رای شماره ۱۴۴۵ مورخ ۱۴‍۰۱/‍۰۸/۲۴ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: 140109970905811445

تاریخ دادنامه: 24؍8؍1401

شماره پرونده: 0100325

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه‌های شماره 100؍31؍36362؍95 مورخ 22؍8؍1395، شماره 100؍31؍30605؍95 مورخ 7؍7؍1395، شماره 100؍31؍20276؍93 مورخ 10؍4؍1393، شماره 100؍31؍54140؍94 مورخ 26؍12؍1394 ، شماره 100؍31؍29286؍95 مورخ 28؍6؍1395، شماره 100؍20؍16806؍1400 مورخ 3؍3؍1400، شماره 100؍31؍22690؍93 مورخ 29؍4؍1393، شماره 100؍31؍37143؍95 مورخ 26؍8؍1395، شماره   100؍31؍52691؍93 مورخ 27؍12؍1393، شماره 100؍31؍54141؍94 مورخ 26؍12؍1394، شماره 100؍31؍35764؍94 مورخ 29؍7؍1394، شماره 100؍31؍27600؍93 مورخ 8؍6؍1393، شماره  100؍31؍24570؍95 مورخ 23؍5؍1395، شماره  100؍31؍43281؍96 مورخ  10؍10؍1396، شماره 100؍31؍28353؍93 مورخ  15؍6؍1393، شماره 100؍31؍29166؍97 مورخ 10؍6؍1397، شماره 100؍20؍48422؍98 مورخ 23؍11؍1398، شماره 100؍31؍53628؍93 مورخ 27؍12؍1393، شماره  100؍31؍27288؍97 مورخ 24؍5؍1397، شماره  100؍20؍37866؍97 مورخ  19؍8؍1397، شماره  100؍20؍46356؍99 مورخ 3؍12؍1399، شماره  100؍20؍46340؍99 مورخ  3؍12؍1399، شماره  100؍31؍37799؍95 مورخ  2؍9؍1395، شماره  100؍31؍28860؍93 مورخ 18؍6؍1393، شماره  100؍31؍53424؍94 مورخ 19؍12؍1394 وزارت نیرو

گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 381977؍302-28؍12؍1400 اعلام کرده است:

“ بخشنامه های وزارت نیرو از جهت انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه آن به شرح ذیل جهت استحضار و صدور دستور شایسته قانونی اعلام می شود؛

شرکت آب و فاضلاب استان خراسان شمالی به استناد مصوبات شورای اسلامی شهرهای سطح استان با تایید وزیر نیرو اقدام به اخذ وجه از مشترکین در قالب تبصره 3 ماده واحده قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه آب شهری به شرح جدول ذیل نموده است:

این در حالی است که:

اولاً؛ حکم یاد شده در تبصره ماده واحده موصوف، ناظر به صلاحیت بررسی راهکارهای مشارکت داوطلبانه مردم برای تامین منابع مالی مورد نیز در زمینه تسهیل اجرای طرح های آب و فاضلاب است و منصرف از انجام اموری مانند وضع تعرفه های آب و فاضلاب و یا بالاجبار و الزام مشترکین به پرداخت وجه است.

ثانیاً؛ با تصویب ماده 3 قانون هدفمند کردن یارانه ها مصوب 15؍10؍1388، دولت مجاز است با رعایت این قانون، قیمت آب و کارمزد جمع آوری و دفع فاضلاب را تعیین کند و نهادهای دیگر، صلاحیتی برای وضع تعرفه ها و یا عوارض آب و فاضلاب ندارند و این موضوع در دادنامه های شماره 1331-1327 مورخ 23؍5؍1397 و 753 مورخ 18؍4؍1398 هیات عمومی مورد تاکید واقع شده است.

ثالثاً؛ هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه های شماره 1714 مورخ 14؍11؍1399 و 1717 مورخ 14؍11؍1399 بخشنامه های وزیر نیرو در این خصوص را در مورد سایر شهرها ابطال نموده است.

بنا به مراتب بخشنامه های وزیر نیرو به شرح جدول فوق الذکر، مغایر با قانون یاد شده و خارج از حدود اختیارات واضع تشخیص و ابطال آن ها در هیات عمومی از تاریخ تصویب، مورد تقاضا می باشد.”

  در پاسخ به شکایت مذکور، معاون حقوقی، پشتیبانی و مجلس وزارت نیرو به موجب لایحه شماره 400؍24903؍1401-8؍4؍1401 اعلام کرده است:

“1- به موجب ماده واحده قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه های آب شهری مصوب 1377 مجلس شورای اسلامی، راهکارهای مختلفی برای تامین منابع مالی مـورد نیاز جهت اجرای طرح های آب و فاضلاب پیش بینی نموده است: «به منظور بازسازی و توسعه تاسیسات آب شهرها و تکمیل طرح های نیمه تمام فاضلاب و اولویت دادن به اجرای طرح های فاضلاب به شرکت های آب و فاضلاب اجازه داده می شود بخشی از منابع مالی مورد نیاز این طرح ها را به طرق مشروحه زیر تامین نمایند.» در این رابطه:

الف- تبصره 3 این قانون نحوه مشارکت مردم (مشترکین) برای اجرای طرح های محلی آب و فاضلاب را فراهم کرده است: «تا زمان تشکیل شورای اسلامی شهر اجازه داده می شود هیاتی مرکب از استاندار، رییس سازمان برنامه و بودجه استان، مدیر عامل آب و فاضلاب استان و یک یا دو نفر از نمایندگان مردم استان در مجلس شورای اسلامی به انتخاب مجلس (به عنوان ناظر)، راه کارهای مشارکت مالی مردم و سایر بخش ها و ایجاد تسهیلات برای اجرای طرح های آب و فاضلاب شهرها را بر اساس پیشنهاد شرکت آب و فاضلاب استان بررسی و تایید نموده تا پس از تصویب وزیر نیرو توسط شرکت های آب و فاضلاب به اجرا در آید.» بر این اساس شرکت های آب و فاضلاب، برای اجرای طرح های آب و فاضلاب و ایجاد تاسیسات جدید برای خدمت رسانی به مردم را به شورای محترم شهر (به عنوان نماینده مردم) عرضه می نمایند. در این برنامه ها، فعالیت های عمرانی و فنی قابل انجام، شیوه تامین منابع برای اجرای برنامه از جمله استفاده از منابع داخلی شرکت، کمک دولت، اخذ تسهیلات … و در کنار آن، سهم شهروندان (مشترکین) برای مشارکت در اجرای برنامه و تحقق اهداف مورد نظر، به شورا منعکس می شود. شورا، به عنوان نماینده قانونی مردم در اتخاذ تصمیماتی که در چـارچوب قـانون اختیارات آن به این نهاد واگـذار شده، با درک شـرایط اقتصـادی- اجتمـاعی و همچنین مصلحت آحاد جامعه، شیوه مشارکت را مصوب و برای تصمیم گیری نهایی، به وزیر نیرو پیشنهاد می نماید. یعنی اجرای تصمیم شورا نیز در نهایت صرفاً با تصویب این نهاد عملیاتی نشده و مشروط به تایید وزیر نیرو خواهد بود. لیکن از آنجایی که کارایی شیوه مشارکت شهروندان یکی از معیارهای اساسی در تصمیم گیری است، به طور متعارف، شیوه مشارکت در قالب «مشارکت به ازای هر متر مکعب آب مصرفی» انتخاب و عملیاتی شده است.

ب- در تبصره 4 نحوه تمهید سرمایه گذاری توسط بخش خصوصی مدنظر است و مقرر گردیده: «شرکت مهندسی آب و فاضلاب کشور و شرکت های آب و فاضلاب استانی مکلفند چهارچوب های حقوقی و قراردادی لازم به منظور تشویق بخش خصوصی در امر سرمایه گذاری، توسعه و بهره برداری طرح های آب و فاضلاب را فراهم نمایند. شرکت مهندسی آب و فاضلاب کشور به نمایندگی از طـرف دولت مسـیولیت نظارت بر کیفیت ارایه خدمات و تعرفه های اعمال شده را خواهد داشت.»

ج- مطابق تبصره 5: «کلیه کمک های خیرخواهانه که برای ساخت ابنیه، تاسیسات و ماشین آلات یا تامین بخشی از منابع سرمایه ای اجرای طرح محلی، از سوی افراد حقیقی یا حقوقی به شرکت های آب و فاضلاب داده می شود تا زیر نظر هیات مذکور در تبصره 3 هزینه گردد. این کمک های جزیی از حقوق عمومی نظیر حق انشعاب و سایر خودیاری های مردم قرار گرفته و قابل تبدیل به سرمایه یا تقسیم بین سهامداران و یا قابل صرف برای جبران زیان عملیاتی شرکت ها نمی باشد. این هزینه ها از سوی وزارت امور اقتصادی و دارایی به عنوان هزینه های قابل قبول تلقی می گردد.» در این تبصره نیز کمک های خیرخواهانه و اختیاری و نحوه استفاده و نظارت بر آنها پیش بینی شده است. لذا همچنان که ملاحظه می فرمایند قانونگذار حکیم در متن ماده واحده راهکارهای مختلف را از یکدیگر تفکیک و وظایف هر بخش را مشخص کرده است به نحوی که سرمایه گذاری توسط بخش خصوصی را در تبصره 4 و کمک های خیرخواهانه و اختیاری را در تبصره 5 و نیز تصویب نحوه مشارکت مالی را به نمایندگان منتخب مردم در شورای شهر که به مشکلات اداره امور شهر خود اشراف کاملی دارند را در تبصره 3 تعیین تکلیف نموده است.

2- شاکی محترم ادعا دارد، تبصره 3 ماده واحده ناظر به صلاحیت بررسی راهکارهای مشارکت داوطلبانه مردم برای تامین منابع مالی مورد نیاز بوده و منصرف از انجام اموری مانند اجبار و الزام مشترکین به پرداخت وجه است. در ارتباط با این مطلب لازم است به این نکته مهم اشاره کرد که بر اساس مفاد بند 5 ماده 71 «قانون تشکیلات، وظایف و انتخاب شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران»، برنامه ریزی در خصوص «مشارکت مردم» در «انجام خدمات اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی» با موافقت دستگاه های ذیربط، از وظایف شورای اسلامی شهر می باشد. در موارد مرتبط با «خیر و نفع عمـومی» امکان پیاده سازی مشارکت اختیاری به تشخیص تک تک شهروندان وجود ندارد و امکان برگزاری مستمر همه پرسی برای تصمیم گیری جمعی و اکثریت وجود ندارد، نهادهای قانونی مانند شـورای شهـر به عـنوان نماینده مـردم، خیر و نفع عمـومی را ارزیابی کرده و آنچه شایسته جامعه است را تجویز می نمایند.

3- در متن ماده واحده راهکارهای مختلف را از یکدیگر تفکیک و وظایف هر بخش را مشخص کرده است به نحوی که تصویب نحوه مشارکت مالی را به نمایندگان منتخب مردم در شورای شهر که به مشکلات اداره امور شهر خود اشراف کاملی دارند، محول نموده است.

4- علاوه بر موارد فوق در ادبیات اقتصاد و در حوزه تعرفه گذاری خدمات عمومی، تعرفه ها می تواند دو بخشی یا چند بخشی باشد. در حال حاضر، تعرفه دولتی حوزه آبفا که از دیرباز بر مبنای ماده 33 قانون توزیع عادلانه آب و ماده 9 قانون تشکیل شرکت های آبفا توسط شورای اقتصاد مصوب شده است، در قالب سه بخش آب بها (بهای آب مصرفی)، آبونمان (هزینه …) و حق انشعاب (هزینه اتصال به شبکه) تعیین و دریافت می گردد. بر این اساس، همانطور که استحضار دارند تعرفه های تعیین شده توسط شورای اقتصاد، تکافوی هزینه های سرمایه ای بازسازی شبکه صنعت آبفا را نکرده است و به همین سبب ظرفیت قانونی دیگری در قالب «مشارکت مالی مردم و سایر بخش ها» ذیل تبصره 3 ماده واحده «قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه های آب شهری» شکل گرفته است که ماهیت تعرفه ندارد. بنابراین ادعای شاکی مبنی بر «عدم صلاحیت شورای شهر در تعیین تعرفه» صحیح نمی باشد.

5- مضاف بر این، زیر ساخت های قانونی جاری از جمله بند 2 ماده 71 «قانون تشکیلات، وظایف و انتخاب شوراهای اسـلامی و انتخاب شهـرداران»، بر بررسی و شناخت کمبودها، نیازها و نارسایی های اجتمـاعی، فرهـنگی، آمـوزشی، بهداشتی، اقتصادی و رفاهی حوزه انتخابیه و تهیه طرح ها و پیشنهادهای اصلاحی و راه حل های کاربردی در این زمینه ها جهت برنامه ریزی و ارایه آن به مقامات مسیول ذیربط، از وظایف شورای اسلامی شهر معرفی شده است. بر همین اساس شرکت آب و فاضـلاب با همکاری شـورای اسلامی شهر به بررسی و شناخت کمبودها، نیازها و نارسایی ها پرداخته و بر اساس ظرفیت قانونی مشخص شده در تبصره 3 ماده واحده فوق الذکر، راهکارهای مشارکت مالی مردم را بررسی و ارایه طریق نموده است. به عبارت دیگر شورای اسلامی شهرها نماینده مردم در اتخاذ نحوه مشـارکت آنان در ارایه خدمات عمـومی می باشند. علیهذا با عنایت به اینکه دریافت و هزینه کرد وجوه موضوع تبصره 3 فوق الذکر کاملاً در چارچوب مقررات قانونی صورت می گیرد و در حال حاضر با توجه به کمبود نقدینگی منابع مالی دولت در صورت عدم وصول مشارکت های مالی شهروندان (خصوصاً در فرض ابطال مصوبه شورای شهر 28 در استان محروم خـراسان شمالی) نه تنها اجـرای طرح هـای توسعه شبکه آب و فاضلاب شهرها میسور نخواهـد بود، بلکه ترمیم و نگهداشت شبکه های موجود با مشکل موجه خواهد شد لذا مصوبات مورد اعتراض فاقد هرگونه ایراد شرعی و قانونی می باشند.”

  هیات عمـومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 24؍8؍1401 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

به موجب تبصره 3 ماده واحده قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه‌های شهری مصوب 24؍3؍1377 مقرر شده است : «تا زمان تشکیل شورای اسلامی شهر اجازه داده می‌شود هیاتی مرکب از رییس سازمان برنامه و بودجه استان، مدیرعامل آب و فاضلاب استان و یک یا دو نفر از نماینده‌های استان در مجلس شورای اسلامی به انتخاب مجلس، راهکارهای مشارکت مالی و سایر بخش ها و ایجاد تسهیلات برای اجرای طرح های آب و فاضلاب شهرها را براسـاس پیشنهـاد شـرکت آب و فاضلاب استان بررسی و تایید نموده تا پس از تصویب وزیر نیرو توسط شرکت های آب و فاضلاب به اجرا درآید» و مطابق بند 82 جداول پیوست قانون بودجه سال 1399 کل کشور : «شرکت های آب و فاضلاب استانی مجازند حداکثر ده درصد از منابع حاصل از مشارکت مالی مصوب شورای اسلامی هر شهـر (موضوع تبصره 3 قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه‌های آب شهری) را به ‌منظور تسریع در اجرا و توسعه طرح های ایجاد تسهیلات آب و فاضلاب با اولویت اجرای طرح های فاضلاب در روستاهای حاشیه همان شهر هزینه نمایند.» با عنایت به اینکه اولاً حکم قانونی مزبور ناظر به صلاحیت بررسـی راهکارهـای مشارکت داوطلبانه مردم برای تامین منابع مالی مورد نیاز در زمینه تسهیل اجرای طرح های آب و فاضلاب بوده و منصرف از انجام امـوری مانند وضع تعرفه‌های آب و فاضلاب و یا اجبار و الزام مشترکین به پرداخت وجه است و ثانیاً هیات عمومی دیوان عدالت اداری براساس آرای مختلف خود از جمله رای شماره 1717 مورخ 14؍11؍1399 حکم به ابطال بخشنامه‌های وزارت نیرو درخصوص اخذ وجه از مشترکین صادر کرده است. بنا به مراتب فوق، بخشنامه‌های شماره 100؍31؍36362؍95 مورخ 22؍8؍1395، شماره 100؍31؍30605؍95 مورخ 7؍7؍1395، شماره 100؍31؍20276؍93 مورخ 10؍4؍1393، شماره 100؍31؍54140؍94 مورخ 26؍12؍1394 ، شماره 100؍31؍29286؍95 مورخ 28؍6؍1395، شماره 100؍20؍16806؍1400 مورخ 3؍3؍1400، شماره 100؍31؍22690؍93 مورخ 29؍4؍1393، شماره 100؍31؍37143؍95 مورخ 26؍8؍1395، شماره   100؍31؍52691؍93 مورخ 27؍12؍1393، شماره 100؍31؍54141؍94 مورخ 26؍12؍1394، شماره 100؍31؍35764؍94 مورخ 29؍7؍1394، شماره 100؍31؍27600؍93 مورخ 8؍6؍1393، شماره  100؍31؍24570؍95 مورخ 23؍5؍1395، شماره  100؍31؍43281؍96 مورخ  10؍10؍1396، شماره 100؍31؍28353؍93 مورخ  15؍6؍1393، شماره  100؍31؍29166؍97 مورخ 10؍6؍1397، شماره 100؍20؍48422؍98 مورخ 23؍11؍1398، شماره 100؍31؍53628؍93 مورخ 27؍12؍1393، شماره  100؍31؍27288؍97 مورخ 24؍5؍1397، شماره  100؍20؍37866؍97 مورخ  19؍8؍1397، شماره  100؍20؍46356؍99 مورخ 3؍12؍1399، شماره  100؍20؍46340؍99 مورخ  3؍12؍1399، شماره  100؍31؍37799؍95 مورخ  2؍9؍1395، شماره  100؍31؍28860؍93 مورخ 18؍6؍1393، شماره  100؍31؍53424؍94 مورخ 19؍12؍1394 وزارت نیرو کـه متضمن ابلاغ مصوبـات شوراهای اسلامی شهرهای مختلف درخصوص اخذ وجه از مـردم در اجرای تبصـره 3 مـاده واحده قـانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طـرح های فاضـلاب و بازسازی شبکه‌های شهری است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری

مهدی دربین – معاون قضایی دیوان عدالت اداری