بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: 140109970905812677

تاریخ دادنامه: 11؍11؍1401

شماره پرونده: 0004028

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: شرکت شهرک صنعتی نقش جهان لنجان

موضوع شکایت و خواسته : ابطال تبصره ماده 4 آیین نامه اجرایی تبصره 2 اصلاحی ماده 9 قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی موضوع ماده 45 قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور

گردش کار : شرکت شهرک صنعتی نقش جهان لنجان به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال تبصره ماده 4 آیین نامه اجرایی تبصره 2 اصلاحی ماده 9 قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی موضوع ماده 45 قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

" در تبصـره مـاده 4 آیین‌نامه اجـرایی مذکور در خصـوص قیمت واگـذاری اراضی به شهرک‌های صنعتی، فقط شهرک های صنعتی دولتی را مشمول مبنای قیمت‌گذاری طبق صددرصد قیمت منطقه‌ای لحاظ نموده به ‌عبارت ‌دیگر شهرک‌های صنعتی غیردولتی را از امتیاز بهره مندی از قیمت منطقه ای محروم کرده است. از جمله این مقررات قانون راجع‌ به تاسیس شـرکت شهرک‌هـای صنعتی مصـوب سال 1362 اصلاحیه‌هـای بعدی آن همچنین ماده 5 آیین‌نامه اجرایی تبصره 5 اصلاحی بند (الف) ماده 3 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی که امتیازات مذکور شامل شهرک‌های صنعتی دولتی و غیردولتی می‌باشد همچنین مصوبه مورد اعتراض یعنی تبصره ماده 4 آیین‌نامه اجرایی صدرالذکر مغایر ماده 111 از قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 می‌باشد و با وضع این مصوبه موجب شده که سازمان امور اراضی کشور به ‌عنوان واحد اجرایی در خصوص شهرک‌های صنعتی غیردولتی که شرکت اینجانب نیز جزء آنان است مبنای قیمت‌گذاری را به‌جای صددرصد قیمت منطقه‌ای قیمت روز کارشناسی اعمال نماید و بدین‌ترتیب موجب اضرار به شرکت اینجانب شده است. لذا ابطال تبصره ماده 4 آیین نامه اجرایی تبصره 2 اصلاحی ماده 9 قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی موضوع ماده 45 قانون رفع موانع تولید مصوب 18؍4؍1394 در تاریخ 24؍11؍1395 مورد اصلاح قرار گرفته اما در این اصلاحیه نیز ماده 111 از قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 27؍11؍1380 لحاظ نگردیده و از شهرک های صنعتی خصوصی ذکر نام نشده است مورد استدعاست."

  متن مصوبه مورد شکایت به شرح زیر است:

" تصویب نامه هیات وزیران

وزارت جهاد کشاورزی – وزارت صنعت، معدن و تجارت – وزارت امور اقتصادی و دارایی – وزارت دادگستری

هیات وزیران در جلسه مورخ 7؍4؍1394، به پیشنهاد مشترک وزارتخانه های جهاد کشاورزی و صنعت، معدن و تجارت و به استناد تبصره 2 اصلاحی ماده 9 قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی موضوع ماده 45 قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور – مصوب 1394- آیین نامه اجرایی تبصره یاد شده را به شرح زیر تصویب کرد:

آیین نامه اجرایی تبصره 2 اصلاحی ماده 9 قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی موضوع ماده 45 قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور 

…….

ماده 4- قیمت گذاری اراضی در زمان انتقال قطعی حسب نوع فعالیت براساس قوانین و مقررات مربوط، به نرخ کارشناسی روز محاسبه و اخذ می گردد.

تبصره- در خصوص شهرک های صنعتی دولتی، مبنای قیمت گذاری، صد در صد قیمت منطقه ای خواهد بود. – اسحاق جهانگیری، معاون اول رییس جمهور

    هیات وزیران در جلسه 24؍11؍1395 به پیشنهاد شماره 30192؍020 مورخ 27؍10؍1395 وزارت جهاد کشاورزی و به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصویب کرد:

آیین نامه اجرایی تبصره 2 اصلاحی ماده 9 قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی موضوع ماده 45 قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور موضوع تصویب نامه شماره 48287؍ت52082هـ مورخ 18؍4؍1394 به شرح زیر اصلاح می شود:

1- در تبصره ماده 4 پس از عبارت «شهرک های صنعتی» عبارت «شهرک های کشاورزی» اضافه می شود.

2- در تبصره ماده 5 پس از عبارت «شهرک های صنعتی» عبارت «و شهرک های کشاورزی» و پس از عبارت «کاربری صنعتی» عبارت «و کشاورزی» و پس از عبارت «تفکیک آن» عبارت «با رعایت قوانین و مقررات مربوط» اضافه می شود. – اسحاق جهانگیری، معاون اول رییس جمهور

  در پاسخ به شکایت مذکـور، معاون امـور حقـوقی دولت (معـاونت حقوقی رییس جمهور) به موجب لایحه شماره 48982 مورخ 29؍3؍1401 توضیح داده است که:

"شاکی در دادخـواست خود بیان داشته که تبصـره مـورد شکایت ناظـر بر قیمت گذاری اراضی برای ایجاد شهرک های صنعتی غیردولتی به نرخ کارشناسی روز برخلاف بند 4 قانون تاسیس شرکت های شهرک های صنعتی مصوب 1362 با اصلاحات 11؍3؍1376 مبنی بر واگذاری اراضی به قیمت منطقه ای و ماده 111 قانون تنظیم بخشی از مـقررات مـالی دولـت مصوب 27؍11؍1380 در خصـوص تسـری امتیـازات قانون شـرکت شهرک هـای صنعتی به شهرک های صنعتی غیردولتی است؛ حال آن که هرچند به موجب ماده 111 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، شهرک های صنعتی غیردولتی از امتیازات مقرر برای شرکت شهرک های صنعتی ایران برخوردار شده اند، لکن این قانون صرفاً منحصر به تسری امتیازات شرکت های شهرک های صنعتی دولتی به شهرک های صنعتی غیردولتی است و نه کلیه احکام خاص قانونی ناظر بر شرکت های شهرک های صنعتی دولتی.

بر اساس ماده 111 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت از میان بندهای نه گانه قانون تاسیس شرکت های شهرک های صنعتی، امتیازاتی که در این قـانون یعنی بندهـای 2، 7 و 8 بیان شـده اند شامـل شـرکت های شهرک های صنعتی غیردولتی نیز می شود. اما بند 4 ماده واحده که از اساس در مقام بیان امتیاز قانونی نیست تخصصاً از شمول این تسری خارج است. توضیح اینکه بند 4 قانون در مقام بیان امتیازات شرکت های شهرک های صنعتی نیست؛ بلکه در مقام بیان مقدمه و لوازم «تاسیس» شرکت های شهرک های صنعتی دولتی و هم چنین «تکالیف» آن ها است. علاوه بر این احکام این بند در خصوص شهرک های صنعتی غیردولتی معنا و مصداق پیدا نمی کند؛ چرا که فرایند و مقدمات تاسیس آن شرکت ها متفاوت از شرکت های دولتی بوده و تحت حاکمیت تبصره 5 الحاقی مورخ 11؍12؍1389 و اصلاحی 3؍11؍1392 ماده 3 قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران هستند. در این خصوص لازم به ذکر است که:

اول- تاسیس شرکت های شهرک های دولتی عموماً از طریق واگذاری اراضی ملی و دولتی به این شرکت ها صورت می گیرد و تاسیس شرکت شهرک های غیردولتی مشمول این حکم نمی شود. 

دوم- تاسیس شرکت های شهرک های دولتی متوقف بر مشارکت و ارایه سرمایه اولیه از سوی دولت است و به حکم قانون این سرمایه باید از سوی شرکت شهرک های صنعتی جبران شود؛ که هیچ یک از این دو شرط برای تاسیس شرکت شهرک های صنعتی غیردولتی وجود ندارد.

سوم- علاوه بر این، ذیل بند 4 همین قانون که در مقام بیان، از کمک های بلاعوض پرداختی فیمابین شرکت شهرک های صنعتی ایران و شرکت های تابعه و شرکت های تابعه با یکدیگر نام می برد، مفید اختصاص این بند به شرکت های شهرک های صنعتی دولتی است؛ چرا که به وضوح حدود مصادیق این بند مشخص شده که همانا شرکت شهرک هـای صنعتی ایران و شرکت های تابعـه است. دیگـر این که بیانگـر تکلـیف دولت در توسعه شهرک های صنعتی است.

چهارم- سابقه تصویب و اصلاح بند 4 قانون نحوه تاسیس شرکت شهرک های صنعتی نیز موید انحصار این بند به شرکت شهرک های دولتی است. بند 4 قانون مزبور مصوب 7؍12؍1362 مقرر می داشت: «شرکت شهرک های صنعتی مکلفند از طریق واگذاری عین یا منفعت تحت اختیار خود سرمایه اولیه پرداختی را جبران نمایند». بدیهی است که تامین سرمایه اولیه مختص شرکت های شهرک های دولتی است و حکم جبران این سرمایه اولیه نیز تکلیفی است که بر عهده آن شرکت ها قرار گرفته است. قانون گذار با همین نگاه در اصلاحیه سال 1376، علاوه بر بیان نحوه ایجاد، مهم ترین مبنای تعیین این تکلیف، که همانا واگذاری اراضی ملی و دولتی به قیمت منطقه ای (در چهارچوب سرمایه اولیه) است را نیز مشخص کرده است.

مستند به موارد فوق کمک مالی مذکور در بند 4 قانون نحوه تاسیس شرکت شهرک های صنعتی نیز منحصر به شرکت شهرک های دولتی بوده و آثار و تکالیف این بند صرفاً بر شرکت های دولتی حاکم است. لذا نمی توان عبارت «امتیازات» که مذکور در قانون لاحق بعدی، یعنی قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت است را به موضوع این بند که از اساس امتیاز محسوب نمی شود، تسری داد.

همچنین شایان ذکر است شرکت شهرک های صنعتی غیردولتی بر خلاف شرکت شهرک های دولتی دستگاه اجرایی محسوب نمی شوند، به عنوان خدمات عمومی اقدام به انجام خدمت نمی کنند و از تبادل موافقت نامه با سازمان برنامه و بودجه برای تامین اعتبار تملک و دارایی سرمایه ای نیز استفاده نمی کنند؛ و به همین دلایل حکم مذکور و معافیت از پرداخت عوارض تغییر کاربری موضوع ماده 2 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها شامل آن ها نمی شود.

پنجم- نکته بسیار حایز اهمیت دیگر رعایت غبطه عمومی و حفظ حقوق بیت المال در واگذاری اراضی ملی و دولتی است. دقیقاً به دلیل همین غبطه بوده است که قانون گذار در تبصره 2 ماده 9 قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی انتقال اراضی موضوع این قانون را ممنوع اعلام کرده و دقیقاً با ملاحظه همین غبطه است که قانون گذار در ماده 45 قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقاء نظام مالی کشور واگذاری زمین برای احداث شهرک های صنعتی، کشاورزی و خدمات گردشگری و مناطق ویژه اقتصادی و طرح های قابل واگذاری دولتی با رعایت مقررات زیست محیطی را مستثنی کرده و تصویب آیین نامه اجرایی آن را نیز در حدود اختیارات هیات وزیران دانسته است. لذا نگاه منفرد و جزیره ای به احکام مذکور در قانون تاسیس شرکت های شهرک های صنعتی و واگذاری زمین به شرکت شهرک های صنعتی غیردولتی، آن گونه که مورد نظر شاکی است، به منزله تضییع حقوق بیت المال و غبطه عمومی است و بدیهی است که مورد نظر قانون گذار نیز نبوده است.

ششم و نکته آخر در این خصوص نیز آن است که سهام شرکت مادر تخصصی شهرک صنعتی تماماً متعلق به دولت بوده و سرمایه واحدهای استانی نیز تماماً متعلق به شرکت مادر تخصصی است؛ بنابراین، حتی صرف نظر از مصوبه مورد اعتراض، در مانحن فیه حکم ماده 117 قانون محاسبات عمومی مبنی بر قابلیت انتقال اموال غیرمنقول دولتی به شرکت هایی که صد در صد سهام آن ها متعلق به دولت است حاکم بر موضوع است؛ در حالی که حکم مذکور در خصوص شرکت های خصوصی مصداق نداشته و از این جهت نیز تسری حکم قانون نحوه تاسیس شرکت شهرکهای صنعتی به شرکت های غیردولتی برخلاف قصد قانون گذار است."

  هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 11؍11؍1401 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشـاران و دادرسان شعـب دیوان تشکـیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

اولاً براساس بند 2 ماده 45 قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1؍2؍1394: «واگذاری اراضی ملّی و دولتی برای احداث شهرک های صنعتی، کشاورزی و خدمات گردشگری و مناطق ویژه اقتصادی مصوب و طرح های مصوب شورای برنامه‌ریزی استان و طرح های قابل واگذاری دولتی، با رعایت مقررات زیست محیطی از شمول تبصره 2 ماده 9 قانون افزایش بهره‌‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی مستثنی می‌شود. آیین‌نامه اجرایی این ماده توسط وزارتخانه‌های جهاد کشاورزی و صنعت، معدن و تجارت تهیه می‌‌شود و به ‌تصویب هیات وزیران می‌رسد» و بر همین اساس، تصویب مقرره مورد شکایت در صلاحیت مرجع وضع‌کننده آن است. ثانیاً هرچند ماده 111 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 27؍11؍1380 مقرر می­دارد : «شهرک های صنعتی غیردولتی از امتیازات مقرر در قانون راجع به تاسیس شرکت شهرک های صنعتی ایران مصوب 7؍12؍1362 و اصلاحیه‌های بعدی آن برخوردار می‌گردند»، لکن ماده قانونی مذکور دلالتی بر لزوم بهره‌مندی شهرک های صنعتی غیردولتی از اراضی انتقالی با قیمت منطقه‌ای ندارد و مقرره‌گذار نیز مکلّف به شمول حکم فوق بر شهرک های صنعتی غیردولتی نیست. بنا به مراتب فوق، تبصره ماده 4 آیین‌نامه اجرایی تبصره 2 اصلاحی ماده 9 قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی موضوع ماده 45 قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور خلاف قانون و خارج از حدود اختیار نیست و ابطال نشد./

حکمتعلی مظفری

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری