بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 1398
تاریخ دادنامه: 10/8/1401
شماره پرونده: 9901962
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای علی توحیدی راد
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره 1 ماده 4 آیین نامه اجرایی قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب 27/4/1390 هیات وزیران
گردش کار: شاکی به موجب درخواستی ابطال تبصره 1 ماده 4 آیین نامه اجرایی قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب 27/4/1390 هیات وزیران را خواستار شده و درجهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" همان گونه که مستحضرید احداث مسکونی روی زمین مثلاً 200 متری از منظر قانون مستلزم پروانه ساخت از شهرداری است و شهرداری صدور پروانه را منوط به ارایه سند ثبتی مفروز می نماید در این رابطه مالک زمین که نسبت به ساخت بنا مسکونی مضطر است راه قانونی دیگر را پیش می گیرد یعنی در اجرای قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی … به اداره مسکن و شهرسازی مراجعه می کند جواب این اداره همان اجرای تبصره 1 ماده 4 آیین نامه است یعنی احداث دیوار دور زمین به ارتفاع حداقل 2 متر می باشد و به عبارت روشن تر مالک جهت احداث دیوار ملزم به هزینه کردن پنجاه میلیون تومان (حدوداً) می گردد دیواری که بعد از اخذ سند، کوبیده و تخریب خواهد شد تا بر اساس نقشه مورد نظر مالک احداث گردد ملاحظه می فرمایید تبصره موصوف اولاً: خلاف قانون تصویب گردیده و ثانیاً: باعث تحمیل هزینه گزاف و اتلاف مال می گردد و ثالثاً: موجبات نارضایتی مردم را فراهم می آورد لذا درخواست طرح موضوع در جلسه هیات عمومی دیوان و تصمیم قانونی را دارم ضمناً موضوع به شهرهای کم جمعیت تا 25 هزار نفر مربوط می گردد. "
در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه ای که به شماره 1399-1962-5 مورخ 16/1/1400 ثبت دفتر هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری شده توضیح داده است که:
" تبصره 1 ماده 4 آیین نامه با روح قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن به تاریخ 25/2/77 مغایرت دارد. قانون مذکور جهت احداث مسکن برای بی مسکن ها تصویب گردیده است ماده 1 دولت مکلف گردیده است به اینکه از تولیدکنندگان مسکن حمایت کند ماده 2 دولت مکلف گردیده است به اینکه بودجه مناسب را در بودجه سالیانه به این امر اختصاص دهد ماده 18 مکلف گردیده است به اینکه اراضی ارزان قیمت و حتی مجانی را در اختیار سازندگان قرار دهد وزارت مسکن و شهرسازی مکلف گردیده است به اینکه اراضی خود را بفروشد تا بودجه لازم در اجرای قانون فراهم نمود. ماده 9 بانک مرکزی مکلف گردیده است به اینکه جهت احداث مسکن و بهسازی بافت های فرسوده تامین اعتبار نماید ماده 12 دولت مکلف گردیده است به اینکه از تولیدکنندگان مصالح ساختمانی مرغوب حمایت مالی کند ماده 19 موظف به پرداخت یارانه در این زمینه گردیده است ماده 22 از شهرداری ها خواسته شده است به اینکه سازندگان را از عوارض معاف نموده و یا تخفیف بدهد و دولت آن را جبران نماید ماده 16 با توجه به مراتب مذکور الزام مالک نسبت به احداث دیوار کاذب دور زمین ملکی خود به ارتفاع 2 متر مصرح در تبصره مستلزم هزینه گزاف و مخالف قـانون است و مخالف ماده 328 و 331 از قانون مدنی و قاعده مسلم فقهی لاضرر نیز مخالف است. "
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
" آیین نامه اجرایی قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب 1388
ماده 4- اداره ثبت اسناد واملاک محل موظف است پس از وصول نقشه، با همکاری نماینده و نقشه بردار مربوط و نمایندگان ادارات راه و شهرسازی و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در روستاها ظرف یک ماه و در شهرها ظرف دو ماه نسبت به تنظیم صورتمجلس تفکیکی (حاوی حدود، مساحت قطعات و مشخصات اشخاصی که تصرفات مالکانه دارند و نحوه تصرفات موجود) اقدام نمایند.
تبصره1- املاک مشمول قانون املاکی هستند که در محدوده مصوب شهرها و روستاهای مشمول بر اساس طرحهای هادی یا جامع قرار دانسته و برای آنها کاربری تعریف شده ومنطبق بر طرح های مصوب باشد و اطراف آنها حداقل دو متر دیوار توسط مالک با رعایت مقررات و ضوابط مربوط احداث شده و تصرفات مالکانه و بلامعارض آن حسب مورد به تشخیص ادارات راه و شهرسازی و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی احراز شده باشد. "
در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست معاونت امور حقوقی دولت ( معاونت حقوقی رییس جمهور) به موجب لایحه شماره 55872/44380-31/5/1400 اعلام کرده است که:
" 1- هدف از پیش بینی احداث دیوار در اطراف املاک مشخص شدن حدود و مساحت ملک، جلوگیری از تجاوز به اراضی و املاک مجاور و کاهش دعاوی ملکی در روستاها و شهرهای کم جمعیت در مراجع قضایی است؛ بنابراین صدور سند مالکیت اشخاص بر اساس تصرفات مالکانه و تحدید حـدود اراضی مورد تصرف و تملک آنان طبق مـاده 1 قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب 1388 است و آیین نامه مورد اعتراض در چـارچوب قانون و در نظرگرفتن شرایط اراضی مناطق مورد نظر و عـرف محل به تصویب رسیده و اجرایی گردیده است.
2- قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب 1388 به منظور صدور سند مالکیت املاک واقع در محدوده روستایی و شهرهای کم جمعیت تصویب شده است و در مواد این قانون حمایت از مردم این مناطق حتی در هزینه تشکیل پرونده و تهیه نقشه های تفکیکی نیز مورد توجه قرار دارد (بند ج ماده 2)، لذا ادعای تحمیل هزینه گزاف و اتلاف مال از سوی شاکی موجه به نظر نمی رسد.
3- تبصره 1 ماده 4 آیین نامه اجرایی الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب 1388 در مقام بیان دایره شمول و اجرای قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن شرایطی جهت املاک تحت شمول قانون معرفی نموده است که احداث دیوار حداقل دو متر به عنوان یکی از موارد در کنار سایر شرایط از جمله قرار گرفتن در محدوده مصوب شهرها و روستاها بر اساس طرح هادی یا جامع و تعریف کاربری منطبق با طرحهای مصوب و احراز تصرفات مالکانه و بلامعارض به تشخیص ادارات راه و شهرسازی و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی اعلام شده است و هدف قانون و آیین نامه مزبور صرفاً احداث دیوار توسط مالک نیست؛ به نظر می رسد که قانونگذار ساز و کار لازم برای اجرای قانون را به آیین نامه مربوطه واگذار نموده که توسط هیات وزیران تصویب و تایید شده است و تا کنون مورد ایراد از سوی هیات تطبیق مصوبات دولت نیز واقع نشده است.
4- شاکی ادعا نموده که تبصره 1 ماده 4 آیین نامه اجرایی خلاف مواد 328 و 331 قانون مدنی و قاعده مسلم فقهی لاضرر است. خاطر نشان می سازد که مواد مورد اشاره در باب اتلاف و تسبیب هیچگونه ارتباطی با آیین‌نامه مزبور نداشته و اساساً مخالفتی با قانون وجود ندارد، زیرا شاکی به منظور بهره مندی از مزیت قانونی مبادرت به احداث دیوار نموده است و ادعای اتلاف و تسبیب و هرگونه تضرر در این موضوع منتفی است؛ زیرا ایشان میتواند از سایر ظرفیت های این قانون از جمله واگذاری زمین به صورت اجـاره استفاده نماید و قواعـد فقهی چون لاضرر نمی تواند ناقض آیین نامه مورد اعتراض باشد، زیرا هرکس نفعی از چیزی برد باید ضرر ناشی از آن را نیز متحمل گردد.
5- از جمله موارد مشابه آیین نامه مورد اعتراض، ماده 80 آیین نامه قانون ثبت املاک مصوب 1317 است که مقرر می دارد: «در اراضی بیاض غیرمحصور که حدفاصل نداشته باشد در اطراف زمین به عمق نیم گز از طرف مالک پی حفر شود» که در مقام اجرای قانون مذکور بوده و ساز و کار عملی آن را عنوان نموده است. ملاحظه می گردد که قانون و آیین نامه اجرای آن به صراحت به تحدید حدود و ایجاد اعیانی از طریق احداث روی عرصه و یا حفر در عرصه اشاره دارد؛ بنابراین پیش بینی احداث دیوار در آیین نامه مورد اعتراض به منظور احراز تصرفات مالکانه و مساحت دقیق ملک دارای وجاهت قانونی است.
نظر به مراتب فوق و با عنایت به اینکه مفاد آیین نامه مورد شکایت مغایرتی با قوانین مورد اشاره شاکی نداشته و در حدود اختیارات عام مقررات گذاری به تصویب هیات وزیران رسیده است، لذا اتخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت مطروحه مورد تقاضاست. "
در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مقرره مورد اعتراض با موازین شرعی، قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 32658/102-1/6/1401 اعلام کرده است:
" عطف به نامه شماره 9901962-22/2/1400
موضوع تبصره 1 ماده 4 آیین نامه اجرایی قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب 27/4/1390 هیات وزیران، در جلسه مورخ 4/5/1401 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد:
اطلاق تبصره مورد شکایت در مورد لزوم احداث دیوار در فرضی که ضرورتی بر لزوم آن وجود ندارد و مصالح مدنظر از طرق دیگر قابل تامین است، خلاف موازین شرع شناخته شد. "
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 10/8/1401 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 32658/102 مورخ 1/6/1401 و در رابطه با جنبه شرعی تبصره 1 ماده 4 آیین‌نامه اجرایی قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب 27/4/1390 هیات وزیران اعلام کرده است که : «اطلاق تبصره مورد شکایت در مورد لزوم احداث دیوار در فرضی که ضرورتی بر لزوم آن وجود ندارد و مصالح مدنظر از طرق دیگر قابل تامین است، خلاف موازین شرع شناخته شد.» بنابراین مستند به حکم مقرر در تبصره 2 ماده 84 و ماده 87 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 مبنی بر لزوم تبعیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان درخصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، اطلاق تبصره 1 ماده 4 آیین‌نامه اجرایی قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب 27/4/1390 هیات وزیران، در حد مقرر در نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود./
حکمتعلی مظفری
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
