بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: 140109970905812678 و 140109970905812679

تاریخ دادنامه: 18؍11؍1401

شماره پرونده: 0002999-0001043

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای حسین آمادی با وکالت آقای یاسر اعزامی و آقای محمدرضا جازاری 

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای 2 و 3 از مصوبه شماره 16182؍ت57908هـ-18؍2؍1400 هیات وزیران مبنی بر تشکیل بخش شاخنات

     گردش کار: آقای یاسر اعزامی به وکالت از آقای حسین آمادی به موجب دادخواستی ابطال بندهای 2 و 3 از مصوبه شمـاره 16182؍ت57908هـ-18؍2؍1400 هیـات وزیـران مبنی بر تشکیل بخـش شـاخنات را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است:

  " هیات   وزیران در تاریخ 15؍2؍1400 [18؍2؍1400] تصویب نامه ای مبنی بر تشکیل «بخش شاخنات» در شهرستان بیرجند صادر کرده است بدین توضیح که دهستان شاخن با مرکزیت روستای شاخن و دهستان شاخنات با مرکز روستای گازار از بخش مرکزی بیرجند منتزع شده و تبدیل به بخش جدید شاخنات با  مرکزیت روستای گازار گردیده است. که این مصوبه بنا به دلایل  ذیل مغایر قانون می باشد: 

1- یکی از شرایط اساسی تشکیل بخش جدید رعایت حداقل جمعیت تعیین شده در تبصره 1 ماده 6 قانون مذکور می باشد. مطابق تبصره 1 مذکور حداقل جمعیت لازم برای تشکیل بخش جدید بیست هزار نفر است. تبصره 2 مـاده 6 که به نوعی مخصّص تبصره 1 محسوب می شود، تحت شرایطی خاص به هیات وزیران اجازه داده است که با حداقل ده هزار نفر جمعیت بتواند مبادرت به تشکیل بخش نماید. این تبصره تشکیل بخش با جمعیت کمتر از 10 هزار نفر جمعیت را از صلاحیت هیات وزیران خارج دانسته است، ذیل این تبصره تشکیل بخش با جمیعت کمتر از 10 هزار نفر را در صلاحیت مجلس شورای اسلامی دانسته است، حال با توجه به جمعیت دو دهستان شاخن و شاخنات که کمتر از 10 هزار نفر می باشد، هیات وزیران صلاحیت تشکیل بخش را به دلیل عدم نصاب جمعیت لازم قانونی نداشته است و مصوبه یاد شده خلاف نص قانون می باشد.

 2- ماده 6 قانون مذکور بیان می دارد: «بخش واحدی است از تقسیمات کشوری که دارای محدوده جغرافیایی معین بوده و از به هم پیوستن چند دهستان همجوار مشتمل بر چندین مزرعه، مکان، روستا و احیاناً شهر که در آن عوامل طبیعی و اوضاع اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی و سیاسی واحد همگنی را به وجود می آورد به نحوی که با در نظر گرفتن تناسب وسعت، جمعیت، ارتباطات و دسترسی و سایر موقعیت ها، نیل به اهداف و برنامه ریزی های دولت در جهت احیاء امکانات طبیعی و استعدادهای اجتماعی و توسعه امور رفاهی و اقتصادی آن تسهیل گردد.

تبصره1- حداقل جمعیت محدوده هر بخش، با در نظر گرفتن وضع پراکندگی و اقلیمی کشور به دو درجه تراکمی به شرح زیر تقسیم شده است: (اصلاحی مصوب 4؍12؍1389)

الف-   مناطق با تراکم زیاد سی هزار نفر ب- مناطق با تراکم متوسط بیست هزار نفر.

تبصره2- در نقاط کم تراکم، دورافتاده، مرزی، جزایری، جنگلی، کویری و نقاط محروم و توسعه نیافته و همچنین معیت عشایری که بیش از شش ماه در منطقه حضور دارند با توجه به کلیه شرایط اقلیمی، سیاسی، اقتصادی و اجتماعی تا حداقل ده هزار نفر جمعیت با تصویب هیات وزیران و در موارد استثنایی با تصویب مجلس، جمعیت بخش می تواند کمتر از میزان فوق باشد. (اصلاحی مصوب 4؍12؍1389)

تبصره3- مرکز بخش، روستا یا شهری، از همان بخش است که مناسب ترین کانون طبیعی، فرهنگی، اقتصادی و سیاسی آن محدوده شناخته می شود.

بند الحاقی- کلیه روستاهایی که در حریم شهرها قرار دارند با تشخیص و درخواست فرماندار آن شهرستان به شهر مربوطه الحاق می گردد. (الحاقی مصوب 4؍12؍1389)»

مستند جمعیت دو دهستان تشکیل دهنده بخش جدید، آمار رسمی مرکز آمار ایران می باشد. آماری که به حکم ماده 8 قانون مرکز آمار ایران تمام دستگاه ها در استناد به آمار، مکلف به تبعیت از آن هستند. مطابق آخرین سرشماری، جمعیت دهستان های شاخن و شاخنات مجموعاً 7966 نفر می باشد. با این وصف هیات وزیران صلاحیت تشکیل بخش جدید برای جمعیت مذکور که زیر 10 هزارنفر حد نصاب قانونی است را نداشته و می‎بایست موضوع در قالب لایحه برای تصویب به مجلس شورای اسلامی ارسال می شد.

3- مخالف بودن تصویب نامه هیات وزیران با ماده 7 آیین نامه اجرایی قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری: مطابق ماده 7 مذکور، تحت هیچ شرایطی هیات وزیران صلاحیت تشکیل بخش با جمعیت کمتر از 12 هزارنفر جمعیت را ندارد و فرض حاضر را صراحتاً در صلاحیت مجلس شورای اسلامی می داند. هر چند با اصلاح موخر قانون نسبت به آیین نامه، ملاک همان ده هزار نفر است، اما با هیچ یک از معیارهای جمعیتی، اقدام هیات وزیران قانونی تلقی نمی گردد. 

4- عدم اعتبار مستند قانونی هیات وزیران در تشکیل بخش جدید: هیات وزیران مستند قانونی این تصویب نامه را ماده 13 قانون تعاریف تقسیمات کشوری دانسته است. ماده 13 بیان می دارد: « هرگونه انتزاع، الحاق، تبدیل، ایجاد و ادغام و نیز تعیین و تغییر مرکزیت و تغییر نام و نامگذاری واحدهای تقسیمات کشوری به جز استان بنا به پیشنهاد وزارت کشور و تصویب هیات وزیران خواهد بود.» پر واضح است که ماده 13 قانون، ناسخ ماده 6 همان قانون نیست.

ماده 13 نه ناسخ ماده 6 است و نه مخصص آن، زیرا نه شرایط نسخ حاکم است و نه شرایط تخصیص. بنابراین باید به حکم «الجمع مهما امکن اولی من الطرح» قایل به این شویم که قانونگذار هرگونه تغییر در تقسیمات کشوری را در صلاحیت هیات وزیران دانسته است، مگر در مورد تشکیل بخش با جمعیت کمتر از 10 هزار نفر جمعیت که در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است.

5- عدم توجه به فرهنگ به عنوان یکی از مولفه های قانونی برای تعیین مرکزیت بخش موضوع تبصره 2 ماده 6 قانون مذکور.

6- عدم توجه به مولفه «اقتصادی» در تعیین مرکز بخش جدید موضوع تبصره 2 ماده 6. 

لذا ابطال مصوبه با توجه به موارد مذکور مورد تقاضا می باشد."

 آقای محمدرضا جازاری نیز به موجب دادخواستی تقاضای ابطال مصوبه مذکور را به دلیل مغایرت با ماده 13 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری درخواست کرده است. 

 متن مصوبه مورد شکایت به شرح زیر است:

  " تصویب نامه شماره 16183؍ت57908هـ-18؍2؍1400

 هیات وزیران در جلسه 15؍2؍1400 به پیشنهاد شماره 64866-6؍5؍1399 وزارت کشور و به استناد ماده 13 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 1362 تصویب که: 

1- ………

2- در شهرستان بیرجند، یک بخش به نام شاخنات از ترکیب دو دهستان شاخنات و شاخن ایجاد می شود.

3- روستای گازار بعنوان مرکز بخش شاخنات تعیین می شود.»- معاون اول رییس جمهور "

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رییس جمهور) به موجب لایحه شماره 109713؍45983-22؍6؍1401 اعلام کرده است:

  " 1- طبق ماده 6 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 1362، بخش واحدی از تقسیمات کشوری تعریف شده است که دارای محدوده جغرافیایی معین بوده و از به هم پیوستن چند دهستان همجوار و احیاناً شهر تشکیل می‎شود که در آن عوامل طبیعی و اوضاع اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی و سیاسی واحد همگنی را به وجود می‎آورد، به نحوی که با در نظر گرفتن تناسب، وسعت، جمعیت، ارتباطات و دسترسی و سایر موقعیت ها، نیل به اهداف و برنامه ریزی های دولت در جهت احیاء امکانات طبیعی و استعدادهای اجتماعی و توسعه امور رفاهی و اقتصادی آن تسهیل گردد. با این حال در تبصره 2 ماده مزبور حسب اصلاح بعدی آن در سال 1389 مقرر شده است «در نقاط کم تراکم، دورافتاده، مرزی، جزایری، جنگلی، کویری و نقاط محروم و توسعه نیافته و همچنین جمعیت عشایری که بیش از شش ماه در منطقه حضور دارند، با توجه به کلیه شرایط اقلیمی، سیاسی، اقتصادی و اجتماعی تا حداقل ده هزار نفر جمعیت با تصویب هیات  وزیران و در موارد استثنایی با تصویب مجلس، جمعیت بخش می تواند کمتر از میزان فوق باشد.»   از سوی دیگر برابر ماده 13 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مقرر شده «هرگونه انتزاع، الحاق، تبدیل، ایجاد، ادغـام و نیز تعیین و تغییر مرکزیت و تغییر نام و نام گذاری واحـد تقسیمات کشوری، به جز استان بنا به پیشنهاد وزارت کشور و تصویب هیات وزیران خواهد بود.» از این رو مستفاد از احکام قانونی یاد شده، مرجع تشخیص همگن بودن عوامل طبیعی، اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و فرهنگی هر محدوده که منجر به تحقق موارد مندرج در ماده 13 قانون فوق الذکر شده و موثر در تعیین هر واحد از تقسیمات کشوری است، وزارت کشور است که این موضوع با تصویب هیات  وزیران مورد تایید دولت قرار می گیرد.

2- بر اساس تبصره 3 ماده 6 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری، «مرکز بخش، روستا یا شهری از همان بخش است که مناسب ترین کانون طبیعی، فرهنگی، اقتصادی، سیاسی و اجتماعی آن محدوده شناخته می شود.» در این خصوص نیز تشخیص موضوع طبق ماده 13 قانون مزبور به وزارت کشور واگذار شده و صرف جمعیت یا قدمت بیشتر با فاصله شهرها و روستاها از یک روستا در مقایسه با روستای دیگر به عنوان ملاک کانون طبیعی نمی تواند معیار تعیین مرکز یک بخش باشد.

 3- جمعیت بخش شاخنات علاوه بر جمعیت اعلام شده در سرشماری از سوی مرکز آمار، شامل جمعیت عشایر مربوط به آن بخش نیز می گردد که حسب اعلام کارشناسان وزارت کشور برمبنای اعلام استانداری خراسان جنوبی جمعیت عشایر مربوط به بخش مذکور 2100 نفر بوده لذا ایراد شکات به نصاب جمعیتی تشکیل بخش نیز وارد نخواهد بود. "

  هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 18؍11؍1401 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

اولاً براساس ماده 6 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 15؍4؍1362 : «بخش واحدی است از تقسیمات کشوری که دارای محدوده جغرافیایی معین بوده و از بهم پیوستن چند دهستان همجوار مشتمل بر‌ چندین مزرعه، مکان، روستا و احیاناً شهر که در آن عوامل طبیعی و اوضاع اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی و سیاسی واحد همگنی را به وجود می ‌آورد،‌ به نحوی که با در نظر گرفتن تناسب، وسعت، جمعیت، ارتباطات و دسترسی و سایر موقعیتها، نیل به اهداف و برنامه‌‌ریزی های دولت در جهت احیاء ‌امکانات طبیعی و استعدادهای اجتماعی و توسعه امور رفاهی و اقتصادی آن تسهیل گردد.» ثانیاً برمبنای تبصره 1 ماده 6 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری (اصلاحی مصوب 4؍12؍1389) : «حداقل جمعیت محدوده هر بخش با در نظر گرفتن وضع پراکندگی و اقلیمی کشور به دو درجه تراکمی به شرح زیر تقسیم شده است : الف) مناطق با تراکم زیاد سی‌ هزار نفر  ب) مناطق با تراکم متوسط بیست هزار نفر» و به موجب تبصره 2 همین ماده : «در نقاط کم­ تراکم، دورافتاده، مرزی، جزایری، جنگلی، کویری و نقاط محروم و توسعه ­نیافته و همچنین جمعیت عشایری که بیش از شش ماه در منطقه حضور دارند با توجه به کلّیه شرایط اقلیمی، سیاسی، اقتصادی و اجتماعی تا حداقل ده ‌هزار نفر جمعیت با تصویب هیات وزیران و در موارد استثنایی با تصویب مجلس، جمعیت بخش می­تواند کمتر از میزان فوق باشد.» بنا به مراتب، حتی با اعمال صلاحیت مقرر در تبصره 2 ماده 6 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری توسط هیات وزیران جمعیت بخش باید حداقل ده هزار نفر باشد و بر همین اساس و با توجه به اینکه برمبنای مستندات موجود در این پرونده از جمله نامه شماره 22570؍1401-20؍10؍1401 مـرکز آمـار ایران، مجموع جمعیت واحـدهای تشکیل‌دهنده بخش شـاخنات (شامل دهستانهای شاخنات و شاخن) براساس سرشماری عمومی نفوس و مسکن در سال 1395 تعداد 7966  نفر اعلام شده است و مدیرکل تقسیمات کشوری وزارت کشور نیز حتی در جلسه مورخ 18؍11؍1401 هیات عمومی دیـوان عدالت اداری مستندی مبنی بر تحقّق نصاب مـذکور ارایه نکرده و حتی پس از استعلام جمعیت عشایری بخش مزبور و اخذ پاسخ شماره 24890؍1401 مورخ 17؍11؍1401 مرکز آمار ایران نیز نصاب مدنظر قانونگذار برای تشکیل بخش شاخنات حاصل نگردید، لذا بندهای 2 و 3 از تصویب‌نامه شماره 16182؍ت 57908 هـ مورخ 18؍2؍1400 هیات وزیران که متضمن تشکیل بخش شاخنات در شهرستان بیرجند از ترکیب دو دهستان شاخنات و شاخن با مرکزیت روستای گازار است، با توجه به عدم حصول نصاب مزبور و به دلیل مغایرت با ماده 6 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود./ 

حکمتعلی مظفری

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری