رای شماره ۱۴‍۰۲۳۱۳۹‍۰‍۰‍۰‍۰‍۰۵۳۸۷۶ مورخ ۱۴‍۰۲/‍۰۱/۱۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری(موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره ماده ۲۲، قسمتی از ماده ۲۵ و ماده ۲۷ آیین نامه اجرایی قانون معادن)

 تاریخ دادنامه: 1402/1/15

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری                    

شاکی: آقای سید محمد صادق سید حسینی

طرف شکایت: وزارت صنعت، معدن و تجارت- معاونت حقوقی نهاد ریاست جمهوری

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره ماده 22، قسمتی از ماده 25 و ماده 27 آیین نامه اجرایی قانون معادن

گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لوایح تکمیلی ابطال تبصره ماده 22، قسمتی از ماده 25 و ماده 27 آیین نامه اجرایی قانون معادن را خواستار شده و در مقام تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است:

" در ماده 20 قانون معادن عدم انجام تعهدهای دارندگان مجوز از جمله دارنده پروانه اکتشاف را اعطاء مهلت مناسب برای انجام تعهد، اخذ خسارت و در نهایت سلب صلاحیت با تایید شورای عالی معادن پیش بینی نموده است. بند 1 و 6 ماده 55 آیین نامه اجرایی قانون معادن نیز تصریح دارد، عدم انجام تعهدات مندرج در آیین نامه و پروانه اکتشاف موجب سلب صلاحیت است. تبصره 2 ماده 25 آیین نامه نیز ارجاع به ماده 20 قانون داده است. حال با توجه به این مقدمه و با توجه به بند (ح) ماده 1 آیین نامه اجرایی که بیان می دارد: «سلب صلاحیت: وضعیت دارندگان مجوزهای مربوط که به تعهدات خود عمل ننموده و براساس فرآیند مقرر در ماده (20) قانون فاقد صلاحیت شناخته شده‌اند.»، چهار مطلب مصوبه مورد شکایت خارج از حدود اختیارات و نیز مغایر قوانین است:

اول: درصورت عدم انجام تعهد توسط دارنده پروانه اکتشاف یعنی عدم ارایه گزارش عملیات اکتشاف یا عدم رفع نقص از آن در مهلت اعطا شده، با تایید شورای عالی معـادن باید از دارنده مجوز سلب صلاحیت شود. بنابراین لغو و ابطال این پروانه توسط مرجع اداری به دلیل عدم انجام تعهد مزبور، در قانون پیش بینی نشده و انشاء آن، یک تاسیس حقوقی و تقنین خارج از اختیارات هیات وزیران است. نگاهی به ماده 20 قانون معادن مصوب 1377 و مقایسه آن با اصلاحی 1390 گویای این است که عنوان (سلب صلاحیت برای دارنده پروانه اکتشاف) مورد نظر قانونگذار قرار گرفته نه لغو و ابطال پروانه. فلذا زوال صلاحیت از دارنده مجوز که امری حادث است، موافق اصول حقوقی و متن قانون بوده ولی لغو پروانه اکتشاف که به معنای ابطال آن است، خارج از حدود اختیار هیات وزیران است. 

دوم: با توجه به اینکه پروانه اکتشاف با رعایت قوانین و مقررات حاکمه برای متقاضی صادر می شود (مانند احراز توان مـالی و فنی، پرداخت مبالغ تبصره 2 و 3 ماده 6 قانون و موارد منـدرج در مواد 5 و 7 آیین نامه اجرایی قانون معادن) و هم چنین مطابق قانون در حدود صلاحیت وزارت است و صادر کننده در حدود صلاحیت قانونی خود آن را تنظیم و صادر می نماید، فلذا طبق ماده 1287 قانون مدنی یک  سند رسمی محسوب می گردد و به تبع آن از امتیـاز ماده 70 قـانون ثبت اسناد و املاک بهره می برد. حال وقتی سندی مطابق قانون رسمیت پیدا کرد، بی اعتبار نمودن آن نیازمند تصریح قانونگذار یا تصمیم مرجع قضایی است. در مانحن فیه قانون معادن اصلاً بی اعتباری سند پروانه اکتشـاف را پیش بینی ننمـوده است، بلکه تنهـا سلب صـلاحیت را مطـرح می کند که ناظـر به زوال شـرایط قـانونی دارنده است و نه بی اعتبـاری سند صادره. زیرا با سلب صلاحیت تنها شایستگی ادامه عملیات مربوط از دارنده مجوز زایل می گردد ولی در لغو و ابطال پروانه، اعتبار یک سند رسمی  بدون مستند قانونی از بین می رود.

سـوم: با توجه به نظـریه مشـورتی شماره 7/99/1663 مورخ 1399/11/28 اداره کل حقـوقی قـوه قضـاییه که می گوید؛ «…جز در مواردی که اعمال و تصمیمات اداری در قالب رای و تصمیم کمیسیون، کمیته، هیات و یا مراجعی صادر می‌شود که به تصریح قوانین و مقررات مربوطه، آن رای یا تصمیم قطعی است و رسیدگی به آن در صلاحیت مراجع قـانونی دیگر و از جمـله دیوان عـدالت اداری است، دیگر اعمـال و تصمیمات اداری چنانچـه بر خلاف قوانین و مقررات باشند، در مرحله اول توسط مقامات صادرکننده قابل اصلاح، ابطال و جایگزینی است. اثبات صلاحیت دیوان عدالت اداری در این موارد به معنای نفی صلاحیت اداره در اصلاح یا ابطـال عمل اشتباه و بازبینی تصمیم اتخاذ شده نیست.» ابطال پروانه اکتشافی که ناشی از اشتباه نیست و تنها مربوط به عدم انجام تعهد دارنده است، خارج از صلاحیت وزارت صمت می باشد. علاوه بر اینکه وضع مقرره مورد شکایت خارج از وظایف قانونی و حاکمیتی وزارت است و ماده 6 قانون معادن نیز برای وضع هرنوع مقرره توسط هیات وزیران اطلاق ندارد.

چهارم: از حیث رسمی بودن بین سندِ (پروانه بهره برداری) و سندِ (پروانه اکتشاف، گواهی کشف و مجوز برداشت) هیچ تفاوتی نیست. تفاوت تنها در این است که نص قانونی در مورد رسمی بودن پروانه بهـره برداری وجود دارد (ماده 9 قانون) ولی در مورد دیگر مجوزها به استناد قوانین دیگر به لحاظ احراز شرایط قانونی، وصف رسمی بودن قابل استنباط است. بر این مبنا نحوه برخورد با پروانه بهره برداری با دیگر مجوزها حتی جواز تاسیس (موضوع ماده 93 و تبصـره 2 ماده94 آیین نامه) نباید تفـاوتی داشته باشد. آیین نامه اجـرایی قـانون هیچ گاه به ابطال پروانه بهره برداری نظر نداشته ولی صرفاً به دلیل عدم نص قانونی برای دیگر مجوزها، ابطال آنها را در غیر از موارد اشتباه در صدور سند، مشمول حکم ابطال یا لغو قرار داده است.

لذا با توجه به تصریح ماده 20 قانون معادن که حکم به لغو و بی اعتباری مجوزهای معدنی به دلیل عدم انجام تعهدهای دارندگان آنها نداده است و ماده 1287 قانون مدنی و توضیحات فوق، موارد مندرج در مصوبه فوق الذکر که ناظر به لغو، بی اعتباری و ابطال پروانه اکتشاف به دلیل عدم انجام تعهدهای دارنده است را مغایر و ناقض قانون و خروج از حیطه اختیارات مرجع تصویب کننده است و تقاضای ابطال آن را دارم."

متن آیین نامه مورد شکایت به شرح زیر می باشد:

" آیین نامه اجرایی قانون معادن مصوب 1392/4/11

ماده 22- دارنده پروانه اکتشاف موظف است پس از انجام هر مرحله از عملیات اکتشاف و در مدت اعتبار پروانه، گزارش پایان عملیات را بر حسب نوع ماده معدنی و بر اساس ضوابط و معیارهای مصوب وزارت تهیه و به وزارت تسلیم و رسید دریافت کند.

تبصره- در صورت عدم ارایه گزارش پایان عملیات اکتشاف در هر مرحله توسط دارنده پروانه اکتشاف در مهلت مقرر، پروانه خود به خود لغو و وزارت تعهدی در قبال جبران هزینه‌های انجام شده ندارد.

ماده 25- در مواردی که به علّت نقص عملیات و عدم توانایی دارنده پروانه اکتشاف و یا به هر دلیلی پروانه اکتشاف لغو شود و از نظر کارشناسی ادامه عملیات اکتشاف ضرورت داشته باشد، وزارت موظف است بلافاصله نسبت به تنظیم صورتجلسه برآورد میزان عملیات اکتشافی انجام شده مورد تایید براساس طرح اکتشاف مصوب و مستندات مربوط اقدام کند. تعیین میزان هزینه‌‌های انجام شده به تشخیص کارشناس نظام مهندسی معدن براساس مندرجات صورتجلسه و مستندات مربوط خواهد بود.

تبصره 1- عامل منتخب با رعایت این آیین نامه، موظف به پرداخت هزینه های اکتشافی به عمل آمده توسط دارنده پروانه اکتشاف قبلی در زمان صدور گواهی کشف یا مجوز برداشت است. صدور گواهی کشف یا مجوز برداشت، مستلزم پرداخت هزینه های موضوع این ماده به قیمت روز است.

تبصره 2- در صورت عدم انجام تعهدات دارنده پروانه اکتشاف، وی مشمول ماده 20 قانون خواهد شد.

ماده 27- چنانچه وزارت گزارش جامع پایان عملیات اکتشاف را پس از تطبیق با طرح اکتشاف مصوب ناقص بداند، مهلت مناسبی متناسب با گروه‌‌بندی مواد معدنی به‌ اکتشاف‌کننده می‌‌دهد تا نسبت به رفع نقص اقدام کند. در صورتی که تا پایان این مهلت رفع نقص نشود، پروانه اکتشاف لغو و امتیازی برای دارنده آن منظور نخواهد شد. وزارت با رعایت مفاد این آیین‌‌نامه در مورد انتخاب عامل اکتشاف جدید تصمیم‌‌گیری می‌کند."

  در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل دفتر حقوقی وزارت صنعت، معدن و تجارت به موجب لایحه شماره 60/57694 – 1402/2/28 توضیح داده است:

" 1- شاکی به تفاوت اساسی ماده 1287 قانون مدنی و ماده 70 قانون ثبت در تعریف سند رسمی آگاهی نداشته و تفاوت بین آن ها را متوجه نشده است. ماده 1287 قانون مدنی به طور کلی بیان می دارد اسنادی که در اداره ثبت اسناد و املاک یا در نزد مامورین رسمی در حدود صلاحیت آن ها و طبق مقررات قانونی تنظیم شده باشد، سند رسمی است. ماده 70 قانون ثبت مقرر می دارد؛ سندی که مطابق قوانین ثبت شده رسمی است و تمام محتویات و امضاهای مندرجه در آن معتبر خواهد بود مگر اینکه جعلی بودن آن سند ثابت شود.

اولین تفاوت در وجه عمـوم و خصـوص قـانون مدنی و مـاده 70 قانون ثبت است بدین بیان که تعریف قانون مدنی واجد جنبه عام نسبت به سند رسمی است به طوری که چنانچه سندی در نزد مامورین و در حدود صلاحیت چه مراجع ثبتی و غیرثبتی تنظیم شده باشد را رسمی می داند.دومین تفاوت موضوع تنظیم سند است و نه ثبت آن، ماده 1287 قانون مدنی تنظیم اسناد را به کیفیت مندرج در ماده مذکور اعلام و با توصیف مقرر در قانون آن را رسمی می داند، در حالی که ماده 70 قانون ثبت صرفاً ثبت اسناد را در برگرفته و موضوع تنظیم سند رسمی را شامل نمی شود و با توجه به ماده 46 همین قانون کاملاً روشن است که ثبت اسناد را در موارد اختیاری و اجباری تعیین تکلیف نموده است. لذا ممکن است سندی مطابق قانون مدنی سند رسمی باشد ولی به ثبت نرسد. در این صورت مطابق ماده 70 قانون ثبت رسمی محسوب نمی شود و در نهایت اعلام می دارد ماده 70 قانون ثبت ناظر به تنظیم سند در دفاتر اسناد رسمی و ثبت آن می باشد و ماده 1287 قانون مدنی اساساً ممکن است ارتباطی به دفاتر اسناد رسمی و ثبت آن نداشته باشد.

لذا با توجه به مراتب بالا و نظر به اینکه پروانه اکتشاف و یا پروانه بهره برداری صادره به وسیله این وزارت در دفاتر اسناد رسمی تنظیم نشده و به ثبت نمی رسد، نمی تواند به طور مطلق مشمول ماده 70 قانون ثبت شده و آیین نامه اجرایی قانون معادن نیز بر همین روال نمی تواند مغایر ماده مذکور و دیگر مقررات قانون ثبت باشد.

2- پروانه های اکتشاف و حتی پروانه های بهره برداری صادره به وسیله این وزارتخانه (واحدهای استانی) دارای مدت معینی می باشند. ماده 6 قانون معادن با پیش بینی شرایط و ضوابط صدور پروانه اکتشاف، مدت اعتبار و نحوه انتقال آن را موکول به آیین نامه اجرایی نموده و در مواد 8 و 9 آیین نامه و در اجرای قانون مدت اعتبار پروانه اکتشاف و چگونگی تمدید آن اعلام می شود. همچنین در ماده 9 قانون معادن، ضمن برشمردن ویژگی پروانه بهره برداری، حداکثر مدت آن را 25 سال معین کـرده است. با توجه به مـراتب فـوق، ماده 20 قانون معـادن در مـواردی اعمـال می گردد که پروانه صادره دارای اعتبار و اثر قانونی باشد و در این موارد از دارنده پروانه با وجود عدم انقضای مدت آن سلب صلاحیت می شود. به عبارت دیگر به دلیل شمول یکی از موارد مربوط به قانون معادن آیین نامه اجـرایی آن، عـدم صلاحیت دارنده پروانه اعـلام و از وی به اسـتناد بند (ث) ماده 54 آیین نامه انتزاع ید می شود. بنابراین لغو پروانه یا ابطال آن و یا پایان مدت پروانه به طور کامل از شمول ماده 20 قانون معادن خارج و ایراد شاکی به مغایرت تبصره مواد 22 و 27 آیین نامه اجرایی با ماده مذکور به علت اشتباه در انطباق، کاملاً منتفی است.

3- ماده 6 قانون معادن این اختیار را به مرجع تصویب آیین نامه اعطا نموده است که چگونگی اخذ پروانه اکتشاف، ضوابط اکتشاف، مدت اعتبار، انتقال حقوق متعلق به آن و سایر موارد ضروری مربوط برابر مفاد این قانون را تصویب نماید. بنابراین ضـوابط مربوط به لغو و ابطـال پروانه به عنوان یکی از مـوارد ضروری به وسیله هیات وزیران در آیین نامه پیش بینی می شود که خارج از حدود اختیار هیات وزیران و نیز مغایر قانون نیست.

4- برابر تبصره ماده 7 قانون معادن صراحتاً عدم تعلق حقی به دارنده پروانه اکتشاف در صورت عدم دستیابی به کان سنگ یعنی همان ذخیره معدنی اعلام شده است، عدم دستیابی به ذخیره، پایان مدت اعتبار و تخلف دارنده پروانه اکتشاف در خلال مدت اعتبار با سلب صلاحیت و نتیجتاً لغو پروانه موجب واگذاری مجوز به اشخاص دارای صلاحیت است که از طریق برگزاری مزایده بر اساس فصل چهارم آیین نامه صورت می گیرد."

  طرف دیگر شکایت، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رییس جمهور) به موجب لایحه شماره 47999/173687 – 1401/9/20 اعلام کرده است:

" 1- ماده 20 قانون معادن در مقام الزام دارنده مجوز به انجام تعهد و اعلام ضمانت اجرا برای عدم انجام آن تعهدات است. بر اساس این ماده، چنانچه متعهد پس از بازه زمانی مورد تعهد و پس از اعطای مهلت مناسب، اقدام به انجـام تعهـدات خود نکند، ملـزم به پرداخت خسارت ناشی از عـدم انجام تعهـدات می شود؛ و یا اینکه در نهایت برای انجام تعهدات فاقد صلاحیت شناخته می شود. این در حالی است که تبصره ماده 22 و ماده 27 آیین نامه در خصوص تعیین ضوابط و احکام مربوط به «گزارش پس از هر مرحله از انجام تعهدات» است و ارتباطی به تعهدات موضوع عملیات ندارد. لذا نسبت منطقی موضوع تبصره ماده 22 و ماده 27 آیین نامه با ماده 20 قانون معادن تباین بوده و ادعای مغایرت این مواد با یکدیگر وارد نیست.

تبصره ماده 22 و ماده 27 آیین نامه، مستند به ماده 6 قانون وضع شده است. به موجب صدر ماده 6 قانون معادن، اکتشاف ذخایر معدنی منوط به صدور «پروانه اکتشاف» است. قانون گذار در این ماده اشعار داشته است که چگونگی اخذ پروانه اکتشاف، ضوابط اکتشاف، مدت اعتبار و سایر موارد ضروری مربوط به پروانه اکتشاف برابر مفاد همان قانون و به وسیله آیین نامه اجرایی تعیین می شود و موضوع تبصره ماده 22 و ماده 27 آیین نامه از جمله همین موارد ضروری است. اما دلیل لزوم تعیین احکام فوق در مواد 7 و 8 قانون معادن مشخص شده است. بر اساس ماده 7 قانون معادن، وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف شده است که پس از رسیدگی و تایید عملیات کشف نسبت به صدور «گواهی کشف» به نام دارنده «پروانه اکتشاف» اقدام کند. به موجب ماده 8 همان قانون نیز به دارنده پروانه اکتشاف حداکثر یک سال پس از صدور گواهی کشف «حق اولویت» داده شده است تا صدور «پروانه بهره برداری» را تقاضا نماید، بنابراین چنان که مشخص است دارنده «پروانه اکتشاف» در صورت انجام تعهدات خود، در مهلت های مذکور در مواد 7 و 8 صرفاً دارای حق اولویت جهت تقاضای صدور گواهی کشف و پروانه بهره برداری است. در عین حال به موجب ماده 2 قانون معادن، وزارت صنعت، معدن و تجارت مسیولیت اعمال حاکمیت و دستیابی به ارزش افزوده مواد خام معدنی و توسعه صادرات مواد معدنی با ارزش افزوده و ایجاد اشتغال در این حوزه و افزایش سهم معدن در توسعه اقتصادی کشور را بر عهده دارد؛ بنابراین وزارتخانه مزبور موظف است که در مقام جمع حق اولویت احتمالی دارنده پروانه اکتشاف و حفظ بیت المال اقدامات لازم را انجام دهد و از جمله آن اقدامات دقیقاً تبیین شرایط اعتبار پروانه اکتشاف است.

2- در خصوص ماده 25 آیین نامه باید اشعار داشت که ماده مذکور از اساس حکمی را معین نکرده است و صرفاً در مقام بیان یک وضعیت است. با این توضیح که هرگاه در راستای اجرای احکام قانونی یک پروانه اکتشاف به هر دلیلی لغو شود، لاجرم باید آثار آن نیز مشخص شود و ماده مذکور در مقام تعیین این ضوابط است.

3- شاکی با استفاده از احکـام ماده 1287 قـانون مـدنی و ماده 70 قـانون ثبت اسناد و املاک، مـدعی شده اند که چون پروانه اکتشـاف سند رسمی است، بی اعتبار نمودن آن صرفاً به موجب تصریح قانون گذار یا حکم قضایی متصور است؛ چون قانون معادن بی اعتباری پروانه اکتشاف را پیش بینی ننموده است و صرفاً به سلب صلاحیت اشاره کرده است، در نتیجه امکان لغو اعتبار پروانه وجود ندارد. در خصوص این ادعای شاکی باید بیان داشت که به موجب ماده 6 قانون معادن، «اکتشاف ذخایر معدنی منوط به صدور پروانه اکتشاف است. چگونگی اخذ پروانه، ضوابط اکتشاف، مدت اعتبار و سایر موارد ضروری مربوط نیز برابر مفاد این قانون به وسیله آیین نامه اجرایی تعیین خواهد شد.» بدیهی است که صدور پروانه برای افراد متوقف بر احراز صلاحیت آنان است. لذا قطعاً یکی از «موارد ضروری مربوط» که مورد اشاره قانون گذار قرار گرفته، تبیین شرایط فرد متقاضی جهت اخذ پروانه است. آیین نامه اجرایی نیز در همین راستا شرایط لازم برای ثبت مناطق اکتشاف و چگونگی و مراحل صدور پروانه اکتشاف توسط وزارت صمت را به موجب مواد 5 و 6 آیین نامه مشخص کرده است. همچنین مبرهن است که استمرار اعتبار پروانه اکتشاف، منوط بر استمرار شرایط کسب پروانه است."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1402/1/15 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

 رای هیات عمومی

براساس ماده 20 قانون معادن (اصلاحی مصوب 1390/8/22) : «وزارت صنعت، معدن و تجارت به دارندگان مجوزهای اکتشاف و بهره‌‌برداری و اجازه برداشت که به تعهدات خود عمل ننمایند با تعیین مهلتی مناسب اخطار می‌کند تا تعهد خود را ایفاء نمایند. در صورتی‌ که اشخاص مزبور در انقضاء مهلت مقرر اقدامی ننمایند و یا اقدام انجام شده کافی نباشد، با تایید شورای عالی معادن ملزم به پرداخت خسارات ناشی از عدم انجـام تعهدات مربوط می‌‌شوند و یا در نهایت برای ادامه عملیات مربوط فاقد صلاحیت شناخته می‌‌شوند.» برمبنای حکم مقرر در قسمت اخیر ماده مزبور، شورای عالی معادن که در صورت عدم انجام تعهدات توسط اشخاص آنها را ملزم به پرداخت خسارت می‌کند، دارای صلاحیت تصمیم‌گیری درخصوص فاقد صلاحیت شناخته شدن افراد مذکور نیز هست و موید این امر، حکم مقرر در بند (ث) ماده 54 آیین‌نامه اجرایی قانون معادن مصوب 1392/4/11 است که براساس آن سلب صلاحیت بهره‌بردار یکی از مواردی است که در نتیجه آن، معدن از ید بهره‌بردار منتزع می‌شود و با توجه به اینکه سلب صلاحیت از بهره‌بردار معدن امری ترافعی است، لذا تنها مرجعی که می‌تواند به ماهیت موضوع سلب صلاحیت از بهره‌بردار (که ناشی از نقص در عملیات و عدم توانایی دارنده پروانه فعالیت معدنی است)، رسیدگی کند، شورای عالی معادن است که برمبنای بند (پ) تبصره 3 ماده 12 قانون معادن عهده‌دار تشخیص موارد خارج از اختیار دارندگان مجوز عملیات معدنی بوده و به عنوان مرجعی که صالح به رسیدگی به معاذیر موجه است، درخصوص رسیدگی به ماهیت موضوع و احراز یا سلب صلاحیت دارنده پروانه فعالیت معدنی نیز صلاحیت دارد. بر همین اساس، مقررات مورد شکایت شامل تبصره ماده 22 و ماده 27 و عبارت "به علّت نقص عملیات و عدم توانایی دارنده پروانه اکتشاف، پروانه اکتشاف لغو شود" از ماده 25 آیین‌نامه اجرایی قانون معادن که برمبنای آنها در صورت عدم ارایه گزارش پایان عملیات اکتشاف در هر مرحله توسط دارنده پروانه اکتشاف و همچنین در موارد نقص عملیات و عدم توانایی دارنده پروانه اکتشاف، پروانه وی خود به خود لغو می‌گردد، با مواد 12 و 20 قانون معادن مغایرت دارد و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود./

حکمتعلی مظفری

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری