شماره دادنامه: 140231390000130940
تاریخ دادنامه: 22/1/1402
شماره پرونده: 0003092
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: رییس دیوان عدالت اداری
موضوع شکایت و خواسته: اعتراض به رای شماره 140109970906010480-24/7/1401 هیات تخصصی صنایع و بازرگانی
گردش کار: به دنبال طرح شکایتی به خواسته ابطال بند 2 بخشنامه شماره 252304/60-21/10/1400 سرپرست دفتر خدمات عمومی وزارت صنعت، معدن و تجارت، موضوع به هیات تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری ارجاع شد. متن مقرره مزبور به شرح زیر است:
" ….
2- با توجه به استقلال شخصیت حقوقی اتحادیه ها از یکدیگر، تسری ممنوعیت عضویت در هیات مدیره یک اتحادیه به اتحادیه صنف دیگر بلاوجه بوده و از این حیث منعی برای عضویت افراد متصور نخواهد بود. لازم به ذکر است این موضوع پیش تر نیز طی بخشنامه ها و مکاتبات گوناگون بر اساس نظریه های مشورتی معاون قوانین مجلس شورای اسلامی منعکس گردیده است."
هیات تخصصی صنایع و بازرگانی پس از رسیدگی به شکایت فوق به موجب رای شماره 140109970906010480-24/7/1401 رای به رد شکایت صادر کرد که متن آن به شرح زیر است:
" بر اساس تبصره 1 ماده 22 قانون نظام صنفی کشور اصلاحی مصوب 1392 مقرر گردیده «مدت مسیولیت اعضای هیات مدیره اتحادیه ها از تاریخ انتخاب 4 سال تمام است. اعضای هیات مدیره با رای مخفی و مستقیم اعضای اتحادیه انتخاب می شوند. اعضای مذکور نمی توانند بیش از دو دوره متوالی و یا چهار دوره متناوب در هیات مدیره اتحادیه عضویت داشته باشند» لذا با توجه به عبارت «اتحادیه» در قسمت اخیر این تبصره ممنوعیت عضویت در هیات مدیره اتحادیه بیش از دو دوره متوالی و یا چهار دوره متناوب صرفاً در خصوص یک اتحادیه اعمال می گردد و این امر نمی تواند مانع انتخاب اعضا در سایر اتحادیه های صنفی گردد. بنابه مراتب مذکور بند 2 بخشنامه شماره 252304/60-21/10/1400 سرپرست دفتر خدمت عمومی وزارت صنعت، معدن و تجارت مغایرتی با مواد قانونی مورد استناد شاکی نداشته و قابل ابطال نمی باشد. این رای به استناد بند (ب) ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رییس دیوان عدالت اداری یا 10 نفر از قضات دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. "
پس از صدور رای یاد شده، رییس دیوان عدالت اداری بر مبنای اختیار حاصل از بند (ب) ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 در تاریخ 2/8/1401 رای مزبور را واجد ایراد قانونی تشخیص داد و نسبت به آن اعتراض کرد که متن اعتراض به شرح زیر می باشد:
" باسمه تعالی، معاون محترم امور هیات عمومی، با سلام و تحیت
به نظر رای هیات تخصصی واجد ایراد است. به لحاظ حفظ حق تجدیدنظر خواهی در مهلت قانونی به رای صادره اعتراض دارم. مبانی و استدلال به شرح لایحه آتی تقدیم خواهد شد. مقرر فرمایید کمیته کارشناسی از تعدادی از همکاران صاحب نظر تشکیل و بررسی و به نظر برسد.» "
متعاقباً حسب دستور مذکور، لایحه اعتراض به رای مذکور توسط سرپرست معاونت اداره کل هیات عمومی و هیات های تخصصی دیوان عدالت اداری تنظیم گردید که متن آن به قرار زیر است:
" همان‌طور که استحضار دارید مقنن بر اساس حکم ذیل تبصره ۱ ماده ۲۲ قانون نظام صنفی کشور مصوب سال ۱۳۹۲ اعضای هیات مدیره اتحادیه‌ها را از عضویت در هیات مدیره بیش از دو دوره متوالی و یا چهار دوره متناوب منع نموده است. آن‌گونه که از سیاق عبارات مقنن و نیز مشروح مذاکرات نمایندگان مجلس شورای اسلامی هنگام تصویب تبصره قانونی فوق فهم می‌شود مبنای وضع این محدودیت زدودن انحصار موجود در مدیریت اتحادیه‌های صنفی و پویاسازی اداره اصناف از طریق تسهیل ورود فعالین جدید به حوزه مدیریت بوده است. پس از اتخاذ این رویکرد از سوی مقنن، مقاومت‌هایی در ارکان مدیریتی اصناف شکل گرفت و تلاش شد با توسل به ابزارهای متعدد، حکم قانونی تبصره ۱ ماده ۲۲ قانون نظام صنفی کشور نادیده انگاشته شود. از جمله تلاش‌های مذکور، صدور بخشنامه و تجویز مقررات مغایر با هدف قانونگذار بود که در این زمینه شکایات متعددی از سوی شهروندان در دیوان عدالت اداری نیز طرح شده است. به عنوان نمونه تبصره ۳ ماده ۶ آیین‌نامه اجرایی نحوه برگزاری انتخابات هیات مدیره و بازرسان اتحادیه‌های صنفی مقرر می‌داشت محدودیت موضوع تبصره ۱ ماده ۲۲ قانون نظام صنفی کشور از زمان لازم الاجرا شدن قانون (8/8/1392) محقق می‌شود. مفهوم مقرره یاد شده این بود عضویت سابق افراد در هیات مدیره اصناف مبنای احتساب قرار نخواهد گرفت و کسانی که سابقاً دو دوره متوالی و یا چهار دوره متناوب در هیات مدیره عضویت داشته‌اند می‌توانند کماکان برای تصدی عضویت در هیات مدیره اقدام نمایند.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در رای شماره 1165-1166 مورخ 29/9/1399 ضمن ابطال مقرره فوق‌الذکر اعلام نمود: «منطوق و مفهوم حکم ذیل تبصره ۱ ماده ۲۲ قانون نظام صنفی این است که فارغ از این که عضو هیات مدیره اتحادیه پیش یا پس از لازم الاجرا شدن قانون عضو هیات مدیره اتحادیه باشد، هر زمان دو دوره متوالی یا چهار دوره متناوب عضویت در هیات مدیره اتحادیه را دارا باشد امکان عضویت جدید در هیات مدیره را ندارد». همان‌طور که ملاحظه می‌شود هیات عمومی دیوان عدالت اداری در این رای تحدید حکم مقنن را مغایر با مفهوم و منطوق تبصره ۱ ماده ۲۲ قانون نظام صنفی و قابل ابطال تلقی نمود. برخلاف استدلال یاد شده، هیات تخصصی صنایع و بازرگانی بند 2 بخشنامه شماره 252304/60 مورخ 21/10/1400 سرپرست دفتر خدمات عمومی وزارت صنعت، معدن و تجارت را قابل ابطال ندانسته است حال آن‌که مقرره مذکور مغایر با حکم قانونگذار مبنی بر ضرورت انحصارزدایی در مدیریت اتحادیه‌های صنفی به‌نظر می‌رسد. توضیح این‌که بر اساس بند 2 بخشنامه مورد شکایت «تسری ممنوعیت عضویت در هیات مدیره یک اتحادیه به اتحادیه صنف دیگر بلاوجه بود و از این حیث منعی برای عضویت افراد متصور نخواهد بود». این در حالی است که همان‌طور که پیش‌تر استدلال شد مبنای وضع تبصره ۱ ماده ۲۲ قانون نظام صنفی کشور زدودن انحصار موجود در مدیریت اتحادیه‌های صنفی و پویاسازی اداره اصناف از طریق تسهیل ورود فعالین جدید به حوزه مدیریت صنفی بوده است، علاوه بر آن هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز در رای شماره 1165-1166 مورخ 29/9/1399 تحدید حکم مقنن را مغایر با مفهوم و منطوق تبصره ۱ ماده ۲۲ قانون نظام صنفی و قابل ابطال اعلام نموده است. بنابه‌مراتب فوق رای شماره 140109970906010480-24/7/1401 هیات تخصصی صنایع و بازرگانی شایسته اعمال بند (ب) ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به‌نظر می‌رسد لذا پیشنهاد می‌شود پرونده جهت بررسی اعتراض مجدداً به هیات تخصصی صنایع و بازرگانی ارجاع شود. "
پس از وصول اعتراض و لایحه مذکور، موضوع مجدداً به هیات تخصصی صنایع و بازرگانی ارجاع و پس از صدور نظریه توسط این هیات پرونده در دستورکار هیات عمومی قرار گرفت.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 22/1/1402 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
براساس تبصره 1 ماده 22 قانون نظام صنفی کشور اصلاحی مصوب 12/6/1392: «مدت مسیولیت اعضای هیات مدیره اتحادیه‌ها از تاریخ انتخاب چهار سال تمام است. اعضای هیات مدیره با رای مخفی و مستقیم اعضای اتحادیه انتخاب می‌شوند. اعضای مذکور نمی‌توانند بیش از دو دوره متوالی و یا چهار دوره متناوب در هیات مدیره اتحادیه عضویت داشته باشند.» با توجه به سیاق عبارات قانونگذار در این تبصره و همچنین مشروح مذاکرات نمایندگان مجلس شورای اسلامی در زمان تصویب تبصره مزبور، مبنای ایجاد این محدودیت قانونی حذف انحصار موجود در مدیریت اتحادیه‌های صنفی و فراهم کردن زمینه حضور اعضای جدید در این مدیریتها بوده است و بر همین اساس بند 2 بخشنامه شماره 252304/60 -21/10/1400 سرپرست دفتر خدمات عمومی وزارت صنعت، معدن و تجارت که مقرر می‌دارد : «با توجه به استقلال و شخصیت حقوقی اتحادیه‌ها از یکدیگر، تسری ممنوعیت عضویت در هیات مدیره اتحادیه به اتحادیه صنف دیگر بلاوجه بود و از این حیث منعی برای عضویت افراد متصور نخواهد بود»، با حکم مقرر در تبصره ماده 22 قانون نظام صنفی مغایر است و لذا برمبنای جواز حاصل از حکم مقرر در بند (ب) ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، ضمن نقض رای شماره 140109970906010480-24/7/1401 هیات تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری که در مقام تایید بند 2 بخشنامه مذکور صادر شده، بند 2 بخشنامه شماره 252304/60 -21/10/1400 سرپرست دفتر خدمات عمومی وزارت صنعت، معدن و تجارت مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود./
حکمتعلی مظفری
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
