بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: 140109970905812612

تاریخ دادنامه: 20؍10؍1401

شماره پرونده: 0101113

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری 

شاکی: آقای سجاد کریمی پاشاکی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مواد 5 و 6 و تبصره های ذیل آن و ماده 11 تفاهم نامه اصلاحات ساختاری و به کارگیری نیروی انسانی در وزارت کشور مصوب وزارت کشور و سازمان امور اداری و استخدامی کشور مورخ 9؍1؍1401

     گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال مواد 5 و 6 و تبصره های ذیل آن و ماده 11 تفاهم نامه وزارت کشور و سازمان امور اداری و استخدامی کشور مورخ 9؍1؍1401 را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

  " به استحضار می رساند سازمان اداری و استخدامی و وزارت کشور طی تفاهم نامه ای با موادی لازم الاجرا و تعهدآور و مخالف منطوق و مفهوم برخی مواد قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون بودجه 1401 و نیز رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری، نیروهای مازاد بر سقف تبصره ذیل ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری را به منظور تصدی در مشاغل مدیریت و حساس وجاهت بخشیده و همچنین جذب نیروی قراردادی را بدون الزام به آزمون عمومی با نشر آگهی عمومی با عدم قید آن ممکن و همچنین امر به ابجایی نیروی قراردادی در سایر دستگاه های 

اجرایی با توجیه نیروی مازاد نموده است، لذا به شرح ذیل مجموعه این مواد برخلاف قوانین می باشد. 

مغایرت با قانون مدیریت خدمات کشوری:

 تبصره ذیل ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری اشعار داشته: دستگاه های اجرایی می توانند در شرایط خاص با تایید سازمان تا ده درصد پست های سازمانی مصوب بدون تعهد استخدامی و در سقف اعتبارات مصوب افرادی را به صورت ساعتی یا کار معین برای حداکثر یک سال به کارگیرند.

ماده 44 قانون مدیریت خدمات کشوری عنوان می کند: به کارگیری افراد در دستگاه های اجرایی پس از پذیرفته شدن در امتحان عمومی که به طور عمومی نشر آگهی می گردد و نیز امتحان یا مسابقه تخصصی امکان پذیر است. دستورالعمل مربوط به نحوه برگزاری امتحان عمومی و تخصصی به تصویب شورای توسعه مدیریت می رسد.

 بند ج تبصره 20 بودجه سال 1401 بیان داشته است: به منظور بالاترین بهره وری نیروی انسانی و جلوگیری از افزایش اندازه دولت، سازمان اداری و استخدامی کشور مجاز است با رعایت قوانین و مقررات و قراردادها معتبر و تعهدات نیروهای رسمی، ثابت و پیمانی مازاد دستگاه های اجرایی را به صورت بین دستگاهی، درون استانی و بین استانی و منتقل کند، از این رو دستگاه های اجرایی مشمول ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری موظفند فهرست اسامی نیروهای مازاد خود را در سامانه ای که سازمان اداری و استخدامی به این منظور ایجاد می کند ثبت کنند.

همچنین هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره 140009970905813107-23؍11؍1400 قراردادهای متجاوز از سقف تبصره ذیل ماده 32 را بلااعتبار، جابجایی نیروی قراردادی را برخلاف قانون عنوان و جذب نیروی قراردادی را موکول به رعایت تشریفات عادلانه ورود به خدمت از جمله ترتیبات موضوع ماده 44 قانون مدیریت خدمات کشوری دانست و این موضوع حتی در دادنامه شماره 140109970905810248-6؍2؍1401 هیات عمومی دیـوان عـدالت اداری در خصـوص دستگاه های مستثنی شده از قانون مدیریت خدمات کشوری نیز تاکید شد. بنابراین مـازاد پنداری نیروی قراردادی، امکان جابجایی آن به سایر دستگاه های اجرایی، امکان تخصیص  پست های مدیریتی و کلیدی به نیروی قراردادی مازاد و نیز عدم برگزاری آزمون به منظور جذب نیروی قراردادی همگی طی مواد قانونی معنونه و نیز آراء هیات عمومی مغایر قوانین می باشد. لذا ابطال آنها مورد تقاضا می باشد.  " 

 متن مصوبه مورد شکایت به شرح زیر است:

 تفاهم نامه   اصلاحات ساختاری و به کارگیری نیروی انسانی در وزارت کشور:

  " در راستای ایجاد انعطاف لازم در نحوه انجام ماموریت و اعمال پشتیبانی های لازم از سازماندهی نیروی انسانی، اصلاح و بهبود وضعیت ساختاری وزارت کشور، تفاهم زیر وفق مذاکرات صورت گرفته در جلسه مورخ 9؍1؍1401 بین وزارت کشور و سازمان اداری و استخدامی کشور منعقد می گردد.

…………..

ماده 5- در راستای ماده  32 قانون مدیریت خدمات کشوری و تبصره ذیل آن، مشعر بر این که دستگاه های اجرایی می توانند در شرایط خاص با تایید سازمان اداری و استخدامی کشور تا ده درصد پست های سازمانی مصوب بدون تعهد استخدامی و در سقف اعتبارات مصوب افرادی را به صورت ساعتی یا کارمعین برای حداکثر یک سال به کار گیرند به منظور به کارگیری نیروی انسانی به صورت قرارداد کارمعین برای تصدی پست های مدیریتی و کلیدی در وزارتخانه، سازمان ها و واحدهای تابعه و وابسته اعم از ستادی و استانی، وضعیت نیروی انسانی موجود وزارت کشور (موضوع نامه شماره 27316-19؍2؍1401) به شرح جدول شماره 1 مورد تفاهم قرار گرفت.

ماده6- -وزارت کشور در اجرای بند (ج) تبصره 20 قانون بودجه سال 1401 کل کشور موظف است فهرست اسامی نبروی انسانی مازاد خود را در سامانه ای که سازمان اداری و استخدامی به منظور بالابردن بهره وری نیروی انسانی و جلوگیری از افرایش اندازه دولت ایجاد می کند. ثبت نماید.

تبصره 1- وزارت کشور متعهد می شود تعداد نیروهای قرارداد کار معین مازاد مذکور را تا سقف مقرر در تبصره ذیل ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری تا انتهای زمان اجرای این تفاهم نامه متناسب با تعداد نیروی جذب شده وفق جدول شماره 2 کاهش دهد.

تبصره 2- نیروهای قرارداد کارمعین یا رسمی و پیمانی مازاد وزارت کشور، براساس آزمون صلاحیت حرفه ای و شایستگی های ماموریتی که حداکثر پس از سه ماه از امضای این تفاهم نامه توسط سازمان اداری و استخدامی کشور برگزار می شود رتبه بندی خواهند شد. تمدید قرارداد، جابجایی و خاتمه خدمت نیروهای مذکور براساس رتبه بندی و ارزیابی عملکرد سالانه آنان می باشد. وزرات کشور متعهد می گردد به ازای صدور شناسه های جدید قرارداد کارمعین معادل مفاد ماده 7 شناسه نیروهای مازاد خود را ابطال یا در اختیار سامانه مدیریت به کارگیری نیروی انسانی سازمان اداری و استخدامی کشور قرار دهد.- وزیر کشور؍ معاون رییس جمهور و رییس سازمان اداری و استخدامی کشور " 

 در پاسخ به شکایت مذکور معاون حقوقی مجلس و استان های سازمان اداری و استخدامی کشور به موجب لایحه شماره 61179-18؍8؍1401 اعلام کرده است که:

  " 1-   این سازمان در راستای رسالت های خود مبنی بر راهبری نظام اداری و سامان بخشی به نیروهای قرارداد کار معین دستگاه های اجرایی، با رویکردی جدید با لحاظ نمودن قوانین  ومقررات  و متناسب با آن نگاه اقتضایی به موضوع اقدام به انعقاد تفاهم نامه با وزارت کشور طی جلسه مورخ 9؍1؍1401 نموده است. ماده 5 تفاهم نامه مورد شکایت مقرره جدید محسوب نمی گردد، بلکه صرفاً مندرج نمودن تبصره ذیل ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری و بیان وضعیت نیروی انسانی وزارت  کشور است.

2- قسمت دوم بند (الف) ماده 54 قانون مدیریت خدمات کشوری صراحت دارد: «دستگاه های اجرایی می توانند برای حداکثر 15 درصد سمت های مدیریت حرفه ای از افراد شایسته ( با رعایت تخصص و تجربه شاغل نسبت به شغل، بدون رعایت سلسله مراتب مدیریتی) خارج از دستگاه استفاده نمایند.» بنابراین بررسی وضعیت نیروی قرارداد کار معین یک دستگاه برای استفاده و اجرایی نمودن این ظرفیت قانونی منطقی می نماید و این بررسی نمی تواند تغایر با قوانین متصور گردد.

 3- ماده 5 تفاهم نامه که نامبرده مدعی است صراحت بر تصدیق به کارگیری بیش از سقف مقرر در قانون توسط سازمان را دارد، نه تنها چنین رویکردی از آن متصور نیست بلکه مطابق با جدول شماره 2 مندرج به اعلام خروجی و ابطال شناسه، رویکردی کاهشی برای به کارگیری نیروی قراردادی کار معین دارد.

4- ماده 6 صرفاً به تکلیف مقرر در بند (ج) تبصره 20 قانون بودجه 1401 کل کشور اشاره نموده و هیچ اشاره ای به نوع به کارگیری نیروی انسانی ندارد.

5- تبصره 2 ماده 6 تفاهم نامه می تواند بر اساس استدلال های مطروحه مغایر با قوانین باشد، از این منظر که بر اساس مفاد قانون مدیریت خدمات کشوری، تدوین و اجرای ضوابط مربوط به احرای صلاحیت ها و شایستگی های کارکنان دستگاه های اجرایی از رسالت های این سازمان است، کاربردی کردن این ابزار برای سازماندهی درونی مانند جابجایی و تمدید قرارداد، خاتمه خدمت کارکنان دستگاه ها به منزله به کارگیری نیروی مجدد و افزایش تعهد زاید بر اعتبار نمی باشد. بنابراین مغایرتی با قوانین از این اقدام متصور نیست.

6- در خصوص درخواست ابطال ماده 11 تفاهم نامه با توجه به اینکه در سایر مواد تفاهم نامه در خصوص به کارگیری نیروی قرار کار معین قوانین و مقررات مرتبط را مورد اشاره قرا رداده است و صرفاً تصریح خود قانون مدیریت خدمات کشوری را آورده است، بنابراین مغایر با قانون مربوطه نمی باشد. "  

همچنین سازمان اداری و استخدامی کشور به موجب لایحه شماره 65856-1؍9؍1401 اعلام کرده است که:

  " 1- واژه «مازاد» موضوع تفاهم نامه ناظر بر کیفیت نیروی انسانی است در حالی که واژه «مازاد» تبصره ذیل ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری ناظر بر کمیت نیروی انسانی است و ماهیتاً متفاوت می باشد.

2- تمدید نیروهای مازاد بر ده درصد مقرر در تبصره ذیل ماده 32 قانون مذکور در اجرای بند (هـ) ماده 50 قانون برنامه پنجم توسعه و بند (ب) ماده 28 قانون برنامه ششم توسعه صورت گرفته که در هر دو قانون، تمدید قراردادهای قبلی را بلامانع اعلام نموده است. لذا تفاهم نامه فوق الذکر در مقام تقنین مبنی بر تجویز مازاد به درصد یاد شده در تبصره اخیرالذکر نبوده است.

3- برخی از عناوین و انواع استخدام را قانونگذار در قوانین آورده است، مانند استخدام رسمی و پیمانی و مجوز برخی از به کارگیری ها را در قابل «قرارداد» اعطاء نموده است که تابع تعهدات موضوع قرارداد است، کما اینکه قانونگذار در ماده 7 قانون مدیریت خدمات کشوری، هر دو شق را مد نظر قرار داده که موید مطلب عبارت تعریف کارمند دستگاه اجرایی در این ماده است و قسمت اخیر آن که اعلام می دارد: «… به موجب حکم رسمی و یا قرارداد مقام صلاحیتدار در یک دستگاه اجرایی به خدمت پذیرفته می شود.» لذا عبارت « با رعایت قوانین و مقررات» و همچنین عبارت «قراردادهای معتبر» در بند (ج) تبصره 20 قانون بودجه سال 1401 ناظر بر همین دو شق یاد شده است. بنابراین هم شامل کارکنان رسمی و پیمانی و هم کارمندان قراردادی که به موجب قانون از جمله تبصره ماده 32 فوق الذکر به کارگیری شده اند می شود. به علاوه اینکه یکی از مصادیق بارز ساماندهی وضعیت نیروی انسانی دستگاه های دولتی آن بخش از نیروی انسانی است که در قالب «قرارداد» به کارگیری شده اند، زیرا مستخدمینی که بـه صورت رسمی و پیمانی استخـدام شده اند، فـرآیند نیازسنجی اخـذ مجوز از مـراجع قانونی، تامین پست های

سازمانی مورد نیاز و همچنین تامین اعتبار و در قالب نشر آگهی استخدام و به کارگیری شده اند.

4- همان گونه که در بند 1 اشاره گردید، از آنجا که تمدید قرارداد نیروهای قرارداد کار معین مازاد 10 درصد موضوع تبصره ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری استخدام شده به تجویز مقنن در قانون برنامه های پنجم و ششم توسعه بوده است، لذا بخشنامه در صدد ایجاد مجوز نیروی مازاد نبوده بلکه در مقام ساماندهی وضعیت نیروی انسانی می باشد.

5- همان گونه که استحضار دارند:

الف- تبصره ذیل ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری مقدم التصویب نسبت به ماده 44 همان قانون است، لذا مقنن حکم مزبور را در فصل ساختارهای سازمانی آورده است، در غیر این صورت نحوه به کارگیری از طریق این تبصره در فصل «استخدام» درج می شد.

 ب- تجویز اختیار برای دستگاه های اجرایی با واژه «می تواند» مندرج در تبصره ماده 32 مذکور و همچنین عبارت های «شرایط خاص» و «تایید سازمان» دلالت بر مراتب فوق دارد.

 ج- تمدید رویه و نحوه به کارگیری نیروهای قرارداد کار معین و تمدید و تنفیذ قراردادهای قبلی در بند (هـ) ماده 50 قانون برنامه پنجم توسعه و همچنین بند (ب) ماده 28 قانون برنامه ششم توسعه نیز موید مراتب یاد شده است." 

 علی رغم ابلاغ نسخه دوم دادخواست و  ضمایم آن به طرف دیگر شکایت تا زمان صدور رای در هیات عمومی پاسخی واصل نشده است.

  هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 13؍10؍1401 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی 

الف. براساس بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 رسیدگیبه شکایات، تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداریها و موسسات عمومی غیردولتی در مواردی که مقررات مذکور به علّت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز و یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلّف در اجرای قوانین و مقررات یا خـودداری از انجـام وظایف مـوجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود، از جملـه صلاحیتها و وظایف هیات عمومی دیوان عدالت اداری است. نظر به اینکه ماده 5 تفاهم‌نامه مورخ 9؍1؍1401 وزارت کشور و سازمان اداری و استخدامی کشور صرفاً با اشاره به مفاد ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری، وضعیت نیروی انسانی موجود در وزارت کشور را مشخص و مورد تفاهم قرار داده و از این جهت ماده مذکور متضمن ایجاد حکمی نیست، بنابراین ماده 5 تفاهم‌نامه مورخ 9؍1؍1401 وزارت کشور و سازمان اداری و استخدامی کشور از مقررات موضوع بند 1 ماده ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری محسوب نمی‌شود و رسیدگی به آن در هیات عمومی دیوان عدالت اداری قابل طرح نیست.

ب. براساس بند (ج) تبصره 20 قانون بودجه سال 1401 کل کشور مصوب 25؍12؍1400 : «به منظور بالا بردن بهره‌‌وری نیروی انسانی و جلوگیری از افزایش اندازه دولت، سازمان اداری و استخدامی کشور مجاز است با رعایت قوانین و مقررات و قراردادهای معتبر و تعهدات نیروهای رسمی، ثابت و پیمانی مازاد دستگاههای اجرایی را به صورت بین دستگاهی، درون استانی و بین استانی جایابی و منتقل کند، از این رو دستگاههای اجرایی مشمول ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری موظّفند فهرست اسامی نیروهای مازاد خود را در سامانه‌ای که سازمان اداری و استخدامی به این منظور ایجاد می‌‌کند، ثبت کنند…» نظر به اینکه حکم مقرر در بند قانونی مذکور در رابطه با نیروهای رسمی، ثابت و پیمانی مازاد دستگاههای اجرایی وضع شده و متضمن حکمی درخصوص نیروهای قرارداد کار معین نیست، بنابراین حکم مقرر در ماده 6 و تبصره‌های 1 و 2 آن و همچنین ماده 11 تفاهم‌نامه مورخ 9؍1؍1401 وزارت کشور و سازمان اداری و استخدامی کشور که در رابطه با نیروهای مازاد وزارت کشور به صورت علی الاطلاق و با تصریح به کارکنان قرارداد کار معین تعیین تکلیف کرده، با بند (ج) تبصره 20 قانون بودجه سال 1401 کل کشور مغایرت دارد و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود./

حکمتعلی مظفری

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری