رای شماره ۲۶۷۵ مورخ ۱۴‍۰۱/۱‍۰/۱۳ هیات عمومی دیوان عدالت اداری (ابطال تبصره‌ های ۱ و ۲ بند ۴ تصویب‌ نامه شماره ۲۱۴۸۷/ت ۵۹۸۲۶ هـ هیات وزیران)

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: 140109970905812675

تاریخ دادنامه: 13؍10؍1401

شماره پرونده: 0101466

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای بهمن زبردست

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره های 1 و 2 بند 4 تصویب نامه شماره 21487؍ت59826هـ مورخ 15؍12؍1401 هیات وزیران

گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ارسالی، ابطال تبصره های 1 و 2 بند 4 تصویب نامه شماره 21487؍ت59826هـ مورخ 15؍12؍1401 هیات وزیران را خواستار شده و در مقام تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است:

“هیات وزیران در اجرای ماده 76 قانون مدیریت خدمات کشوری تصویب نامه شماره 21487؍ت59826هـ مورخ 15؍12؍1401 را به تصویب رسانده و بر اساس تبصره 1 بند 4 همین تصویب نامه مقرر نموده است: «حداقل حقوق کارمندان مشمول قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت در سال 1401 با احتساب فوق‌العاده‌های موضوع ماده (6) قانون یادشده، نباید از بیست و چهار میلیون و هفتصد و پانزده هزار (000؍715؍24) ریال کمتر شود و مابه‌التفاوت آن تا مبلغ بیست و چهار میلیون و هفتصد و پانزده هزار (000؍715؍24) ریال به سقف محاسبه‌شده، اضافه خواهد شد.» وضع حکم فوق توسط هیات وزیران واجد سه ایراد اساسی است:

1- اولاً در جایی که قانونگذار براساس جزء 1 بند (الف) تبصره 12 قانون بودجه سال 1401 کل کشور به تعیین حداقل حقوق کارکنان تمام دستگاه‎های اجرایی اقدام کرده، ورود هیات وزیران به این موضوع و تعیین حداقل حقوق برای بخشی از کارکنان دستگاه‎های اجرایی، مبنای قانونی ندارد و با جزء 1 بند (الف) تبصره 12 قانون بودجه سال 1401 کل کشور مغایرت دارد.

2- هیات وزیران بدون وجود دلیل و مجوز قانونی، بین مشمولین قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت از جمله قضات از یک سو و مشمولین سایر قوانین از سوی دیگر تفاوت قایل شده و حداقل حقوقی کمتر از گروه اخیر را برای مشمولان قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت تعیین کرده است که این امر نیز با بند نهم اصل سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و منع دولت از اعمال تبعیض ناروا مغایرت دارد. البته علت این اقدام هیات وزیران و برقراری تفاوت و تبعیض فـوق بین کارکنان مشمـول قانون نظـام هماهنگ پرداخت و سایر کارکنان دستگاه های اجرایی این بوده است که هیات وزیران پس از تعیین حداقل غیرقانونی مزبور به میزان 000؍715؍24 ریال، در تبصره 2 بند 4 تصویب‌نامه مزبور، عملاً محاسبه حداکثر حقوق و فوق‌العاده‌های مستمر مشمول کسور بازنشستگی را برمبنای حداقل غیرقانونی تعیین شده توسط خود یعنی 000؍715؍24 ریال قرار داده و مقرر کرده است که حداکثر حقوق و فوق‌العاده‌های مستمر، هفت برابر حداقل غیرقانونی مذکور خواهد بود. این در حالی است که براساس موازین قانونی حاکم، چه درخصوص مشمولین قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت و چه در رابطه با مشمولین قانون مدیریت خدمات کشوری، کسور بازنشستگی برمبنای عناوین قابل کسر تا سقف مجاز پرداختی صورت می‌گیرد و نه تا سقف هفت برابر حداقلی که براساس تبصره 1 بند 4 تصویب‌نامه مورد شکایت به صورت غیرقانونی تعیین شده است. بنابراین هیات وزیران در تبصره 2 بند 4 تصویب‌نامه خود، اساساً ماخذ محاسبه کسور بازنشستگی را که باید مشتمل بر عناوین قـابل کسـر مقـرر در قوانین تا سقف مجاز پرداختی باشد، به سقف هفت برابر حداقل حقـوق غـیرقـانونی موضـوع تبصـره 1 بند 4 تصـویب‌نامه مورد اعتراض پیوند زده است و در واقع صرفاً حاصل ضرب عدد هفت در 24715000 ریال را مشمول کسر کسور بازنشستگی اعلام کرده و پرداختی های بیش از این رقم را که برمبنای قوانین مربوطه مجاز هستند، در جریان محاسبه کسور بازنشستگی لحاظ نمی‌کند. در عین حال، هیات وزیران برای مشخص نشدن آثار این اقدام غیرقانونی خود و برای تظاهر به تبعیت از حکم مقرر در جزء 1 بند (الف) تبصره 12 قانون بودجه سال 1401 کل کشور، بر اساس بند 5 تصویب نامه مورد اعتراض اعلام کرده است که مجموع مبلغ مندرج در حکم کارگزینی کارکنان نباید از مبلغ پنجاه و شش میلیون (000؍000؍56) ریال کمتر شود و ما به التفاوت آن با مبلغ پنجاه و شش میلیون (000؍000؍56) ریال با عنوان «تفاوت تطبیق موضوع جزء 1 بند (الف) تبصره 12» در احکام درج می گردد. به عبارت دیگـر، بر مبنـای بند 5 تصـویب نامه مـورد شکـایت عمـلاً به این موضـوع تصـریح شـده است که دولت ما به التفاوت مبلغ پنجاه و شش میلیون (000؍000؍56) ریال تعیین شده توسط قانونگذار با مبلغ غیر قانونی تعیین شده توسط خود یعنی 000؍715؍24 ریال را به کارکنان دولت در قالب تفاوت تطبیق پرداخت خواهد کرد ولی بدیهی است که پرداخت مزبور عملاً تغییری در این واقعیت ایجاد نخواهد کرد که بر اساس تصویب نامه هیات وزیران، مبنای کسر کسور بازنشستگی همان مبلغ غیر قانونی 000؍715؍24 ریال است و با توجه به اینکه بر اساس ماده 82 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مقرر شده است که برقراری مستمری بازنشستگان برای کلیه بیمه شدگان صندوق های بازنشستگی بر مبنای میانگین دو سال آخر دریافتی که دارای کسور بازنشستگی است، خواهد بود بنابراین باقی ماندن احکام مقرر در تبصره های 1 و 2 بند 4 تصویب نامه شماره 21487؍ت59826 هـ مورخ 15؍12؍1401 هیات وزیران که ظاهراً با هدف وارد کردن آن ها به قانون برنامه هفتم توسعه تصویب شده اند، عملاً به این موضوع منجر خواهد شد که محاسبه حقوق بازنشستگی کارکنان و پرداخت آن بر مبنای ماخذ 000؍715؍24 ریال صورت بگیرد و نه بر اساس کسر کسور بازنشستگی بر مبنای عناوین قـابل کسـر تا سقـف مجاز پرداختی که در قوانین مربوطه تعیین شده اند.

  3- مطابق مـاده 6 قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت، تعیین فـوق‌العاده‌های خـاص برای مشـمولان این قانون تجویز شده است و بر این اساس برای مشمولان آن و از جمله قضات و اعضای هیات علمی، فوق‌العاده‌های متعددی از جمله فوق‌العاده ویژه در نظر گرفته شده و کلّیه این فوق‌العاده‌ها مشمول کسر کسور است و اساساً حقوق قضات به معنای اعم با این فوق‌العاده کمی افزایش یافته است و در تبصره 1 بند 4 مصوبه مورد اعتراض، کلّیه مشمولین مقررات مختلف برای کسر کسور تابع قانون مدیریت خدمات کشوری و عناوین سه‌گانه 2، 3 و 5 ماده 68 قانون مزبور شده‌اند و خود به خود فوق‌العاده ویژه قضات و هیات علمی و دیگر مشمولین قانون نظام هماهنگ از کسر کسور این فوق‌العاده محروم می‌شوند و این در حالی است که تاکنون آن را پرداخته‌اند. مضافاً اینکه بند 10 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری نیز مشمول کسر کسور است و آن را ذکر نکرده و با مقیّد کردن به این سه عنوان، موجب تضییق حکم قانونگذار شده و این تضییق خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب‌کننده است. لذا ابطال مصوبه از تاریخ تصویب مورد تقاضا می باشد..”

   متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر می باشد:

” تصویب نامه شماره 21487؍ت59826هـ -15؍12؍1401 هیات وزیران

هیات وزیران در جلسه 11؍2؍1401 به پیشنهاد سازمان برنامه و بودجه کشور و به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، ماده (76) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386و بند (پ) ماده (28) قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1395 و جزءهای 1، 2، 3، 4، 6، 8 و 12 بند (الف) و بند (و) تبصره 12 و بند (ی) تبصره 19 ماده واحده قانون بودجه سال 1401 کل کشور تصویب کرد:

…….

4- حداقل حقوق و فوق العاده های مستمر شاغلین موضوع ماده 76 قانون مدیریت خدمات کشوری برای کارمندان دستگاه های اجرایی مشمول این قانون و سایر مشمولین ماده مذکور به استثنای مشمولین قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت و حداقل حقوق بازنشستگان، وظیفه بگیران و مشترکان صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح و سایر صندوق های وابسته به دستگاه های اجرایی در سال 1401 به میزان بیست و چهار میلیون و هفتصد و پانزده هزار (000؍715؍24) ریال و حداقل حقوق کارمندان مشمول قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت در سال 1401 به مـیزان سیزده میلیون و سیصد و شصت و دو هزار (000؍362؍13) ریال تعیین می شود.

تبصره 1) حداقل حقوق کارمندان مشمول قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت در سال 1401 با احتساب فوق‌العاده‌های موضوع ماده (6) قانون یادشده، نباید از بیست و چهار میلیون و هفتصد و پانزده هزار (000؍715؍24) ریال کمتر شود و مابه‌التفاوت آن تا مبلغ بیست و چهار میلیون و هفتصد و پانزده هزار (000؍715؍24) ریال به سقف محاسبه‌شده، اضافه خواهد شد.

تبصره 2) حداکثر حقوق و فوق‌العاده‌های مستمر کلیه کارمندان شاغل در دستگاه های اجرایی موضوع ماده 76 قانون مدیریت خدمات کشوری و تبصره آن، شامل حقوق ثابت و فوق‌العاده‌های مذکور در بندهای (2)، (3) و (5) ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری (به ترتیب فوق‌العاده‌های ایثارگری، سختی کار و کار در محیط های غیرمتعارف و فوق‌العاده شغل برای مشاغل تخصصی) و عناوین مشابه با موارد مذکور برای سایر حقوق بگیران دستگاه های اجرایی، به میزان هفت برابر حداقل حقوق و فوق‌العاده‌های مستمر تعیین شده در این بند می‌باشد. – معاون اول رییس جمهور”

  در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رییس جمهور) به موجب لایحه شماره 144777-15؍8؍1401 اعلام کرده است:

” 1- در جزء 1 بند (الف) تبصره 12 قانون بودجه سال 1401 کل کشور به افزایش ده درصدی ضـریب حقوق گروه های مختلف حقوق بگیر در دستگاه های اجرایی موضوع ماده 29 قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه و همچنین نیروهای مسلح، وزارت اطلاعات، سازمان انرژی اتمی، کارکنان کشوری و لشگری، اعضای هیات علمی دانشگاه ها و موسسات آموزش عالی و پژوهشی و قضات براساس آخرین حکم کارگزینی با رعایت این شرط تاکید شده که «مجموع حکم کارگزینی برای کارکنان رسمی، پیمانی و مبلغ قرارداد منعقده ماهانه برای کارکنان قرارداد کار معین (مشخص)، والدین شهدا و کارکنان طرح خدمت پزشکان و پیراپزشکان در وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به نسبت مدت کارکرد، از پنجاه و شش میلیون (000؍000؍56) ریال کمتر نباشد.» بر همین اساس در بند 5 تصویب نامه مورد شکایت نیز بر این مطلب تاکید شده که «پس از اعمال افزایش های موضوع بندهای فوق الذکر، مجموع مبلغ مندرج در حکم کارگزینی برای کارکنان رسمی و پیمانی و والدین شهدا و مجموع مبلغ مندرج در قرارداد منعقده برای کارکنان قرارداد کار معین (مشخص) و کارکنان طرح خدمت پزشکان و پیراپزشکان در وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به نسبت مدت کارکرد، نباید از مبلغ پنجاه و شش میلیون (000؍000؍56) ریال کمتر شود و ما به التفاوت آن با مبلغ پنجاه و شش میلیون (000؍000؍56) ریال با عنوان «تفاوت تطبیق موضوع جزء 1 بند (الف) تبصره 12» در احکام درج می گردد. این میزان ثابت نبوده و با هرگونه تغییر در حکم کارگزینی مشمولین، مجدداً محاسبه می گردد.» همچنین در بند 9 تصویب نامه نیز مقرر شده که «سقف خالص پرداختی متوسط سالانه از محل حقوق و مزایای مستمر و غیرمستمر و سایر پرداختی ها (مجموع ناخالص حقوق و مزایای مستمر و غیرمستمر و سایر پرداختی ها پس از کسر کسورات قانونی بازنشستگی، بیمه تامین اجتماعی، بیمه خدمات درمانی اصلی و تبعی درجه یک و مالیات) از هر محل و تحت هر عنوان در سال 1401 به گروه های مختلف حقوق بگیر در دستگاه های اجرایی موضوع ماده 29 قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و همچنین نیروهای مسلح، وزارت اطلاعات، سازمان انرژی اتمی ایران از قبیل کارکنان کشوری و لشکری، اعضـای هیات علمی دانشگاه هـا و موسسات آموزش عالی و پژوهشی و قضات و در کلیه مناطق کشور سیصد و نود و دو میلیون (000؍000؍392) ریال است. پرداخت مازاد بر این مبلغ تحت هر عنوان و از محل هر نوع اعتبار به کارکنان کشوری و لشکری اعم از کارمندان، اعضـای هیات علمی، قضـات و بازنشستگان در وزارتخانه ها و شرکت های دولتی و همچنین شرکت ها و موسساتی که مدیران آن به هر طریق توسط دولت و یا نهادهای عمومی منصوب می شوند، ممنوع است.»

2- در ماده 76 قانون مدیریت خدمات کشوری، تعیین «حداقل و حداکثر حقوق و مزایای مستمر شاغلین، حقوق بازنشستگان و وظیفه بگیران مشمول این قانون و سایر حقوق بگیران دستگاه های اجرایی و صندوق های بازنشستگی وابسته به دستگاه های اجرایی» به مصوبه هیات وزیران واگذار شده و بین «حداقل حقوق و مزایای مستمر» موضوع ماده 76 قانون مدیریت خدمات کشوری و حداقل مجموع مبلغ مندرج در حکم کارگزینی که شامل حقوق و کلیه پرداختی های کارمندان اعم از مستمر و غیرمستمر و سایر پرداختی ها (مجموع ناخالص حقوق و مزایای مستمر و غیر مستمر و سایرپرداختی ها پس از کسر کسورات قانونی بازنشستگی، بیمه تامین اجتماعی، بیمه خدمات درمانی اصلی و تبعی درجه یک و مالیات) می شود، تفاوت وجود دارد و نمی توان این دو را یکسان انگاشت. بر این اساس حکم مقرر در جزء 1 بند (الف) تبصره 12 قانون بودجه سال 1401 کل کشور، صلاحیت دولت در تعیین حداقل حقوق و مزایای مستمر موضوع ماده 76 قانون مدیریت خدمات کشوری را محدود یا نفی می کند.

3- حکم مقرر در تبصره 2 بند 4 تصویب نامه مورد شکایت مبنی بر تعیین «حداکثر حقوق و فوق العاده های مستمر کلیه کارمندان شاغل در دستگاه های اجرایی موضوع ماده 76 قانون مدیریت خدمات کشوری و تبصره آن، شامل حقوق ثابت و فوق العاده های مذکور در بندهای 2، 3 و 5 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری و عناوین مشابه با موارد مذکور برای سایر حقوق بگیران دستگاه های اجرایی» به معنای آن نیست که صرفاً این مبلغ موضوع کسر کسور بازنشستگی خواهد بود. بلکه طبق ماده 106 قانون مدیریت، «مبنای محاسبه کسور بازنشستگی و برای محاسبه حقوق بازنشستگی کارمندان مشمول این قانون حقوق ثابت به اضافه فوق العاده های مستمر و فوق العاده بند 10 ماده 68 این قانون می باشد.» لذا بین حقوق و فوق العاده های مستمر موضوع مـاده 76 قانون مدیریت و آنچه که مبنای محاسبه کسور بازنشستگی بر اساس ماده 106 قانون مدیریت است، تفاوت وجود دارد و دولت در تبصره 2 بند 4 تصویب نامه که در اجرای ماده 76 قانون مدیریت وضع شده، حکم قانونی ماده 106 قانون مدیریت را تضییق ننموده و خارج از حدود اختیارات خود عمل نکرده است. بر همین اساس، هرچند فوق العاده ویژه مشمولین قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت از شمول سقف مقرر در تبصره 2 بند 4 تصویب نامه در خصوص تعیین حداکثر حقوق و فوق العاده های مستمر خارج است؛ لکن این بدان معنا نیست که از شمول کسور بازنشستگی مستثنی شود.”

  هیات عمـومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 13؍10؍1401 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

هرچند براساس ماده 76 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 8؍7؍1386 مقرر شده است که : «حداقل و حداکثر حقوق و مزایای مستمر شاغلین، حقوق بازنشستگان و وظیفه بگیران مشمول این قانون و سایر حقوق بگیران دستگاه های اجرایی و صندوق های بازنشستگی وابسته به دستگاه های اجرایی هر سال با پیشنهاد سازمان به تصویب هیات وزیران می‌رسد»، ولی به موجب جزء 1 بند (الف) تبصره 12 قانون بودجه سال 1401 کل کشور مصوب 25؍12؍1400 که قانون وارد بر ماده 76 قانون مدیریت خدمات کشوری و قانون حاکم در زمان وضع تصویب ‌نامه شماره 21487؍ت59826 هـ مورخ 15؍12؍1401 هیات وزیران است، مقرر شده است: «ضریب حقوق گروه های مختلف حقوق بگیر در دستگاه های اجرایی موضوع ماده (29) قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و همچنین نیروهای مسلّح، وزارت اطلاعات، سازمان انرژی اتمی، کارکنان کشوری و لشگری، اعضای هیات علمی دانشگاه ها و موسسات آموزش عالی و پژوهشی و قضات به میزان ده درصد (%10) براسـاس آخـرین حکـم کارگـزینی به گـونه‌ای افزایش یابد که مجموع حکم کارگزینی برای کارکنان رسمی، پیمانی و مبلغ قرارداد منعقده ماهانه برای کارکنان قرارداد کار معین (مشخص)، والدین شهدا و کارکنان طرح خدمت پزشکان و پیراپزشکان در وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به نسبت مدت کارکرد، از پنجاه و شش میلیون (000؍000؍56) ریال کمتر نباشد»، بنابراین حکم مقرر در تبصره‌های 1 و 2 بند 4 تصویب‌نامه شماره 21487؍ت 59826 هـ مورخ 15؍12؍1401 هیات وزیران که مبتنی بر تعیین حداقل مبلغی کمتر از حداقل مبلغ مقرر در جزء 1 بند (الف) تبصره 12 قانون بودجه سال 1401 کل کشور است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری

مهدی دربین – معاون قضایی دیوان عدالت اداری