بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: 140109970905811420

تاریخ دادنامه: 17؍8؍1401

شماره پرونده: 0101459

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری                                                                                                                                             

شاکی: سرپرست معاونت حقوقی و امور مجلس شورای عالی مناطق آزاد تجاری-صنعتی و ویژه اقتصادی

موضوع شکایت و خواسته: رفع ابهام از آرای شماره 9909970905811028-12؍9؍1399 و 140009970905812560-7؍10؍1400 هیات عمومی دیوان عدالت اداری 

     گردش کار: 1- هیات عمومی دیوان عدالت اداری در مقام رسیدگی به ابطال بند 3 تصویب نامه شماره 1038؍ت28393هـ-16؍1؍1382 هیات وزیران، به موجب دادنامه شماره 1028-12؍9؍1399 چنین رای صادر کرده است:

  " با توجه به فلسفه ایجاد مناطق آزاد تجاری و جذب سرمایه و نیروی انسانی و نظر به اینکه مناطق مذکور از شمول حاکمیت قوانین سرزمینی خارج بوده و تابع مقررات خاص اشتغال می باشند و مطابق ماده 12 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی مصوب 1372 اختیار وضع مقررات مربوط به اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تامین اجتماعی به موجب آیین نامه های مصوب هیات وزیران خواهد بود و هیات وزیران مطابق اختیار قانونی مصوبه مورد شکایت را تصویب کرده است، بنابراین ماده 11 و بند (ث) ماده 124 قانون استخدام کشوری و بند (د) ماده 120 قانون مدیریت خدمات کشوری و نیز ماده 5 آیین نامه اجرایی تبصره 2 ماده 21 و ماده 121 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 13؍10؍1388 هیات وزیران، ماموریت را حالت استخدامی بیان کرده که مستخدم به طور موقت مامور به انجام وظیفه خاصی گردیده و ماموریت کارمندان مشمول قانون به دستگاه های دیگر مشمول قانون با حفظ پست سازمانی در دستگاه متبوع و پرداخت حقوق و فوق‌العاده از دستگاه متبوع مجاز دانسته شده است و در قوانین و مقررات هیچ گونه اختیاری راجع به تغییر قانون مشمول مستخدم مامور در دستگاه دیگر از جمله در خصوص حقوق و مزایا مورد تصریح قرار نگرفته که در موارد سکوت قانون اصل بر عدم اختیار است و مطابق ماده 188 قانون کار اشخاص مشمول قانون استخدام کشوری یا سایر قـوانین و مقررات خـاص استخـدامی مشمول مقررات قانون کار نیستند. بنا بر مراتب بند 3 مصوبه مورد اعتراض مغایر قانون به شرح فوق الذکر است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود "

2- متعاقباً در پی شکایت از تصویب نامه شماره 24015؍ت58816هـ-4؍3؍1400 هیات وزیران، هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 2560-7؍10؍1400 اعلام کرده است:

  " اولاً: براساس بند (الف) ماده 65 قانون احکام دایمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب 10؍11؍1395: «… سازمان‎های مناطق آزاد منحصراً براساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری – صنعتی و اصلاحات بعدی آن و قانون کار اداره می‌‌شوند.» ثانیاً: به موجب رای شماره 1028-30؍9؍1399 هیات عمومی دیوان عدالت اداری اعلام شده است که : «با توجه به فلسفه ایجاد مناطق آزاد تجاری و جذب سرمایه و نیروی انسانی و نظر به اینکه مناطق مذکور از شمول حاکمیت قوانین سرزمینی خارج بوده و تابع مقررات خاص اشتغال می‌باشند و مطابق ماده ۱۲ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری – صنعتی مصوب ۱۳۷۲ اختیار وضع مقررات مربوط به اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تامین اجتماعی به موجب آیین‌نامه‌های مصوب هیات وزیران خواهد بود و هیات وزیران مطابق اختیار قانونی مصوبه مورد شکایت را تصویب کرده است، بنابراین ماده ۱۱ و بند (ث) ماده ۱۲4 قانون استخدام کشوری و بند (د) ماده ۱۲۰ قانون مدیریت خدمات کشوری و نیز ماده 5 آیین‌نامه اجرایی تبصره ۲ ماده ۲۱ و ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 13؍10؍1388 هیات وزیران، ماموریت را حالت استخدامی بیان کرده که مستخدم به طور موقت مامور به انجام وظیفه خاصی گردیده و مـاموریت کارمندان مشمـول قانون به دستگاه های دیگر مشمول قانون با حفظ پست سازمانی در دستگاه متبوع و پرداخت حقوق و فوق العاده از دستگاه متبوع مجاز دانسته شده است و در قوانین و مقررات هیچگونه اختیاری راجع به تغییر قانون مشمول مستخدم مامور در دستگاه دیگر از جمله درخصوص حقوق و مزایا مورد تصریح قرار نگرفته که در موارد سکوت قانون اصل بر عدم اختیار است و مطابق ماده ۱۸۸ قانون کار اشخاص مشمول قانون استخدام کشوری یا سایر قـوانین و مقررات خـاص استخـدامی مشمول مقررات قانون کار نیستند. بنا بر مراتب بند ۳ مصوبه مورد اعتراض مغایر قانون به شرح فوق‌الذکر است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود» و برمبنای رای مزبور، ماموریت کارمندان مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386 به دستگاه های دیگر با حفظ پست سازمانی در دستگاه متبوع و پرداخت حقوق و فوق‌العاده از دستگاه متبوع مجاز دانسته شده و در قوانین و مقررات هیچگونه اختیاری درخصوص تغییر قانون مشمول مستخدم مامور در دستگاه دیگر از جمله در رابطه با حقوق و مزایا مورد تصریح قرار نگرفته است. بنا به مراتب فوق، تصویب‌نامه شماره  24015؍ت8816-4؍3؍1400 هیات وزیران که ماموریت کارمندان دستگاه های اجرایی را به سازمان های مناطق آزاد تجاری- صنعتی، بدون حفظ پست سازمانی و با دریافت حقوق و مزایا براساس سطح پست سازمانی مورد تصدی سازمان مقصد از محل اعتبار سازمان‎های یادشده و مطابق قانون حاکم بر نظام پرداخت دستگاه مبدا مجاز دانسته و متضمن تغییر قانون مشمول مستخدم مامور در دستگاه دیگر بوده، خارج از حدود اختیار و مغایر با قانون و مفاد رای شماره 1028-30؍9؍1399 هیات عمومی دیوان عدالت اداری است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. "

  3- در پی صـدور آرای مـذکور، سرپرست معاونت حقوقی و امـور مجلس شورای عالی مناطق آزاد تجاری-صنعتی و ویژه اقتصادی به موجب نامه شماره 5334؍60؍14012-19؍7؍1401 به شرح زیر رفع ابهام از دادنامه های شماره 1028-12؍9؍1399 و 2560-10؍7؍1401 را خوستار شده است.

  " پیرو جلسه مورخ 16؍7؍1401 در خصوص آرای صادره هیات عمومی به شماره 1028-12؍9؍1399 و 2560-7؍10؍1400 و رای اعمال ماده 91 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به شماره 10738-14؍4؍1401 پیرامون ابطال مصوبات هیات وزیران ناظر بر نحوه پرداخت حقوق و مزایای کارکنان دستگاه های اجرایی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری مامور به سازمان های مناطق آزاد تجاری-صنعتی همان گونه که استحضار دارید آرای هیات عمومی مذکور صرفاً پرداخت حقوق و مزایای کارکنان مشمول قانون به سایر دستگاه‎های غیر مشمول را به دلیل تغییر قانون مشمول مستخدم مامور در دستگاه دیگر بر اساس مقررات دستگاه مقصد مورد ابطال قرار داده ولیکن به نظر اصل ماموریت کارکنان مشمول قانون به سایر دستگاه اجرایی خارج از شمول قانون مدیریت خدمات کشوری (سازمان های مناطق آزاد) از هرگونه ایراد قانونی مصون مانده است. همان طور که مصوبات مورد ابطال صرفاً در مقام بیان نحوه پرداخت حقوق و مزایای مامورین به سازمان های مناطق آزاد بوده و شاکی نیز در شکایت خود اساساً مقررات و ضوابط پرداخت حقوق و مزایا به مامورین را مورد شکایت خود قرار داده است. این در حالی است که: دستگاه های نظارتی (سازمان بازرسی کل کشور و دیوان محاسبات) و سایر دستگاه های اجرایی که کارکنان خود را به سازمان های مناطق آزاد مامور نموده اند ابطال اساس ماموریت به سازمان های مناطق آزاد را از آرای هیات عمومی استنباط نموده اند.

 گرچه مداقه در آرای مذکور حکایت از پذیرفته شدن اصل ماموریت به سازمان های مناطق آزاد داشته و صرفاً ضوابط پرداخت حقوق و مزایای مامور در سازمان های مناطق آزاد مورد ابطال قرار گرفته است، دادنامه  اصداری هیات تخصصی استخـدامی نیز به شمـاره 1118-16؍9؍1400 پیرامون رد شکایت از بخشنامـه دبیر وقت شـورای عالی که ماموریت کارکنان دستگاه های مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری به سازمان های مناطق آزاد را بر اساس ماده 121 قانون مدیریت خدمات کشوری و آیین نامه اجرایی آن مجاز دانسته موید این مطالب است که اجازه کلی ماموریت کارکنان دستگاه های مشمول قانون به سازمان های مناطق آزاد مورد خدشه واقع نگردیده است. علیهذا به منظور رفع ابهام و اختلاف حادث شده و جلوگیری از هرگونه برداشت متفاوت و اختلال بیش از پیش در روند امور جاری در سازمان های مناطق آزاد از باب تعیین تکیف کارکنان مامور خواهشمند است هیات عمومی دیوان عدالت اداری به عنوان صادر کننده آراء مزبور و مرجع رسمی تفسیر این آراء فارغ از اظهار نظر در خصوص هرگونه رعایت ضوابط نحوه پرداخت حقوق و مزایا به مامورین، اعلام نمایند آیا مراد از آرای صادره خصوصاً در دادنامه اخیرالصدور، ممنوعیت مطلق در اصل ماموریت کارکنان مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری به سازمان های مناطق آزاد بوده است یا خیر؟"

 4- متعاقب درخواست مذکور، حسب دستور معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و هیات های تخصصی، موضوع رفع ابهام از آرای مذکور برای بررسی به هیات تخصصی استخدامی ارجاع شد و پس از بررسی موضوع و صدور نظریه در آن هیات، رسیدگی به درخواست مطروحه در دستورکار هیات عمومی قرار گرفت.

   هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 17؍8؍1401 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

اولاً براساس ماده 122 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 : «… موارد سکوت در این قانون به ترتیبی است که در قانون آیین دادرسی دادگاه های عمومی و انقلاب (در امور مدنی) و قانون اجرای احکام مدنی مقرر شده است» و به موجب ماده 27 قانون اجرای احکام مدنی مصوب 1؍8؍1356 : «اختلافات راجع به مفاد حکم همچنین اختلافات مربوط به اجرای احکام که از اجمال یا ابهام حکم یا محکوم‌به حادث شود، در دادگاهی‌ که حکم را صادر کرده رسیدگی می‌شود» و برمبنای موازین قانونی مذکور، رفع ابهام از آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری در صلاحیت خود هیات عمومی است. ثانیاً برمبنای بند 3 تصویب‌نامه شماره 1038؍ت28393 هـ مورخ 16؍1؍1382 هیات وزیران مقرر شده بود که کلّیه کارکنان مامور از سایر دستگاه های دولتی به مناطق آزاد در مدت ماموریت از لحاظ پرداخت حقوق و دستمزد مشمول مقررات قانون کار قرار دارند و هیات عمومی دیوان عدالت اداری براساس رای شماره 9909970905811028-12؍9؍1399 با این استدلال که : «…در قوانین و مقررات هیچ گونه اختیاری راجع به تغییر قانون مشمول مستخدم مامور در دستگاه دیگر از جمله درخصوص حقوق و مزایا مورد تصریح قرار نگرفته و در موارد سکوت قانون اصل بر عدم اختیار است و مطابق ماده 188 قانون کار اشخاص مشمول قانون استخدام کشوری یا سایر قـوانین و مقررات خـاص استخـدامی مشمول مقررات قانون کار نیستند…»، حکم به ابطال بند 3 تصویب‌نامه شماره 1038؍ت28393 هـ مورخ 16؍1؍1382 هیات وزیران صادر کرد. ثالثاً هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب رای شماره 140009970905812560-10؍7؍1400 اعـلام کرد کـه تصویب‌نامه شمـاره  24015؍ت 58816 هـ مـورخ 4؍3؍1400 هیات وزیران کـه مـاموریت کارمندان دستگاه های اجرایی را به سازمانهای مناطق آزاد تجاری- صنعتی، بدون حفظ پست سازمانی و با دریافت حقوق و مزایا براساس سطح پست سازمانی مورد تصدی سازمان مقصد از محل اعتبار سازمان های یادشده و مطابق قانون حاکم بر نظام پرداخت دستگاه مبدا مجاز دانسته و متضمن تغییر قانون مشمول مستخدم مامور در دستگاه دیگر بوده، خارج از حدود اختیار و مغایر با قانون است و با همان استدلال مندرج در رای شماره 9909970905811028-12؍9؍1399 هیات عمومی دیوان عدالت اداری آن را ابطال کرد. بنا به مراتب فوق، مدلول آرای مذکور هیات عمومی دیوان عدالت اداری ناظر بر این است که مقام اداری و اجرایی نمی‌تواند با صدور یا تصویب مقرره، قانون حاکم بر نظام پرداخت حقوق و مزایای مستخدم مامور در منطقه آزاد را بدون اذن مقنّن تغییر دهد و در آرای شماره 9909970905811028-12؍9؍1399 و شماره 140009970905812560-مورخ 7؍10؍1400 هیات عمومی دیوان عدالت اداری اصل ماموریت کارکنان دستگاه های اجرایی به سازمان مناطق آزاد تجاری – ‌صنعتی مشمول ممنوعیت قرار نگرفته است./

حکمتعلی مظفری

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری