورد نیاز بوده است و این امر به تبع قانون و اخلاق مخالفت صریح با تکلیف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی در صدور گواهی مازاد دارد.
5- به موجب سند راهنمای جامع دانش آموختگان دانشگاه علوم پزشکی کرمانشاه که از توابع وزارت مذکور و قوانین آن موافق بخشنامه ها و نظرات نامبرده است در بخش مربوط به طرح نیروی انسانی و در قسمت تعیین محل خدمت مشمولین طرح مقرر داشته است که اشخاصی که با سهمیه منطقه یک پذیرفته شده اند و نیز بانوان متاهل در همان منطقه یک می بایست مشغول به انجام خدمت طرح موضوع قانون خدمت پزشکان و پیراپزشکان مصوب 1375 شوند، چگونه می شود برداشت وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی از منظور قانونگذار در قانون خدمت پزشکان و پیراپزشکان مصوب 1375 به موجب این سند این گونه باشد و در سال 1400 به یک باره برداشت ایشان از متن قانون، اجبار اشخاص به خدمت در مناطق خاصی تلقی گردد. چنین استنباطی عملاً منطقی به نظر نمی رسد.
6- نظر به دو بخشنامه ای که اخیراً توسط معاونت توسعه و مدیریت برنامه ریزی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مصوب سال 97 و نیز بخشنامه همین مرجع مصوب سال 98 که به موجب آن تکلیف مقرر دو ماهه برای وزارت بهداشت در صدور گواهی مازاد بر نیاز طرح خدمت نیروی انسانی موضوع قانون خدمت پزشکان و پیراپزشکان مصوب 1375 در بخشنامه اولی به 4 ماه و در دومی به کل منتفی گشته بود که از این دو بخشنامه اعتراض و درخواست ابطال صورت پذیرفت و طی دادنامه های شماره 2562 و 121 ابطال گشت، از ظواهر امر چنین استنباط می گردد که وزارت متبوع بارها سعی بر آن داشته است که مقرره مربوطه در ماده 4 قانون خدمت پزشکان و پیراپزشکان که موجب تکلیف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مبنی بر صدور گواهی مازاد بر نیاز می باشد، را نادیده گیرد و برای رهایی از قیود این تکلیف دست به صدور بخشنامه های معارض فراوانی زده است و بخشنامه اخیر مصوب 1400 نیز موید همین نظر است. منطقاً نباید یک نهاد دولتی اجازه تقنین داشته باشد و یا برخلاف دستور مصرح قانونگذار اقدام به صدور بخشنامه های معارض نماید.
لذا نتیجتاً با تقاضای رعایت عدالت و نیز نظر به مادتین 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و نیز قانون مربوط به خدمت پزشکان و پیراپزشکان مصوب 1375 با لحاظ داشت خواسته مطروحه ابطال این بخشنامه از آن مقامات مورد استدعاست."
متن بخشنامه مورد شکایت به شرح زیر است:
بخشنامه شماره 1267/207/د-21/12/1400 معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی
" معاونین محترم توسعه مدیریت و منابع دانشگاه ها/دانشکده های علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی و سازمان های وابسته به وزارت
با سلام و احترام
با عنایت به مفاد ماده 1 قانون خدمت پزشکان و پیراپزشکان و در راستای تامین نیروی انسانی مورد نیاز موسسات تابعه به استحضار می رساند که امکان اعلام نیاز فوری به مشمولین قانون فوق الذکر در مکان های فاقد متقاضی در سامانه فراهم است. فارغ التحصیلان رشته های مشمول قانون یاد شده که مکلف به انجام خدمات موضوع قانون مربوطه می باشند بر اساس ماده 4 قانون موظفند حداکثر یک ماه بعد از فراغت از تحصیل در سامانه الکترونیک و در صورت تمایل در قسمت مربوط به نیازهای فوری ثبت نام نموده و دانشگاه مکلف به تعیین محل خدمت ظرف دو ماه می باشد. لازم به ذکر است در صورت عدم تمایل جهت ثبت نام در دانشگاه هایی که نیاز فوری دارند، مشمولین می توانند در سایر موسسات ثبت نام نمایند. بدیهی است مسیولیت عدم جذب ظرف مدت دو ماه به عهده ذینفع خواهد بود. – معاونت توسعه مدیریت و منابع وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی"
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل حقوقی و تنظیم مقررات وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به موجب لایحه شماره 2286/107-7/9/1401 توضیح داده که خلاصه آن به قرار زیر است:
" 1- در ارتباط با خواسته مطروحه بدواً اشاره می نماید به موجب ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری حدود صلاحیت و اختیار آن مرجع رسیدگی به آیین نامه ها و بخشنامه ها و دستورالعمل های خلاف ضوابط و مقررات و یا خارج از حدود صلاحیت و اختیارات دستگاه های دولتی است و در پرونده حاضر شاکی هیچ استناد یادلیلی دایر بر اینکه بخشنامه معترض عنه برخلاف ضوابط و مقررات یا خارج از حدود صلاحیت این وزارتخانه باشد ارایه ننموده و صرفاً با این ادعا که تمایلی به انجام خدمت در مناطق مورد نیاز کشور ندارد بلکه از آنجا که همسر ایشان ساکن تهران است و وی تمایل دارد در محل سکونت همسرشان تعهدات خود را بگذراند و از سوی دیگر نیز تمایل به ماندن در صف انتظار نیز ندارد و با این استناد که بخشنامه صادره با شرایط ایشان تنظیم نشده است متقاضی ابطال آن گردیده است.
2- در این خصوص شایان ذکر است وفق ماده 1 قانون مربوط به خدمت پزشکان و پیراپزشکان مصوب سال 1375 مجلس شورای اسلامی و به موجب ماده 1 آیین نامه اجرایی قانون مذکور تمامی فارغ التحصیلان داخل و خارج کشور از مراکز عالی گروه پزشکی مشمول انجام خدمات موضوع قانون می باشند. مضافاً به اینکه برابر ماده 6 قانون مذکور تحویل مدرک تحصیلی و ریز نمرات و صدور هرگونه تاییدیه تحصیلی و گواهینامه برای مشمولانی که خدمت موضوع این قانون را انجام نداده و یا معافیت دریافت ننموده باشند نیز ممنوع است.
3- همچنین موارد معافیت از انجام خدمات موضوع قانون مربوط به خدمت پزشکان و پیراپزشکان صراحتاً در قانون یاد شده تعیین گردیده است (مواد 2، 12 و 9).
4- به استحضار می رساند با توجه به صف های انتظار طولانی جهت شروع خدمات موضوع قانون خدمت پزشکان و پیراپزشکان در سال های گذشته به موجب بند 3 بخشنامه بهینه سازی اجرای قانون مربوط به خدمت پزشکان و پیراپزشکان، موضوع نامه شماره 612/207/د-12/10/1397 معاونت توسعه مدیریت، منابع و برنامه ریزی این وزارتخانه اعلام می گردد، خدمات کلیه مشمولین قانون مذکور در رشته های «مورد نیاز» وزارت متبوع (غیر از پزشک و دندانپزشک) در صورتی که بیش از 4 ماه ( به صورت مداوم) در صف انتظار شروع طرح باشند و دانشگاه امکان به کارگیری آنان را در هیچ یک از واحدهای تابعه خود نداشته باشد «مازاد بر نیاز» تلقی می گردد.
5- مع هذا پس از سپری شدن مدت زمان قابل قبول از عملیاتی شدن بند فوق الاشعار و کاهش صف های انتظار دانشگاه ها، شیوع ویروس کرونا در اسفند ماه سال 1398 ایجاد شرایط فورس ماژور در کشور و مواجه شدن برخی از دانشگاه ها با کمبود نیرو، به منظور حفظ منابع انسانی گروه پزشکی و پیراپزشکی و استفاده از تمام توان برای مقابله با ویروس یاد شده به موجب بخشنامه شماره 1899/207/د-6/12/1398 معاونت مذکور، از تاریخ 6/4/1399 مازاد بر نیاز اعلام نمودن آن دسته از مشمولان قانون خدمت پزشکان و پیراپزشکان دارای طرح اجباری که بیش از 4 ماه از قرار گرفتن ایشان در صف انتظار شروع طرح گذشته باشد، ممنوع گردید و طی بررسی موضوع در جلسات کارشناسی متعدد مقرر گردید این نوع معافیت منتفی و دانشگاه ها مکلف گردیدند افراد ثبت نام کننده را طی یک بازه زمانی تعریف شده تعیین تکلیف نمایند تا مشمولان در صورت عدم به کارگیری در محل انتخابی بتوانند در سایر دانشگاه هایی که با کمبود نیرو مواجه می باشند ثبت نام نمایند.
6- متعاقباً با توجه به صراحت ماده 1 قانون خدمت پزشکان و پیراپزشکان دایر بر به کارگیری این مشمولان در مناطق مورد نیاز وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی در تاریخ 21/12/1400 به موجب بخشنامه شماره 1267/207/د معاونت توسعه مدیریت و منابع اعلام می گردد، فارغ التحصیلان رشته های مشمول قانون خدمت پزشکان و پیراپزشکان بر اساس ماده 4 قانون مذکور موظفند حداکثر یک ماه پس از فراغت از تحصیل در سامانه الکترونیک در قسمت مربوط به نیازهای فوری ثبت نام نمایند و دانشگاه وفق ماده 4 قانون مربوط به خدمت پزشکان و پیراپزشکان مکلف به تعیین محل خدمت ظرف دو ماه می باشد. لکن در صورت عدم تمایل جهت ثبت نام در دانشگاه هایی که نیاز فوری دارند، مشمولین می توانند در سایر موسسات ثبت نام نمایند و مسیولیت عدم جذب ظرف دو ماه بر عهده ذینفع است.
7- نظر به مساعدت با مشمولان قانون مذکور به این افراد اجازه داده شده است که محل انجام خدمات موضوع قانون خدمت پزشکان و پیراپزشکان خود را تعیین نمایند. لکن برخی مشمولین قانون مذکور با انتخاب محل انجام خدمت در مناطقی که نیاز فوری به نیروهای مشمول قانون نداشته ثبت نام نموده و زمانی که دانشگاه انتخابی ظرف مدت دو ماه از تاریخ ثبت نام به دلیل عدم نیاز نسبت به بکارگیری ایشان اقدام نمی نمود با استناد به ماده 4 قانون خدمت پزشکان و پیراپزشکان متقاضی معافیت از انجام خدمات قانون یاد شده می گردند. این در حالی بود که بسیاری از مناطق محروم کشور به خدمت ایشان نیازمند بوده است.
8- بر این اساس و با عنایت به اینکه قانونگذار صراحتاً در ماده 1 قانون مربوط به خدمت پزشکان و پیراپزشکان اعلام نموده است که این افراد ملزم به خدمت در مناطق مورد نیاز کشور می باشند، بخشنامه یاد شده در راستای اجرای قانون تدوین و ابلاغ شده است.
9- در خصوص استناد شاکی به ماده 4 قانون خدمت پزشکان و پیراپزشکان به موجب این ماده این وزارتخانه موظف است صرفاً افراد دارای طرح اجباری که مازاد بر نیاز می باشند را با رعایت اولویت سهمیه مناطق و آزاد معاف نماید، بنابراین فارغ التحصیلانی که خدمات آنها در کشور مورد نیاز می باشد لکن منطقه انتخابی متعهد به خدمات ایشان نیاز ضروری ندارد موظفند در سایر دانشگاه هایی که با کمبود نیرو مواجه می باشند ثبت نام نمایند. تا نسبت به تعیین محل خدمت ایشان اقدام گردد.
10- با عنایت به اینکه به موجب ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری حدود صلاحیت و اختیار آن مرجع رسیدگی به آیین نامه ها و بخشنامه ها و دستورالعمل های خلاف ضوابط و مقررات و یا خارج از حدود صلاحیت و اختیارات دستگاه های دولتی است و در پرونده حاضر تمامی اقدامات وفق ضوابط و مقررات صورت گرفته است. صدور رای به رد شکایت نامبرده مورد تقاضا است."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 22/1/1402 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
برمبنای ماده 1 قانون مربوط به خدمت پزشکان و پیراپزشکان مصوب سال 1375 مقرر شده است که : «کلّیه افراد ایرانی با تحصیلات فوق دیپلم و بالاتر که پس از تاریخ 1/4/1367 از مراکز آموزش عالی گروه پزشکی در داخل و یا خارج از‌کشور فارغ‌التحصیل شده یا می‌شوند و خدمت آنان از سوی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مورد نیاز اعلام می‌گردد، مکلّفند حداکثر مدت 24 ماه اول پس از فراغت از تحصیل خود را در داخل کشور و در مناطق مورد نیاز وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و تشکیلات تابعه آن خدمت نمایند» و مستنبط از ماده مذکور این است که اشخاص مشمول دوره طرح اجباری می‌بایست در مناطق مورد نیاز وزارت متبوع خدمت کنند و پیش‌بینی و تعیین سازوکاری برای انتخاب دانشگاه علوم پزشکی و شهر محل گذراندن دوره طرح اجباری توسط اشخاص مشمول، تکلیفی مازاد بر قانون مزبور نبوده بلکه صرفاً جهت مساعدت به آنها بوده و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی در بکارگیری مشمولان در مناطق انتخاب شده توسط آنها و (در حالی که بسیاری از مناطق محروم به خدمت ایشان نیازمند هستند)، تکلیفی ندارد و بر همین اساس، عدم تمایل جهت ثبت‌نام در دانشگاه‌هایی که نیاز فوری دارند و در نتیجه امکان عدم جذب ظرف مدت دو ماه، مشمول قاعده اقدام است. بنا به مراتب فوق، بخشنامه شماره 1267/207/د-21/12/1400 معاونت توسعه مدیریت و منابع وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی در حدود اختیارات مقام صادرکننده آن بوده و مغایرتی با قوانین ندارد و ابطال نشد./
حکمتعلی مظفری
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
